T.C
SELÇUK ÜNİVESİTESİ SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ KAMU YÖNETİMİ ANA BİLİM DALI
AVRUPA BİRLİĞİ YOLUNDA REFORM:
KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Danışman
Doç. Dr. Önder KUTLU
Hazırlayan İdiris ERYILDIZ
034228001010
İÇİNDEKİLER
İÇİNDEKİLER... I
GİRİŞ...1
I. BÖLÜM TEMEL KAVRAMLAR VE TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE REFORM ÇALIŞMALARI I.I. TEMEL KAVRAMLAR ...6
I.I.1. KAMU YÖNETİMİNDE ÖRGÜTLENME İHTİYACI...6
I.I.2. KAMU YÖNETİMİ KAVRAMI ...7
I.I.3. KAMU REFORMU...8
I.I.3.1. Teorik Arka Plan...9
I.I.3.2. Kamu Reformunun Nedenleri ...10
I.I.3.3 Kamu Reformunda Başarının Ön Koşulları ...13
I.II. TÜRKİYE’DE İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI...14
I.II.1. 1945–1980 YILLARI İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI ...17
I.II.2. 1980 SONRASI YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI...26
I.II.2.1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları...29
I.II.2.2. Kamu Yönetimi Araştırma (KAYA) Projesi...33
II. BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ YOLUNDA KAMU YÖNETİMİNDE YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI II.I. YİRMİBİRİNCİ YÜZYIL KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ...37
II.I.1. YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ...40
II.II. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE KAMU YÖNETİMİ İLKELERİ...47
II.III. AB’NİN TÜRK KAMU YÖNETİMİNDEN İSTEKLERİ ...50
II.IV. TÜRKİYE’DE KAMU YÖNETİMİ YAPISI ...54
II.IV.1. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN GENEL ÖZELLİKLERİ...57
II.IV.2. TÜRK KAMU YÖNETİMİNİN SORUNLARI...61
II.IV.2.1. Örgütsel Yapıdaki Sorunlar ...62
II.IV.2.2. İşlemsel Sorunlar ...64
II.IV.2.3. Kamu Personelinden Kaynaklanan Sorunları...66
II.V. TÜRKİYE’DE YÖNETİMDE YENİDEN YAPILANMA NEDENLERİ .68 II.VI. KAMU YÖNETİMİNİN YENİDEN YAPILANMASI...71
II.VI.1. İL ÖZEL İDARESİ KANUNU...71
II.VI.2. BELEDİYE KANUNU ...77
II.VI.3. BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ KANUNU...80
II.VI.4. BİLGİ EDİNME HAKKI KANUNU ...82
III. BÖLÜM KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU III.I. KANUNUN AMACI ...87
III.II. KAMU YÖNETİMİNİN TEMEL AMAÇ VE GÖREVLERİ...88
III.III. MERKEZİ İDARENİN VE MAHALLİ İDARELERİN YETKİ GÖREV VE SORUMLULUKLARI...89
III.III.1. Merkezi İdarenin Genel Yetkileri ...90
III.III.2. Merkezi İdare Tarafından Yürütülecek Görev ve Hizmetler ...90
III.III.3. Mahalli İdarelerin Görev Yetki ve Sorumlulukları...91
III.III.4. Merkezi İdare İle Mahalli İdareler Arasındaki İlişkiler ...92
III.V. KAMU HİZMETLERİNİN GÖRDÜRÜLMESİ ...94
III.VI. DENETİM...95
III.VI.1 Denetimin Kapsamı ve Türleri...97
III.VI.2. Denetlemeye Yetkili Kurumlar...98
III.VI.3. Mahalli İdareler Halk Denetçisi...98
III.VI.4. Bilgi Edinme Hakki ve Saydamlık ...100
III.VII. SAĞLIK ÇEVRE GENÇLİK VE SPOR İLE SOSYAL HİZMETLERİN DEVRİ ...100
III.VIII. KAMU PERSONELİNİN SÖZLEŞMELEŞTİRİLMESİ...101
III.IX. KANUNA YÖNELİK ELİŞTİRİLER...103
IV. BÖLÜM KANUNUN AVRUPA BİRLİĞİ’NİN İSTEKLERİNİ KARŞILAMA DÜZEYİ IV.I. HESAPVEREBİLİR SORUMLU VE DENETLENEBİLİR KAMU YÖNETİMİ...112
IV.II. YÖNETİMİN DESANTRALİZASYONU ...116
IV.III. AÇIKLIK VE ŞEFFAFLIK ...122
IV.IV. ETKİNLİK VE VERİMLİLİK ...126
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ...131
GİRİŞ
Çeşitli ülkelerde seksenli yıllardan beri, kamu yönetimi alanında gerek yapı gerekse işleyiş bakımından köklü değişiklikler yaşanmaya başlamıştır. Bu değişimleri izleyen yıllarda küreselleşmenin de etkisiyle kamu yönetiminde yeniden yapılanma tüm dünyada temel tartışma konuları arasında yer almıştır.
Kamu yönetiminde yeniden yapılanma ve yaşanan değişimin yalnızca kamu yönetiminde yapı ve işleyiş bakımından bir yeniden yapılanma ile sınırlı olmaması, asıl olarak devletin işlevlerinin sorgulanması, kamu yönetiminin örgütlenmesi ve kamu hizmetine ilişkin temel değerlerin ve anlayışın köklü bir biçimde değiştirilmesi talebinin ortaya konulması bu tartışmaları daha da hararetlendirmekte ve kamuoyunun gündemine taşımaktadır.
Seksenli yılların başında Amerika Birleşik Devletleri ve İngiltere’de yaşanan iktidar değişimiyle birlikte, uygulamaya konulan liberal, yaygın olarak bilinen adıyla yeni sağ kamu yöneltileri; esas olarak devletin küçültülmesi ve kamu hizmetlerinin piyasa eksenine oturtulması ana düşüncesinden yola çıkarak daha çok düzenleme dışı bırakma ve özelleştirme yoluyla piyasa ekonomisinin kendi mantığı ve dinamizmi içinde işletilmesini sağlama çabası içine girmiştir. Devletin ekonomiden el çekmesi, sosyal işlevlerinden arınması, kamu harcamalarının kısılması, geleneksel devlet işlevlerini yerine getirirken etkinlik ve verimlilik anlayışının egemen kılınması için kamu yönetiminin özel kesim işletmelerine benzetilmesi temel hedef olarak belirlenmiştir. Amaç özelleştirmelerden geriye kalan devleti hala taşımakta olduğu hantal niteliğinden kurtarmaktır.
Bu düşüncelerin temelinde ise özel kesimde meydana gelen değişim yatmaktadır. Çünkü artık teknolojinin gelişmesi ve küreselleşmenin etkisiyle birlikte sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçilmesi, sanayi toplumunun hızına göre yapılandırılmış olan bürokratik örgütlerin ve yönetim anlayışının yeniçağda insanların beklentilerine yanıt vermesi mümkün olmamaktadır. Bu
bağlamda sanayi toplumu örgüt yapısını oluşturan bürokratik yönetim yapısı bilgi toplumunun ihtiyaçlarına cevap verememektedir. Bununla birlikte günümüz toplumunun kamu yönetimi yapısını oluşturan, piyasa modeli ile verimlilik, etkinlik, ekonomi değerlerini öne çıkaran 1980 sonrası kamu reformları kendi çözümleriyle birlikte çeşitli ülkeler açısından sorunları da beraberinde getirmiştir.
Yeni kamu yönetimi anlayışının, liberal yönelti ve politikaların uygulanması, liberal demokrasinin niteliğinde köklü bir değişime yol açmıştır. Bu dönüşüm temsili demokrasiden katılımcı demokrasiye doğru yaşanmaktadır. Bu süreçte ise halkın doğrudan katılımı ön plana çıkmaktadır. Bunu sağlayabilmek için ise; kamusal örgütlenmenin katılımı olanaklı kılacak ölçüde küçük parçalara ayrılması, yerelleştirilmesi gerekmektedir. Ancak son yıllarda doğrudan katılımın gerçekleşmesinin gereklerinin gündeme gelmesiyle bu yönetim anlayışı değişime uğramıştır. Yönetim ahlakı, saydamlık, denetlenebilirlik gibi öğeleri de kapsar hale gelmiştir.
Avrupa Birliğine girme yolunda çalışmalarını sürdüren Türkiye’de de kamu yönetiminde yeniden yapılanma çabaları uzun bir geçmişe sahiptir. 1930’lu yıllarda başlayan bu yöndeki çalışmalar, 1950’li yıllarda devam etmiş, 1960 sonrası “Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi” (MEHTAP) başta olmak üzere çeşitli çabalar ile sürdürülmüş, 1988 yılında VI. Plan hazırlıkları kapsamında, ilk kez AB’ye uyumu ve vatandaş odaklı olmayı gündeme getiren Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) projesi ile belirli bir olgunluğa ulaşmıştır. Çeşitli plan ve programlarda olduğu gibi 2001–2005 dönemini kapsayan VIII. Plan kapsamında da yönetimde yeniden yapılanma ihtiyacı dile getirilmiş ve bu amaçla özel ihtisas komisyonlarınca çalışmalar yapılmıştır. Yirminci yüzyılın son demlerindeki yeniden yapılanma çalışmaları, gelişmiş ülkelerde görülen liberal yöneltilerinden etkilenmiştir. Birliğe üyelik sürecinde seksenli yıllarda Özal Hükümetleriyle başlayan süreçte Türk kamu yönetimi belli adımlar atmış olsa da seçilen yöntem ve tartışma usulleri nedeniyle reformlar “özelleştirmeye” hapsedilmiş ve kamu reformunun gerçekleştirilmesi noktasında uygulamada
ortaya pek bir şey koyamamıştır. Uygulamada ilerlemenin sağlanması bir yana yapılan tartışmalarla kamu yönetiminin temel değerleri yenisi ortaya konulmadan yıpratılmış ve büyük ölçüde ortadan kaldırılmıştır.
Günümüzde ise, dünyada yaşanan küreselleşme ve yerleşme olguları ve uluslararası kuruluşlarla bütünleşme süreci ülkemizde kapsamlı bir kamu yönetimi reformunu zorunlu hale getirmektedir. Bu zorunlulukta mevcut kamu yönetiminin toplumun ihtiyaçlarına cevap verememesi de etkin bir rol oynamaktadır.
Türkiye Cumhuriyeti’nin temel sorunsalı devletin yapılanmasıdır. Buradaki devlet teknik bir devlet yapısıyla yapılanmamıştır. Bu gün devletin küçültülmesi, hantal yapısından kurtarılması ve dönüştürülmesi Türkiye’nin en önemli sorunlarından biridir. Çünkü Türk kamu yönetimi aşırı merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Bu yapıya sahip olması ülke yönetiminde neredeyse bütün personel ve kaynak kullanımında yetkilerin merkezden toplanması sonucunu doğurmuştur.
Birliğe üyelik sürecinde gerçekleştirilmesi gereken reformlara odaklanan ülkemizde hemen hemen her alanda söz konusu reformların etkisi görülmektedir. Kamu yönetiminin yapılanması ve işleyişi açısından bu süreçte gerçekleştirilmeye çalışılan reformlar, kamu yönetimini daha etkin, verimli, şeffaf, hesap verebilir, güvenilir, örgütsel demokrasiye sahip, vatandaşların haklarını gözeten, yüksek derecede idari kapasiteye sahip olan bir biçime dönüştürmeyi amaçlamaktadır.
Son genel seçimlerden sonra kamu yönetiminde reform denilince kamuoyunun aklına kamuoyunda Kamu Yönetimi Temel Kanunu olarak bilinen 5227 sayılı Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun gelmektedir. Bu yasa kamu yönetiminde köklü bir değişim öngörmektedir.
Çalışmanın amacı; yeniden yapılanma tartışmalarının ve bu alandaki çabaların yoğunlaştığı bir dönemde Türkiye’nin yönetim geleneğini, mevcut yönetim yapısını ve kamu yönetiminin sorunlarını ortaya koyarak mevcut kamu yönetimi yapısında devrim niteliğinde yenilikler getirecek olan ve Avrupa Birliği’ne uyum sürecinde yasalaştırılan Kamu Yönetimi Temel Kanununun neler getirdiğinin ve uygulanabilirliğinin öze inilerek değerlendirilmesi oluşturmaktadır.
Çalışma şu varsayımlar üzerine kurulmuştur:
* Türk kamu yönetimi aşırı merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Kamu Yönetimi Temel Kanunu ülkemizdeki bu aşırı merkeziyetçi yapıyı kırarak yerel yönetimleri ön plana çıkarmaktadır.
* Günümüze kadar Türk kamu yönetiminde yapılan reform çalışmaları teorik düzeyde kalmış uygulamaya geçirilememiştir.
* Yasayla birlikte gündeme gelen reform çalışmaları 1980 sonrası batıda ortaya çıkan ve ülkelerin çoğunda geniş ölçüde uygulanan reformların ülkemize uyarlanmasından başka bir şey değildir.
* Kanun yerel demokrasinin gelişebilmesi için halkın denetimini ve etkili bir şekilde katılımını sağlayacaktır.
* Yasa bürokrasisin önlenmesi ve idarenin hukuk kurallarına uygun bir şekilde çalışabilmesi amacıyla saydamlığı, mevzuatta açıklığı ve nesnelliği gerçekleştirebilecektir.
Bu amaç ve varsayımlar doğrultusunda çalışma dört bölümden oluşmaktadır.
Kamu yönetimi, kamu reformu gibi temel kavramlar araştırmanın birinci bölümünde açıklanacak, daha sonra Türkiye’de günümüze kadar kamu
yönetimini iyileştirmeye yönelik yapılan idari reform çalışmaları ortaya konmaya çalışılarak birinci bölüm tamamlanacaktır.
Çalışmamızın ikinci bölümünde, yirmi birinci yüzyıl kamu yönetimi anlayışı ve özellikleri, Avrupa Birliğinde kamu yönetimi ilkeleri ve Birliğin Türk kamu yönetiminden istekleri ile ilgili bilgiler verildikten sonra Türkiye’de kamu yönetiminin yapısına ve Türk kamu yönetiminin sorunlarına değinilecektir. Son olarak ise, Türkiye’de yeniden yapılanmayı gerekli kılan nedenler ortaya konacak ve çalışmanın ana maddesini oluşturan Kamu Yönetimi Temel Kanunu’nun tamamlayıcısı olarak görünen İl Özel İdareleri Kanunu, Belediyeler Kanunu ve Bilgi Edinme Hakkı Kanununun ne gibi yenilikler ve değişiklikler getirdiğine yer verilecektir.
Çalışmanın üçüncü bölümünde Kamu Yönetimi Temel Kanunu’nun ayrıntılı bir incelemesi yapılacaktır. Konunun anlaşılması amacıyla ilk olarak tasarının amacı açıklanacaktır. Daha sonra kanunun ne gibi yenilikler getirdiği ve Türk kamu yönetiminde ne tür değişikliklere gidileceği belirlenmeye çalışılacaktır. Son olarak kamu oyunda kanuna yönelik eleştirilere de yer verilecektir.
Çalışmanın son bölümünde ise; kanunun Avrupa Birliği’nin isteklerini karşılama düzeyi ortaya konulmaya çalışılacaktır. Yeterli olup olmadığı sorusuna cevap aranacaktır.
I. BÖLÜM
TEMEL KAVRAMLAR VE TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE REFORM ÇALIŞMALARI
Bu bölümde önce kamu yönetiminde örgütlenme ihtiyacı, kamu yönetimi ve kamu reformu kavramları açıklanacaktır. Daha sonra Türk kamu yönetiminde günümüze kadar yapılmaya çalışılan reformlara yer verilecektir.
I.I. TEMEL KAVRAMLAR
I.I.1. KAMU YÖNETİMİNDE ÖRGÜTLENME İHTİYACI
Her toplum kendi yapısına ve niteliklerine uygun siyasi ve hukuki bir örgütlenmeye giderek ihtiyaçlarını gidermeye çalışır. Devlet, toplumun büyümesi ve karmaşık bir yapıya sahip olması sonucu örgütlenme ihtiyacı duyması ile ortaya çıkmıştır. Devlete yüklenen görevlerin sürekli olarak artması bu hizmetleri yürütecek kamu örgütlerinin büyümesine ve farklı biçimlerde örgütlenmesine neden olmuştur. Bu örgütlenmeler de kamu yönetimi şeklinde ortaya çıkmıştır.
Kamu yönetiminde örgütlenme kamu hizmetleri için gerekli olan araç ve imkânları düzenli bir şekilde bir araya toplamak, yetki, görev ve sorumlulukları belirleyerek bir yapı oluşturmak şeklinde tanımlanmaktadır. Kamu yönetiminde örgütlenme kamusal amaçların gerçekleştirilmesi için bir araç konumundadır. Kamu yönetiminde örgütlenmenin iki temel amacı vardır. Bu amaçlardan birincisini, devletin üstlendiği görevlerin ve fonksiyonların verimli ve etkin bir biçimde sürdürülmesi oluştururken; yönetim birimlerinin siyasal ve yargısal yönden denetlenmesini sağlamak için yetki ve sorumluluk alanlarının belirlenmesi ise ikinci amacı olmaktadır.
Devlet, üstlenmiş olduğu kamu hizmetlerinin yürütülmesinde etkinliği ve verimliliği sağlamak için iki esasa göre örgütlenmektedir. İlki merkezden
yönetim ikincisi ise yerinden yönetimdir. Bu örgütlenme biçimleri ülkelerin toplumsal, kültürel, idari, siyasal ve ekonomik koşullarına göre oluşmaktadır.1
I.I.2. KAMU YÖNETİMİ KAVRAMI
Kamu yönetimi bütün bir toplumun iç içe girmiş ve çoğu kere de birbiriyle çelişen sorunları arasında işleyen bir idari mekanizmadır. Diğer bir ifadeyle kamu yönetimi devletin yürütme işlevini belirtir ve örgüt olarak yürütme organının yönlendirdiği kamusal işlevleri gerçekleştiren aygıt anlamına gelir. Bu anlamda kamu yönetimi devletin vergi gelirleriyle finanse edilen faaliyet ve programların örgütlenmesi ve yürütülmesi olarak da tanımlanabilir.2 Kamu yönetimindeki kamu kavramı resmiyeti ve genelliği anlattığı kadar; özelin, gizlinin ve kapalılığın zıttı olarak açıklığı halka ait oluşu ve görülebilirliği ifade etmektedir.
Kamu yönetiminin genelde iki yönü bulunmaktadır. Bunlardan birincisi işlevsel diğeri ise yapısal yöndür. İşlevsel olarak kamu yönetimi genel kuralları ve kamu politikası kararlarını uygulama sürecidir. Eş deyişle kamu yönetimi işlevsel anlamda kamu politikalarının belirlenmesi ve yürütülmesi sürecidir. Yapısal bir kavram olarak ise kamu yönetimi devletin örgütsel görünümünü ifade eder. Her devlet yasalarla belirlenen görevlerini yerine getirmek için ulusal ve yerel düzeyde çeşitli örgütlenmelere yer verir. Bu kamu örgütler devletin yapısal yönünü oluşturur. Bu örgütlerin temel amacı anayasa ve yasalarla belirlenen faaliyetleri yerine getirmektir. 3
Kamu yönetimi devlet ve toplum düzeninin sürekli ve aksamadan işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistem olarak çeşitli öğelerden oluşmaktadır. Bu öğeler; kamu yönetiminin beşeri yönünü oluşturan halk, mal ve
1 Orhan Gökçe ve Diğerleri; Kamu Yönetimi Ders Notları; Selçuk Üniversitesi İİBF Yayınları; Konya; 2002; s.99
2 TÜSİAD; Kamu Reformu Araştırması; Yayın No.T/2002-12/335; İstanbul; 2002; s.159 3 Bilal Eryılmaz; Kamu Yönetimi; Erkam Matbaacılık; İstanbul; Ekim 1999; ss.6-7
hizmetlerin üretilip halka ulaştırılmasında temel araç olan kamu örgütleri, toplumsal sorunları tanımlama ve çözüm yollarını belirlemek olan kamu politikası, kamu yönetiminin örgütsel yapısını ve işleyişini düzenleyen norm düzeni, mal ve hizmetlerin üretimi için gerekli olan mali kaynak ve son olarak da kamu örgütlerini harekete geçiren işleten kamu görevlileridir.4
Kamu yönetiminin başlıca işlevleri şöyle özetlenebilir:5
—Ekonomik ve toplumsal politikaların oluşturulması
—Kamu hizmetlerinin sunumuna, kamu işletmelerinde mal üretimine, bireylere, guruplara, kuruluşlara yada değişik kamu kurumlarına kaynak aktarımına ilişkin icra programlarının oluşturulması ve uygulanması
—Vergilerin ve öbür devlet gelirlerinin toplanması
—Hesap verme sorumluluğu sisteminin kurulması, kamu kurumlarında kurum içi hesap verme sorumluluğunun uygulanması, icraatlar hakkında topluma hesap verilmesi, kamu kuruluşlarının çalışmalarını denetlemekle yetkili bağımsız kurumların oluşturulması
I.I.3. KAMU REFORMU
Özellikle 1980 sonrası dünyada gerçekleştirilen kamu yönetimi reformlarının teorik temelleri, nedenleri ve başarılı olması için gerekli olan nedenleri açıklanacaktır.
4 Eryılmaz; Kamu Yönetimi; ss.9-10
I.I.3.1. Teorik Arka Plan
Kökenlerinin ne olduğu ve teorik açıdan tutarlı bir bütünlük oluşturup oluşturmadığı hakkında tartışmalar olmasına karşın 1980 sonrası reformların büyük ölçüde Yeni Kamu Yönetimi anlayışından etkilendiği konusunda yaygın bir görüş vardır. OECD raporlarına bakıldığında kamu yönetimi reformlarının sekiz ana özellik taşıdığı görülmektedir. Bunlar:
1) Yetki aktarımı ve esneklik sağlama
2) Performansı artırma, kontrol ve hesap verebilirliği sağlama 3) Rekabeti artırma ve böylece seçme özgürlüğü sağlama
4) Kamu hizmetlerinin vatandaşın isteklerine duyarlı hale getirilmesi 5) Personel yönetiminden insan kaynakları yönetimine geçiş
6) Bilgi teknolojisini optimum şekilde kullanma 7) Regülasyonların kalitesini artırma
8) Yönetimin merkezde gözetleme kapasitesini artırma6
Teorik olarak Yeni Kamu Yönetimi anlayışı iki tür gelişmenin bir sentezi olarak görülmektedir. Köken olarak bu anlayış ağırlıklı olarak ekonomi ve işletmecilik alanlarından kaynaklanan iki düşünce akımının bir sonucudur. Bunlar vekâlet kuramı ve kamu tercihi kuramıdır. Bu görüşler pek çok ülkede değişik oranlarda da olsa kamu reformlarında uygulandığını görmek mümkündür. Reform uygulamalarında kapsam derinlik ve başarı bakımından ülkeden ülkeye farklılık göstermesine karşın yukarıdaki kuramlara dayanarak ekonomik piyasa modelini yönetsel ve politik ilişkiler için kullanmışlardır. Piyasa analojileri kurularak vatandaşlar, siyasi temsilciler, bürokratlar ve çıkar gurupları arasındaki
6 Selim Coşkun; “Kamu reformları: Değişim ve Süreklilik”; Çağdaş Kamu Yönetimi II; Ed. Muhittin Acar, Hüseyin Özgür;Nobel Yayınları; Ankara; 2004; s.133
ilişkiler modellendirilmiştir. Bunun sonucunda da üretkenliği artırmak ve verimlilik kamu yönetiminde yapılan reformların en önemli değeri ve hedefi haline gelmiş ve piyasa mekanizmaları kamu yönetiminde uygulanmıştır. Bunun yanı sıra hemen hemen bütün reformlarda müşteri hizmetleri ve memnuniyeti, performansa dayalı sözleşme, rekabet, piyasa türevi teşvikler gibi yönetim tekniklerinin kullanımını gözlemlemek mümkün olmuştur.7
I.I.3.2. Kamu Reformunun Nedenleri
Kamu reformlarının nedenleri bazı bilim adamları tarafından ekonomik, siyasal ve toplumsal olarak üç gruba ayrılarak incelenmiştir. Ama biz burada bu nedenleri belirli ayrımlara tutmayacağız. Çünkü bu nedenler belli ölçülerde birbirleriyle bağlantılı elemanlardan meydana gelmektedir. Bunun yanı sıra sosyal bilimlerde zaten sayısal anlamda bir kesinlikten bahsetmek mümkün değildir. Ekonomik olarak tanımlanan bir etken siyasal bir sonuç doğurabilirken siyasal bir etken de ekonomik bir sonuç ortaya çıkarabilir. bu nedenle burada kamu reformu nedenlerini her hangi bir ayrıma tabii tutmaktan kaçınacağız.8
Özellikle 1980 sonrası kamu reformlarının bu kadar yaygın olmasının çeşitli nedenleri bulunmaktadır. Bunlar başlıca şu şekilde sıralanabilir. 1970’lerdeki petrol krizleri, bu krizlerin getirdiği ekonomik sorunlar, bunlarla bağlantılı olarak bütçe açıkları, vatandaşın devletten beklentilerinin artarak değişmesi ve bürokrasinin bunları karşılamakta yetersiz kalması, yükselen yeni sağ ideolojileridir. Ayrıca bu yaklaşımların OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi kurumlar tarafından desteklenmesi küreselleşmeyle ve bilgi teknolojileriyle birleşmesi değişimi ve reformu hızlandırmıştır.
Bu sayılan nedenlerden en belirleyici olanı ekonomik koşullardır. Bilhassa 1970’lerdeki petrol krizi sonucunda ortaya çıkan ve tüm batı ülkelerini
7 Coşkun; “Kamu reformları: Değişim ve Süreklilik”; ss.134-135
8 Önder Kutlu; Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi, Nobel Yayınları; Ankara; Mayıs 2004; s.35
olumsuz etkileyen ekonomik ve mali bunalımlardır. Kamu reformlarının ortaya çıkışında en önemli kilometre taşlarından birini bu petrol krizleri oluşturmaktadır. Bu dönemdeki petrol krizleri büyük bütçe açıklarına neden oldu. Özellikle enerji fiyatlarının çok fazla artması Keynesyen politikalarla aşırı şekilde büyüyen ve ekonominin büyük bir kısmını elinde tutan devletin üretim maliyetlerinde de aynı oranda artışa neden oldu. Bu durum beraberinde enflasyonu getirdi. Enflasyonla beraber tüketicilerin belirsizlik karşısında tasarrufa yönelmeleri stagflasyona neden oldu. Bunun sonucunda da artık refah devleti anlayışının mevcut haliyle sürdürülemeyeceği anlaşıldı.9
Kamunun bu sorunları ortadan kaldırabilmek için uygulayabileceği üç yöntem vardı. İlki kamu harcamalarının azaltılması ve devletin bazı kamu görevlerini yerine getirmekten vazgeçmesi yani devletin küçültülmesiydi. Bu yöntem özelleştirme yoluyla büyük ölçüde gerçekleştirildi. İkinci yol ise gelirlerin artırılması olarak gözükmekteydi. Gelirleri artırmak için devlet bazı hizmetleri ücretlendirmeliydi ki bu kamu hizmetinden faydalananların bedelini ödemesi veya vergilerin artırılması anlamına geliyordu. Ekonomik durgunluk içinde gelirleri artırmak için vergilerin artırılması siyasi intihar olurdu. Bu nedenle üçüncü bir yol kaçınılmaz gözükmekteydi. Bu da daha az kaynakla daha fazla kamu hizmeti üretmekti. Gerekli olan şey ise verimliği ve etkinliği sağlayacak bir yönetimin gerçekleştirimsiydi. Kamu reformları büyük oranda bu söylem üzerine kuruldu.10
Ekonomik ve mali bunalımın yanı sıra vatandaşların sunulan kamu hizmetinden memnun olmaması ve daha kaliteli hizmet istemesi kamu reformlarının yapılmasını zorunlu hale getirdi. Refah devleti anlayışıyla tam istihdam, fiyat istikrarı, ödemeler dengesinin sağlanması ve ekonomik büyüme hedeflerinin gerçekleşmesi için devlet sağlıktan bankacılığa, demiryollarından
9 Kutlu; Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi, s.38 10 Coşkun; “Kamu reformları: Değişim ve Süreklilik”; s.131
demir çeliğe kadar her alanda mal ve hizmet üretmeye başladı. Bu da vatandaşlar arasında çok fazla mal ve hizmet ürettiği ve bunları hakkıyla yapamadığı fikrinin yerleşmesine neden oldu. Bunda o yıllarda iktidar olan yeni sağ ideolojisinin yapmış olduğu propaganda etkili oldu. Bu gelişmelerle beraber batı toplumu da değişmişti. Artık kültürel değişimin etkisiyle toplumdaki farklı gruplar kendilerini farklı tanımlamaya başladılar. Toplumun farklılaşması kamu hizmeti isteklerinin farklılaşmasını beraberinde getirdi. Aynı tür hizmet verilmesi anlayışına göre örgütlenmiş olan bürokratik yapı bu farklı isteklere cevap vermekte yetersiz kaldı ve da kamu kurumlarının performanslarının sorgulanması kaçınılmaz oldu. Sonucunda da kamu reformu yapılması bir zorunluluk haline geldi.11
Bu kriz ve memnuniyetsizlik içinde kamu tercihi olarak tanımlanan ve kamu yönetiminin aşırı derecede büyüdüğünü savunan teori ile yeni sağ yaklaşımı kamu reformunu bir mecburiyet olarak ortaya çıkardılar. Yeni sağ ve Neo-liberal yaklaşımlar yapılan reformların daha güçlü ve hızlı bir şekilde etkilerini göstermesinde belirleyici olarak kamu reformlarını etkilediler.12
Küreselleşme olgusu da kamu reformlarının yapılma nedenlerinden biridir. Küreselleşmeyle beraber sermaye, teknoloji mal ve hizmetler ulus devlet sınırlarını aştı. Uluslar arası şirketler bir çok ülkede aynı anda faaliyet göstermeye başladı. Bu da kamuyu daha etkin ve problemlere daha hızlı cevap verme zorunluluğuna sevk etti. Bu nedenlerle devlet etkin bir şekilde yerine getiremediği üretmek yerine en fazla katma değer sağlayan alanlara yönelmek zorunda kaldı. Bir çok hizmet ve malın üretimini bırakarak özel sektörün önünü açtı.
11 Coşkun; “Kamu reformları: Değişim ve Süreklilik”; s.132
12 Dunleavy, P. 1991; Democracy, Bureaucracy and Public Chouse; Londan; Harvester; ss.46-54’den nakleden Kutlu; Kamu Reformu ve Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi, s.40
Reformların bu derece yaygın olmasında OECD, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslar arası kuruluşların doğrudan veya dolaylı olarak etkisi oldu. Bu kuruluşlar hazırladıkları raporlar sayesinde reformlar için uygun ortamlar hazırladılar. Yapılan reformların seyrini etkilediler. Diğer bir ifadeyle bu kuruluşlar tarafından hazırlanan raporlar reformları yönlendirdiler. Ayrıca IMF gibi uluslar arası finans kuruluşları verecekleri kredilerin ön şartı olarak bir takım reformların yapılmasını zorunlu kıldılar. Bu günümüzde de bu şekilde devam etmektedir.13
I.I.3.3 Kamu Reformunda Başarının Ön Koşulları
Bu güne kadar ülkelerin edindikleri deneyimler dikkate alındığında kamu reformu programlarının başarıya ulaşabilmesi için başlıca ön koşullar aşağıdaki gibi sıralanabilir:
* Yüksek düzeyde siyasal kararlılık gerektirmektedir. Yapılan reformlarda sonuna kadar gidilmelidir.
* Reform hedeflerinin açıklıkla tanımlanmış olması ve hedeflere yönelik gerçekçi stratejilerin oluşturulması gerekmektedir.
* Reform programına geniş tabanlı bir toplumsal desteğin elde edilmesi oldukça önemlidir. Yalnızca siyasal liderliğin ve üst düzey bürokrasinin değil, kamu personelinin, sivil toplumun ve özel sektörün de programa destek verip sahip çıkması gerekir.
* Kamu kesimi istihdamının azaltılmasına koşut olarak kamu personeli için alternatif istihdam olanaklarının güvence altına alınması bu kesimin reforma tepki vermesini önleyici bir önlem olmaktadır.
* Kamu personelinin katılımcı yönetişim kurumları ve süreçlerin oluşturulmasına katkıda bulunmalarını ve yükümlülüklerini tarafsızlıkla yerine getirmelerini destekleyici özendirici durumların oluşturulması gereklidir.
Kamu hizmeti kullanıcılarının gereksinimlerine duyarlılık ve kullanıcı odaklı yaklaşım; özellikle özelleştirilecek hizmetler konusunda sosyal paydaşlarla ve kullanıcılarla danışma mekanizmalarının oluşturulması bir zorunluluktur. 14
I.II. TÜRKİYE’DE İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI
Bütün dünyada çağdaş merkezi devlet gücünün kurumsallaşma sürecinin başlarından, 1980’li yıllara kadar yaşana değişim “idari reform” terimi ile karşılanmış ve devlet işlerinde İkinci Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan genişleme ve çeşitlenme eğilimi idari reform aracı ile düzene sokulmaya çalışılmıştır. 1980’li yıllarda yaşana değişim olgusunu açıklamak için ise uluslar arası planda IMF ve Dünya Bankası ile bütünleşen “yapısal uyarlama” terimi kullanılmakta ve devlet işlerinde 1980’li yıllarda ortaya çıkan daralma eğilimi yapısal uyarlama adı verilen politikalar ile düzenlemeye çalışılmaktadır.15
1980’li yıllara kadar yapılan idari reform çalışmaları, oldukça dar kapsamda uygulanmıştır. Ülkemizde idari reform çalışmalarının kapsamı her zaman dar tutulmuş ve idarenin önemli bir kısmını dışarıda bırakmıştır. Yapılan idari reformların hemen hepsinde bazı kurumlar kapsam dışıdır. Diğer taraftan idari reform çalışmalarının içinde yer almalarına rağmen hizmet gruplarının ayrı ayrı düşünülmesi ve ayrı bir reform konusu olarak ele alınması dikkati çekmektedir. O yıllarda yapılan idari reform projelerinde kamu teşkilat, görev ve
14 TÜSİAD; Kamu Reformu Araştırması; s.185
15 Birgül Ayman Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; TODAİE Yayınları; Yayın No.266; Ankara; Nisan 1996; ss.9-10
usuller bağlamında ele alınıp incelenmiş; yönetimin sosyal ve davranışsal yönü göz ardı edilmiştir.16
İdari reform olarak tanımlanan süreçte reform anlayışı görev alanı genişleyen, dolayısıyla büyüyen bir devleti anlatmaktadır. Bu yıllarda yapılan reformlarda yaklaşım modernleşme, ulusal kalkınma, öncü devlet, lokomotif bürokrasi kavramlarının üzerinde yükselmiştir. Bu dönemde yasal ussal bürokrasi devletin sert çekirdeği, ekonomik toplumsal ve kültürel hayatı sürükleyen devlet modernleşmenin güvencesi, kendine güvenli milletler kendi kaderlerinin yapıcısı olarak görülmüştür. Az gelişmiş ama bağımsızlık ve egemenliklerine düşkün halklar, planlama aracılığıyla kendi kaynaklarını sanayileşme için seferber etmenin gerekliliğine inanmışlardır. Ayrıca bu seferberlikte bürokrasinin önderliğinin doğru olacağını kabul edilmiş; bu ağır sorumluluğu kaldıracak ve bu işi başaracak yetenekte bir bürokrasi oluşturmak, bu süreç içerisinde en önde gelen işlerden birisi olmuştur. Böyle bir hedef, idari reformu tüm toplumsal kesimin tartışma ve katkısına açık, saydam ve katılımlı bir araştırma süreci haline getirmiştir. Bu dönemde konuya birer mühendis gibi yaklaşan reformcular kural ve yöntemleri mümkün olduğunca simetrik ve bilimsel ilkelere dayandırmaya gayret ederek tasarlamışlardır.17
1980’li yılların yapısal uyarlama politikaları ise, görev alanının aşırı genişlediği dolayısıyla kendisinin de gereksiz ve aşırı büyüme sergilediği ileri sürülen hantal, kaynakları yutan, beceriksiz devleti konu almıştır. Yaklaşım demokratikleşme, ulus ötesi kalkınma, artçı devlet, sanal bürokrasi ve bilgi toplumu kavramlarının üzerinde yükselmektedir. Az gelişmişlikten kurtulmanın yolu mevcut bürokrasinin tasfiyesinden, devletin ekonomik toplumsal ve kültürel
16 Cahit Tutum; “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma”; Türkiye’de Kamu Yönetimi; Ed.Burhan Aykaç ve diğerleri; Yargı Yayınevi; Ankara; 2003; ss.441-442
yaşamdan uzak durmasından, dikkatlerin yerli değil yabancı sermayeye ve dünyaya çevrilmesinden geçmektedir.18
Seksenli yıllara kadar devleti sürekli büyüten ve ekonomik toplumsal ve kültürel her alana yerleştiren yaklaşımların geçerliliğini yitirmesi ve küreselleşmenin etkisiyle sermayenin uluslar arası bir boyut kazanması, seksenli yıllarla birlikte yeni sağ anlayışının söylemleriyle birlikte devletin birçok alandan elini eteğini çekmesini ve düzenleyici bir role bürünmesini gerekli kılmıştır. Seksenli yıllarda o zamana kadar yapılan reformların tam anlamıyla tersi gerçekleştirilmiş ve devlet küçültülmeye başlanmıştır.
Dünyadaki bu değişim sürecine paralel olarak idari reform konusu Türkiye’de 1950 ve özellikle 1960’lı yıllarda ulusal tartışma gündeminden hiç düşmemiştir. 1970’li yılların ilk başında önemini korumuş ama daha sonra 1980’li yıllara kadar unutulmuş ve gündemde çok fazla yer alamamıştır. 1980’li yıllardan itibaren eski parlak günlerine dönmüş yapısal uyarlama politikaları adı altında tekrar gündeme gelmeye başlamıştır. Burada ilginç olan ise 1971 Brighton seminerinden 1981Bangkok seminerine kadar idari reform uzmanlarını bir araya getiren uluslar arası bir toplantının yapılmamasıdır. Aradaki boşluk 1970 öncesi reform anlayışıyla 1980 sonrası reform anlayışı arasındaki karşıtlığın ve birbirine tam ters iki durumun uzmanlar tarafından hazmedilebilmesi için verilmiş bir ara gibidir. Gerçekten bu iki dönemde yaşanan reform süreçleri aynı kavramla karşılanamayacak kadar farklı ve tartışmasız bir biçimde birbirlerine karşıt doğalara sahiptirler.19
Türk kamu yönetiminin tarihsel süreç içerisinde yönetimi değişime cevap verebilecek bir hale getirme yönündeki girişimleri de bu çerçevede iki alt başlık halinde ele alınabilir.
18 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.9 19 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.9
I.II.1. 1945–1980 YILLARI İDARİ REFORM ÇALIŞMALARI
Yönetimin içinde bulunduğu durumla kendinden beklenen durum arasındaki farklılıktan doğan idari reform ihtiyacı yalnız gelişmekte olan ülkelerde değil tüm dünyada evrensel kabul görmüş bir kavramdır. Bu kavram idarenin ulusal amaçlarının gerçekleştirilmesine yardımcı olacak süratli, tasarruf sağlayıcı, verimli ve kaliteli hizmet götürülmesini sağlayacak bir düzene kavuşturulmasını ve böyle bir düzen içinde iş görmesini sağlayacak çabaların tümü biçiminde tanımlanabilir. Bu çabaların sonuca ulaşması idari reform faaliyetinin siyasal kurumlarca olduğu kadar memurlar ve kamuoyu tarafından da anlaşılmasını ve desteklenmesini gerektirir. Artıca reformun uzun zaman alan ve sürekli özen sabır isteyen bir iş olduğunu da önceden kabul etmek gerekir.20
Son yarım yüzyılda devletin görev ve sorumluluklarında büyük bir artışın meydana gelmesi, belirli görevleri yerine getirmek üzere kurulan idarenin ihtiyaçlar değiştikçe amaç yapı ve yöntemlerde değişiklik yapması gerektiğinin ortaya çıkması İkinci Dünya Savaşı sonrası dönemde ekonomik ve sosyal alanlarda hamleler yapmak ve bu büyük ölçüde devlet eliyle gerçekleştirmek zorunda bulunan memleketlerin idareyi çağdaş bir kalkınma amili haline getirme yönündeki arzuları ve kamu oyunun daha hızlı işleyen daha ucuza mal olan bir mekanizma istemesi gibi nedenlerle yönetimde reorganizasyon, yeniden yapılanma, yeniden düzenleme gibi yere ve zamana göre değişen ve ancak birbirlerine çok yakın kavramlarla ifade edilen kamu reformu tartışmaları ülkemizde 1945’li yıllardan bu yana sürekli gündemdeki yerini korumakta zaman zaman somut ve kapsamlı uygulamalara konu olmaktadır.21
1945 sonrasında idari reform uygulamaları sadece ülkemizde değil aynı zamanda uluslar arası arenada da bir seferberlik halinde başlamıştır. İkinci Dünya
20 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.28
21 Tayfur Özşen; “Önce Toplam Yönetim Kalitesi”; Kamu Yönetiminde Kalite I. Ulusal Kongresi; Ed.Ömer Peker ve diğerleri; TODAİE Yayınları; Yayın No.289; Cilt.I; Ankara; Mart 1999; s.87
Savaşını izleyen yıllarda hemen hemen bütün Avrupa ülkelerinde ve ABD’de ve onları örnek alan bazı ülkelerde bu konuya özel bir önem verilmiş, bir çok ülkede kamu reformu çalışmaları bu dönemde başlamıştır. Bir çok ülkede idari reform çalışmalarına önemli katkılarda bulunan kamu yönetimi enstitülerinin kuruluşları da genellikle bu döneme rastlamaktadır. İşte bu ruh hali ile 1945 sonrası kendine özgü bir dönemi, rasgele olmayan, bilinçli, sistemli ve düzenli girişimlerle yönlendirilen kamu reformu dalgasını ifade eder. Bu dönemin kamu reformlarında araştırma projeleri ve raporlar reform uygulamalarından daha fazla ön plana çıkmıştır. Araştırmalara ayrılan zaman, emek ve kaynağa koşut olarak yalnızca bürokrasi değil, genel olarak kamuoyu değişime hazırlanmıştır. Bu sayede oluşturulan genel değişim havası sayesinde ülkede başlıca iktidar odağı konumunda olan bürokrasinin, kendisi için kilit konu olan personel rejimine direnmek bir yana kısmen katılması bile sağlanmıştır. Bürokrasinin yer yer kapalı ve kısmen katılaşmış içe dönük işleyiş yapısı araştırmalar sayesinde herkes tarafından bilinebilir kılınmıştır. 1945 sonrası kamu reformlarında proje ve raporlar, kısaca yolu açan keşif raporları ya da misyoner araçlar olarak tanımlanabilir. Bu açıdan araştırmaların başarısı, ön gördükleri değişikliklerin yaşama geçip geçemediğinden çok bu nitelik ve işlev bakımından sorgulanmalıdır.22
Ülkemizde 1945 sonrası başlayan kamu reformları dönemi 1947 yılında başbakanlığın talebi üzerine bazı bakanlıklar tarafından oluşturulan komisyon çalışmaları ile başlar. Daha sonra bu çalışmalar ileriki yıllarda çeşitli kamu birimleri ve bakanlık teftiş kurullarının yönetsel reform konularında sundukları raporlar ile devam etmiştir. Bunlarla da yetinilmeyerek yabancı uzmanlara ve uluslar arası örgütlere incelemeler yaptırılarak raporlar hazırlattırılmıştır.23 Bu yıllarda yabancı uzman ve kurulların kamu yönetiminin düzeltilmesi amacıyla
22 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; ss.32-33
23 Cengiz Akın; “Kamu Yönetimimizde Yeniden Düzenleme Çalışmaları ve Denetim Sistemimiz”; Türk İdare Dergisi; Yıl.72; Sayı.427; Haziran 2000; s.79
çalışmalar yapması uygun bulunmuştur. Bunlardan birincisi Neumark tarafından hazırlanan ve kendi adıyla anılan Neumark Raporudur. İkinci rapor, Uluslar Arası İmar ve Kalkınma Bankası ile Türk hükümetinin ortaklaşa finansmanını sağladığı ve James M. Barker’in başkanlığındaki kurulun hazırladığı Barker
Raporudur. Üçüncü rapor ise, Martin ve Cush tarafından hazırlanan ve maliye
bakanlığına sunulan Martin ve Cush Raporudur.24
1949 yılında Neumark tarafından hazırlanan ve kendi adıyla anılan “Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Çalışma Hakkında Rapor” başlığını taşıyan Neumark Raporu, yapılan çalışmalar arasında önemli bir yer tutar. Raporun birinci bölümünde yönetimde reformu gerektiren nedenler üzerinde durulmaktadır. Bu nedenler arasında memurların dengesiz dağılımı, örgütlenme eksiklikleri, mevzuattaki bozukluklar ve denetim yöntemlerinin bozukluğundan bahsedilmektedir.25 İkinci bölümde yönetimdeki reorganizasyon çalışmaları için gerekli örgüt üzerinde durulmakta ve bakanlıklarda reorganizasyon için komisyonlar kurulması önerilmektedir. Üçüncü bölümde sorunların ve bunların çözümleri için alınacak tedbirlerin halka anlatılmasının önemi üzerinde durulmakta ve bu amaçla Başbakanlığa bir enformasyon bürosu kurulması önerilmektedir. Dördüncü bölümde memur sayısı ve kalitesi, memur dağılımının düzeni ve prensipleri ile çalışanlar hakkında yapılacak işlem ve alınacak tedbirler üzerinde durulurken, beşinci bölümde savaş sonrası uygulanan enflasyonist politika ile alt üst olan ücret rejimi ele alınmakta, bazen de yatay ve dikey ilerleme sistemi tavsiye edilmektedir. Altıncı bölümde kamu bürokrasisinde memur sayısının azaltılması gerekliliği ve işten ayrılacak memurlar için yapılacak işlemler üzerinde durulurken; yedinci ve son bölümde ise meclis çalışmalarının, denetim sistemlerinin, kitlerin geliştirilmesi üzerinde
24 Filiz Demirci Güler; “Türk Kamu Yönetiminin Evrimi(I)”; Amme İdaresi Dergisi; Cilt.36; Sayı.1; Mart 2003; ss.23-24
25 Ali Acar; İsmail Sevinç; “1980 Sonrası Türk Kamu Yönetiminin Merkez Örgütünde Yapılan Reform Çalışmaları”; Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi; Sayı.13; Yıl.2005; Mayıs 2005; s.25
durulmaktadır. Ayrıca idari işlem ve usullerin basitleştirilmesi devletin ekonomik, mali işlerine açıklık getirilmesi ve memur enflasyonu üzerinde durulmakta ve çeşitli tavsiyelerde bulunulmaktadır.26
Türk Hükümetinin Milletlerarası İmar ve Kalkınma Bankası ile ortaklaşa finanse ettiği, çeşitli alanlara mensup on üç üyeden kurulu bir heyet tarafından yapılan araştırmalara dayanılarak hazırlanan Barker Raporu; kurul başkanı M. Barker tarafından Türk Hükümetine sunulmuştur. Bu sebeple rapora Barker Raporu denilmektedir. Raporun genelinde kalkınmanın devamı ve programın başarıya ulaşması bakımından arz ettikleri önem dolayısıyla belirli sahalardaki idari organizasyon, idari işlem ve personelin rejiminin iyileştirilmesi üzerinde ısrarla durulmuştur. Genel olarak devlet yapısına ve personele yönelik tavsiyeler de ayrı bir bölüm halinde toplanmıştır. Bu arada yetki devri, merkez taşra ilişkileri, personel, danışma ve yardımcı hizmetler, mali idare, muhasebe ve eğitim sorunları üzerinde durularak tavsiyelerde bulunulmaktadır. Bu tavsiyeler; hükümetin Türk ve yabancı uzmanların yardımı ile bürokratik örgütlenmenin tüm yönlerini araştıracak bir komisyon meydana getirilmesi, yetki devri ve sorumlulukların dağıtılmasının sağlanması, iller ve yerel otoritelere daha çok sorumluluk yüklenmesi, bütün devlet dairelerinin personel politikalarını ve uygulamalarını inceleme ve birleştirme amacıyla merkezi personel dairesinin kurulması, teknik hizmetlerden daha geniş biçimde yararlanılması, kamu yönetimi ve işletme sahalarında gerek üniversitelerde kamu kuruluşlarında eğitim programlarının oluşturulması şeklinde sıralanabilir. Bunun yanı sıra kurulun raporunda çok etraflı bir takım analizlere girişmek yerine, acil ve zorunlu gördüğü alanlarda bazı önerilerde bulunmayı tercih ettiği görülmektedir.27
26 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar (Araştırma Raporları II); TC. Başbakanlık İdareyi Geliştirme Başkanlığı; Ankara; Mayıs 1994; ss.28-30
27 Burhan Aykaç ve diğerleri; “Türkiye’de İdari Reform Hareketlerinin Eleştirel Bir Tahlili”; G.Ü. İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi; Cilt.5; Sayı.2; Güz2003; ss. 162-163
James V. Martin ve Frans C.E. Cush tarafından hazırlanarak Maliye Bakanlığı’na sunulan Martin ve Cush Raporu esas itibariyle bakanlığın örgütlenme, çalışma metotları ve personel meselelerini ele almıştır. Maliye Bakanlığı’nın örgüt, metot, sevk ve idare, personel sorunlarına ait tavsiyeleri kapsayan raporda özellikle şu görüşlere yer verilmiştir. Öncelikle üst kademe yöneticilerinin rutin nitelikteki işlerden kurtarılarak dairelerinin faaliyetlerinin planlanması işleri ile meşgul olabilmelerinin sağlanması gerektiği vurgulanmaktadır. Dairelerde çalışma metotları geliştirilmelidir. Sevk ve idare ilkeleri yönetime yerleştirilmeli, sınıflandırılmaya gidilmeli, yetenekli elemanların devlet hizmetine çekilebilmesi için işe alma yöntemleri geliştirilmeli, personel uygulamalarında koordinasyon sağlanabilmesi için Devlet personel Dairesi kurulmalıdır.28
Bu raporların arasına Leimgruber Raporu ve Chailloux-Dantel Raporu da eklenebilir. Aralarında Neumark hariç, bu raporları hazırlayanların bağımsız ya da gönüllü uzmanlar değil, uluslar arası mali merkezler tarafından görevlendirilmiş heyet yada uzmanlar olduklarını belirtmek bu noktada önemlidir.
Yerli ve seferberlik halinde tüm idareyi konu alan büyük araştırmalar 1960’lı yıllarda başlamıştır. Toplumsal gelişme ve ekonomik kalkınmanın itici gücü olarak kabul gören kamu yönetimi mekanizması 1960’ların başından başlayarak kendisine yüklenen işlevleri yerine getirecek bir yapı ve işleyişe kavuşturulmak amacıyla sık sık gözden geçirilmiştir. Kırklı ve ellili yılların aksine planlı dönemde yapılan reform çalışmaları Türk uzmanlarca gerçekleştirilmiş; 1960 yılında kurulan DPT’ye idari reformlarla ilgili kimi görevler verilerek idari reform girişimleri yasal bir zemine oturtulmuştur.29
28 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar (Araştırma Raporları II); s.33
29 Bayram Coşkun; “Türkiye’de Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Tarihsel Geçmiş ve Genel Bir Değerlendirme”; Türk İdare Dergisi; Yıl.77; Sayı.448; Eylül 2005; s.17
Devlet planlama teşkilatının kuruluşuyla birlikte planlı döneme girilmesinden sonra ekonomik ve sosyal kalkınmanın devletin girişim ve öncülüğünde ve planlı olarak gerçekleştirilmesi ilkesi benimsenmiştir. Bu ilke çerçevesinde kamu yönetimini değişen koşullara uyumlu hale getirmek ve beklentileri karşılayabilmesini sağlamak üzere beş yıllık kalkınma planlarında idari reformun gerekliliği üzerinde durulup, plan hükümleri doğrultusunda zaman zaman çeşitli proje çalışmaları yürütülmüştür. Ancak kamu yönetiminin karşılaştığı sorunlar için önerilen çözümlerin plan metinlerine konulan bazı irili ufaklı eklemelerden öteye gidememesi kamu reformu çalışmalarının kalkınma planlarında ele alınması ve planlı kalkınma mantığı içinde yürütülmeye çalışılmasından beklenen ölçüde başarılı sonuçlar elde edilmemesine neden olmuştur.30
1960 sonrasında tek tek kurum ve kuruluşları araştırma ve uygulamaların yanı sıra dört büyük seferberlik gerçekleştirilmiştir. Seferberlik şeklinde gerçekleştirilen reform araştırmalarının üç özelliği paylaştığı dikkat çekmektedir. Birincisi kamu yönetimi ile KİT reformu çalışmaları genellikle aynı anda yapılmış, ancak birbirlerinden ayrı tutulmuştur. İdare kendi içinde bir bütün olarak algılanmış, KİT ve ortaklıklar ayrı bir bütün olarak incelenmiştir. Yapılan çalışmaların hiçbirinde bu iki dünyayı birlikte ele alarak değerlendiren bir üst kurul yoktur. İkincisi kamu yönetiminin yeniden düzenlenmesi 1960’lardan bu yana üç başlık altında ele alınmıştır. Bunlardan birincisi personel sorunları, diğeri teşkilat yapısı, üçüncüsü ise idari işlem ve yöntemlerin düzenlenmesidir. Bu yaklaşımın geleneksel hale geldiği görülmektedir. Sonuncusu, araştırmaların kriz ve askeri darbe dönemlerinde denk gelmeleri ile dikkat çekmektedirler.31
24 Nisan 1962 tarihinde başlayan ve 24 Nisan 1963 tarihinde Başbakanlığa sunulan Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi (MEHTAP) 1960’lı yıllarda kamu yönetiminde gerçekleştirilen en önemli
30 Tacettin Karaer; “Kalkınma Planları ve İdari Reform”; Amme İdaresi Dergisi; Cilt.24; Sayı.2; Haziran 1991; ss.63-64
çalışma sayılabilir. Diğer çalışmalar genelde MEHTAP projesini tamamlayıcı niteliktedir.
Mehtap raporu genelde reformun temel şartını üst yöneticilere bağlamıştır. Üst yöneticiler her türlü toplumsal sınıf ve katmanlardan, siyasal bağlantı ve düşüncelerden arınmış varsayılır. Bu varsayımın ülkemiz açısından pek geçerliliği yoktur. Ayrıca bu kişilerin yönetimi yenileştirmenin bilincinde yeterli sayı ve nitelikte bir toplumsal katman gibi değerlendirildiği görülmektedir.
Araştırma üç aşamada gerçekleştirilmiştir. İlk merhalede bakanlık ve dairelerin görevleri mevzuat taranarak tespit edilmiştir. İkinci aşamada bu verilere dayanılarak bir el kitabı düzenlenmiş, genel raporda kullanılmak üzere her daire ve hizmet için ayrı ayrı raporlar hazırlanmış, bu raporlar genel araştırma grubu tarafından incelemeye tabii tutulmuş ve geliştirilmiştir. Son aşama da ise genel araştırma grubu tarafından hazırlanan raporlar proje idare kurulu tarafından incelenmiş ve son şekli verilmiştir. Raporlarda yapılan tavsiyeler daha genel rapor özeti şeklinde yayınlanmıştır.32
Raporun idareyi geliştirme bölümünde ülkenin hızlı ve sürekli bir şekilde kalkınması için devlet örgütünü modern devlet anlayışına uygun bir hale getirmenin şart olduğu belirtilmektedir. Raporda idareyi geliştirme, düzeltme ve yeniden düzenleme hizmetlerinin aslında her bakanlık ve dairenin görevi olduğu belirtilmekte ve bütün bakanlık ve gerekli diğer kurumlarda idareyi geliştirme komitesi kurulması önerilmektedir.
Mehtap çalışmaları ile kamu yönetiminde reform çalışmalarına süreklilik ve nitelik kazandırılmak istenmiştir. Mehtap raporundan sonra yapılan araştırma,
32 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar (Araştırma Raporları II); s.43
inceleme ve kalkınma planları ve yıllık programlarda bu raporun etkileri görülmektedir.33
Bunun yanında 1971 yılında idarede reform çalışmaları gündemde kalarak önem kazanmış ve bu amaçla İdari Reform Danışma Kurulu adıyla bir kurul oluşturulmuştur. Bu kurulun çalışmaları “İdari Reform Danışma Kurulu Raporu: İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler” başlığıyla raporlaştırılarak ilgililere ve kamuoyuna sunulmuştur. Daha önce hazırlanan raporlar gibi bu raporun sonuçları da sadece mevcut durumun tespit edilmesi ve idarenin geliştirilmesine yönelik tavsiyelerle kalmış, uygulamada bir ilerleme sağlanamamıştır.34
1945–80 idari reform seferberliğinin amaca ne ölçüde ulaştığını değerlendirmek gerekirse söyle bir sonuca ulaşılabilir. Bu dönemin ilk amacı dış yardım, doğrudan yabancı yatırım ve kredi akışının aksamasız yürütülmesidir. Reformlarla yapılmaya çalışılan bunu gerçekleştirecek bürokratik aygıtı geliştirmektir. Aynı seferberliklerin ikinci amacı kapitalist gelişmenin gereklerini yerine getirmeyi ve ilgili politikalarda devamlılığı sağlayacak batı tipi bir bürokratik aygıt oluşturmaktır. Özellikle MEHTAP ta bu amaç açıkça kendini belli etmektedir. Üçüncü olarak bu dönemde yapılan idari reformlar bürokrasinin konumu ve rolünü belirlemek amacı taşımışlar ve her seferberlik baştan aşağıya bürokrasinin sorgulanmasını gündeme getirerek bürokrasi aygıtının kapalılık ve katılığının aşınmasına yardımcı olmuşlardır. Böylece bürokrasinin konumu ve rolü değiştirilebilir, yeniden tanımlanabilir bir esnekliğe kavuşturulabilmiştir. Belirtilen bu üç amaçtan dolayı bu dönemde yapılan idari reform araştırma ve uygulamaları analiz edilemeye değer başarı öyküleri olarak görülebilir.35
33 Nabi Dinçer; Turan Ersoy; MEHTAP Tavsiyelerinin Uygulanma Durumunu Değerlendirme Araştırması; TODAİE Yayınları Yayın No.143; Ankara 1974; s.2-3
34 Namık Kemal Öztürk; Bayram Coşkun; “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma ve Kamu Hizmetlerinde Kalite: Etiksel Bir Bakış”; Türk İdare Dergisi; Yıl.72; Sayı.426; Mart 2000; ss.147-148
Ancak 1945–80 yılları arasında yürütülen kamu reformu çalışmaları başarı öyküleri olarak değerlendirilmelerinin yanı sıra bazı nedenlerden ötürü eleştirilere maruz kalmaktadırlar. Bu dönemde yönetimin geliştirilmesinde süreklilik sağlanması amaçlansa da geçici önlemlerle, yabancı uzman raporlarıyla, yabancı ülkelerde uygulanan modellerin taklit edilmesiyle, yasal ya da yönetsel düzeyde bazı geçici düzenlemelerle gerçekleştirilmeye çalışılmış ve bu yeterli görülmüştür. Bu süreçte yine yönetimin geliştirilmesine yönelik çalışmalar yalnızca kırtasiyeciliğin önlenmesi veya bürokrasinin azaltılması biçimindeki yüzeysel çözümlere indirgenmiştir. Kırtasiyecilik ve bürokrasi olarak adlandırılan gereksiz formalitelerin aslında yönetsel sistemdeki temel bozuklukların bir doğal sonucu olduğu gerçeğinden hareketle sorunlara köklü ve kalıcı çözümler getirilebilmesi için mevzuat üzerinde yoğunlaşmış ve insan unsuruna önem verilmesi gereği üzerinde durulmamıştır.36 İdareyi yeniden düzenlemeye ekolojik ve açık sistem yaklaşımı yerine, idareyi içinde bulunduğu çevreden soyut olarak ele alan kapalı sistem yaklaşımı ile gidilmiş ve kapalı sistem yaklaşımı da kötü bir şekilde yapılmıştır. Özellikle kapalı sistem yaklaşımının uygulanması ve idarenin çevreden bağımsız olarak ele alınması geri besleme döngüsünün çalışmasını engellemiştir. Neticede olarak da sonuçların sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesi mümkün olmamıştır. Eş deyişle, bu dönemdeki kamu reformlarında dikkatler kalkınma çabası içinde olan ülkeler için yeterli olarak görülmeyen ikinci derecede öneme haiz verimlilik ve etkinliğe yönelmiş, idarenin yalnız kendi içindeki yüzeysel problemlere yönelmiş, idarenin top yekun kalkınma ve onun diğer unsurları içindeki yerine ve çevre içindeki dikey ve yatay bağlantılarına gereken önem verilmemiştir. Benzer olarak bir diğer eleştiri ise ülkemizde o yıllarda yapılan düzenleme çalışmalarıyla geleneksel olarak izlenmiş olan amaca yönelik yapılmıştır. Reformlarda amaç idarenin daha çabuk, ucuz, sade ve verimli bir biçimde işlemesi ve daha kaliteli
36 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar (Araştırma Raporları II); ss.43-44
hizmet sunması için nasıl bir yapıya ve çalışmaya kavuşturulması gerektiğinin aranması olmuştur. Bu noktada yoğunlaşma olması sosyo-ekonomik ve siyasal düzenin ne tür bir yönetim sistemi gerektirmekte olduğu göz ardı edilmiştir.37
I.II.2. 1980 SONRASI YENİDEN YAPILANMA ÇALIŞMALARI 1945–80 dönemine damgasını vuran idari reform kavramı idareyi bürokrasi ile özdeş kılan daraltıcı bir kavrayışı anlatmaktadır. Bu terimin daraltıcı kavrayışı, devletle toplum arasındaki ilişkilerde seksenli yıllardan buyana değişen yapı karşısında sorun yaratmaktadır. Ayrıca az gelişmiş ülkeler için geliştirilen kalkınma yönetimi kavramı ve devletin kalkınmadaki öncü rolü üzerine vurgu da yetmişli yılların sonuna doğru güçten ve gözden düşmüştür. Bu nedenlerle var olan kavramlar eskimiş değişimi tam olarak karşılayamaz hale gelmiştir. Değişen vurgu idari reform anlayışını da değiştirmiştir. Devlet bütün olarak algılanmaktan çıkmış tek tek örgütler dünyasına doğru bir alan daralması başlamıştır. Devlete reformun ve iyileştirmenin kesintisiz, sürekli ve günlük takip gerektiren bir faaliyet olduğu fikri benimsenmeye başlamıştır. Eş deyişle bütün devleti büyük hamlelerle yeniden düzenleme anlamı taşıyan “idari reform” kavramı yerini yeni bir dünya sistemi temelinde ve varlığı serbest piyasaya endekslenmiş bir demokratikleşme ön gören yeni sağ ideoloji çerçevesinde ortaya çıkan “yapısal uyarlama” diğer bir ifadeyle “yeniden yapılanma” anlayışına bırakmıştır.38
Yeniden yapılanma politikaları 1945 sonrası idari reform anlayışının tam tersi bir yaklaşımdır. 45–80 yılları arasında uygulanan idari reform yöntemi devletin sivil yürütme ve yönetim aygıtı ile sınırlı olarak yeniden yapılanmayı bir sistem bütünlüğü içinde görmeyi öngörmüştür. Amaç mevcut mekanizmayı o
37 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.30 38 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; ss.27-28
yıllarda etkin olan Weberci anlamı ile yasal ussal bir yapı ve işleyişe kavuşturmaktır.39
Seksenli yıllardan itibaren uygulanan yeniden yapılanma yöntemi ise çok farklı özellikler sergilemiştir. İdari reformun tam tersi olarak bu yıllarda devlet aygıtını büyütmek, genişletmek ve devlete öncülük misyonunu yüklemek yerine; devleti küçültmek, daraltmak ve devleti özel sektörün arkasında artçı bir konuma yerleştirmek hedeflenmiştir.40 Yeniden yapılanma sürecinde kamu yönetimi nasıl olmalı sorusuna cevap aranmıştır. Özellikle ekonominin içinde kamu sektörünün dolayısıyla devletin varlığı bu yöntem tarafından kabul edilmemiştir. Bu tercih devletin fiili üretim ve hizmet alanından çekilmesinde ortaya çıkmıştır. Bunun sağlanması içinde özselleştirme furyası başlatılmıştır. Başka bir istenmeyen durum ise siyasal-yönetsel sistem içinde ayrı bir bütün olarak kamu yönetiminin varlığıdır. Kendi hukuksal dünyasında kendine özgü ve ayrıcalıklı bir personel rejimi ile çalışan kamu yönetimi istenmemektedir. İstenen piyasa mekanizması ilkelerine göre çalışan özel sektöre uyum sağlamış bir kamu yönetimi oluşturulmasıdır.41
Her ikisi de devletin yapılandırılmasına yönelmiş olan yöntemlerin bu derece birbirine karşıt özellikler sergilemesi hedeflerindeki farklılık hatta karşıtlıktan kaynaklanmaktadır. 1945-80 yılları arasındaki reformlar devletin konumunda güçlenme ve faaliyetlerinde genişleme döneminde modern bir bürokratik sistem oluşturmayı amaçlamıştır. Seksen sonrası reformlar ise devletin geleneksel görevlerine yada baskıcı ve düzenleyici rolüne doğru geri çekilme ve işlevlerinde daralma döneminde işletme tipi bir sistem oluşturmaya yönelmiştir. Bu anlayış günümüzde de devam etmektedir. İlk yöntem toplumsal, siyasal, bürokratik güçlerin desteğini almak için her türlü gerekçeye sahiptir. İkinci yöntem ise aynı güçler tarafından reddedilmek ve engellenmek için yeterince
39 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.71 40 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.43 41 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.76
açıktır. Gerek yaklaşım gerekse uygulanma biçimleri bakımından birbirine alabildiğinde zıt olmakla birlikte, her iki yönteminde kaynağı ve felsefesi aynıdır. Her ikisi de yalnızca ülkemizde değil tüm az gelişmiş ülkelerde aynı tarihlerde aynı felsefe temelinde ve aynı dinamikler eliyle gündeme getirilmişlerdir. Her iki yöntemde de asıl boyut yani devletin konum ve işlevlerinin ekonomik ve siyasal hedefler doğrultusunda yeniden tanımlanması boyutu dış faktörlerce belirlenmiştir.42
Seksenli yıllara gelindiğinde ülkemizdeki kamu yönetimi örgütlenişi ve işleyişiyle, kendinden beklenen işlevleri hızlı ve etkinlikten uzak toplumsal ve ekonomik gelişmelere göre kendini yenileme yeteneğinden ve esnekliğinden yoksun bir yapıya bürünmüştür. Dolayısıyla kamu hizmetleri gereken hız, kalite ve verimlilikte üretilmediği için planlı dönemde planlarla amaçlanan sonuca ulaşmak mümkün olmamıştır.43 Bu çerçevede idari reform döneminden yeniden yapılanma dönemine geçiş süreci ülkemizde yetmişli yılların son dönemlerinde yaşanan dış kaynak sorununu aşmada mali sektörün serbestleştirilmesi yönündeki önerilerle başlamıştır. Mali sektörün serbestleştirilmesi ile iç kaynaklar harekete geçirilebilecek ve aynı yolla dış kaynak sorunu da aşılabilecekti. Genellikle IMF’nin istikrar önlemlerini içeren “Stand-by anlaşmaları” ve “İstikrar programları” zemini uygun hale getirmiştir. Dünya Bankası yapısal uyarlama kredileri ile değişme sürecini inşa etmiştir.44
Seksenlerden sonra devleti küçültme yolunda özelleştirmeler özel bir öneme haiz olmuş, özelleştirmelerle birlikte Kamu Yönetimi Araştırma Projesi kamu yönetimini düzenlemeye yönelik kamu reformu olarak dikkati çekmiştir. Şimdi kısaca bu reformlara değinmek çalışmamız açısından faydalı olacaktır.
42 Güler; Yeni Sağ ve Devletin Değişimi; s.72
43 Coşkun; “Türkiye’de Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma Tarihsel Geçmiş ve Genel Bir Değerlendirme”; s.27
I.II.2.1. Türkiye’de Özelleştirme Uygulamaları
Özeleştirme; ulusal ekonomi içinde devletin ekonomik etkinliğinin en aza indirilmesi ya da tümüyle ortadan kaldırılmasına yönelik uygulamaların tümüdür. Özelleştirmede amaç, gözü kara ne pahasına olursa olsun özelleştirme değildir. Ekonomideki yapısal değişikliğin önemli bir halkası olarak ona ivme kazandırmaktır.45
Özelleştirme yöntemleri mülkiyetin devri yoluyla özelleştirme yöntemleri ve mülkiyet devrini öngörmeyen özelleştirme yöntemlerinde oluşmaktadır. Satış yöntemi, halka arz yoluyla hisse senedi satışı, blok satış yöntemiyle hisse senedi satışı ve direk veya özel satış mülkiyetin devri yoluyla özelleştirme yöntemlerini oluşturur. Mülkiyet devrini öngörmeyen özelleştirme yöntemleri ise; yönetimin devri, finansal kiralama, ihale etme, imtiyaz sözleşmesi, ortak teşebbüs yönetimi ve yasal kurumsal serbestleştirme uygulamalarını kapsamaktadır.46
Ülkemizde Kasım 1983 seçimlerinde iktidara gelen ANAP yönetimiyle birlikte istikrar programı ile başlatılan liberalleşme süreci hızlanmış ve kamu yönetiminin her alanına yayılarak sürmüştür. Özal hükümeti ekonomik kalkınmada devletin temel işlevini düzenleme yapmak olarak belirlemiştir. Devletin yalnızca altyapı yatırımlarıyla yetinmesini savunmuşlardır. Özellikle KİT’lerin özelleştirilmesi konusunda radikal ve toptancı yaklaşan Özal hükümeti için özelleştirilecek KİT’lerin kamu hizmeti görmesi ya da temel sanayi üretiminde bulunması önem taşımamaktadır. Bu nedenle o yıllarda Özal Hükümetiyle özelleştirme birlikte anılmaya başlanmıştır.47
45 Hulki Cevizoğlu; Özelleştirme; Beyaz Yayınları; 3. Baskı; İstanbul; Eylül 1998; s.11
46 Firdevs Feyza Ünal; Özelleştirmenin Kamu İktisadi Teşebbüslerinde Verimlilik Üzerine Etkisi; Nobel Yayınları; Ankara; 2000; ss.62-70
47 Seriye Sezen; Devletçilikten Özelleştirmeye: Türkiye’de Planlama; TODAİE Yayınları; Yayın No:293; Ankara; Mayıs 1999; ss.212-213
Özal Hükümetinin işbaşında olduğu 1980’lerde tüm dünyada Keynesyen politikalar ve refah devleti uygulamaları yoğun eleştirilere uğramışlardır ve hızla terkedilmişlerdir. O yıllarda merkez kavramı küreselleşme olan yeni bir dünya düzeninden bahsedilmekte; küreselleşen dünyada devlet öncülüğünde koruyucu ithal ikameci kalkınma döneminin sona erdiği ve az gelişmiş ülkeler için kalkınmanın tek yolunun bu yeni düzenle bütünleşmek olduğu iddia edilmiştir. Bütünleşmenin koşulu ise serbest piyasa ekonomisinin tüm kural ve kurumlarıyla işletilmesi, ekonominin dış pazara açılması, kamu ekonomik girişimlerinin özel sektöre satılması, devletin girişimci, düzenleyici, gözetleyici, koruyucu ve dengeleyici rolünden vazgeçerek tüm enerjisini klasik görevler ve alt yapı yatırımları üzerinde yoğunlaştırması olarak ortaya koyulmuştur. Özal hükümetinin programı öncülüğünü sanayileşmiş kapitalist ülkelerin yaptığı ve uluslar arası finans kuruluşlarının aracılığı ile bu kuruluşlara bağımlı ülkelere benimsettirilen yeni sağ politikalarla uyum içerisinde olmuştur.
1980’li yıllardaki gelişmeler ekonominin liberalleşmesiyle yetinilmeyen, bunun çok ötesinde Cumhuriyetten o yıllara toplumun sahip olduğu birçok değerin eleştirel bir biçimde sorgulandığı ve bunların ekonomik, siyasal ve toplumsal gelişmenin önünde aşılması gereken engeller olarak görüldüğü bir yeniden yapılanma dönemini simgelemektedir. Eleştirilerin doğrudan devlete yönlendirilmesi ve toplumun önünü açacak, dünyayla bütünleştirecek mekanizmanın her alanda kamusal olandan uzaklaşma olarak ortaya konulması bu dönemin en belirgin özelliğidir.
Bu değişimde devletin ekonomik yaşama müdahalesinin önemli bir aracı olan KİT’ler değişim sürecinde önemli boyutu oluşturmaktadır. Bu süreç içerisinde KİT’lerin bütçeye yük olmaktan çıkarılması başlıca hedef haline getirilmiş ve özelleştirme bu hedefin seçeneksiz tek aracı olarak görülmüştür. O yıllarda KİT’lerin özelleştirme sürecini hazırlayan 2893 sayılı Tasarrufların
Teşviki ve Kamu Yatırımlarının Hızlandırılması Hakkındaki Kanun’dur. Bu kanun ve ardından yapılan düzenlemeler özelleştirmenin önünü açmıştır.48
Yasal düzenlemelerle elektrik, çay, tütün ve radyo televizyon yayıncılığı gibi alanlarda yer alan kamu tekeli ortadan kaldırılmıştır. Yasal düzenlemeler devam ederken özelleştirme uygulamalarının stratejik bir plana dayandırılması amacıyla özelleştirmenin amacını, önceliklerini ve içeriğini belirleyen bir ana plan ABD’li bir şirkete hazırlattırılmıştır.
Bu dönemde yapılan yasal düzenlemelerle geleneksel istihdam biçiminden farklı olarak özel bilgi ve uzmanlık sahibi personelin geçici süreyle çalıştırılması esasına dayanan, bu özelliği ile istisnai bir uygulama olan sözleşmeli personel istihdamı istisnai olmaktan çıkarılarak yaygınlaştırılmıştır. Memur ve işçi sınıfında yer almayan ve her iki grubun sahip olduğu haklardan mahrum olan yeni bir kamu görevlisi kategorisi yaratmaya yönelik sözleşmeli personel uygulaması özelleştirme için personel açısından alt yapıyı hazırlamıştır.
Ülkemizde özelleştirme uygulamaları sadece KİT’lerin satışıyla sınırlandırılmamıştır. Üretim sektörüyle sınırlı kalmayan özelleştirme, hizmet sektörüne de uzanmıştır. Kamusal bir hizmet olarak kamu kuruluşlarınca yerine getirilen bir takım hizmetlerin ihale yoluyla özel sektöre gördürülmesi özelleştirmenin farklı bir yönünü oluşturmuştur. İlk kez ülkemizde görülen bir başka özelleştirme yöntemi ise, yap-işlet-devret uygulamalarıdır. 49
Seksenli yıllarda KİT’lerin satışıyla başlayan ve günümüzde henüz tamamlanamayan ülkemizdeki özelleştirme uygulamalarının başlıca özellikleri şu şekilde sıralanabilir:50
* Seksenli yıların sonu ve doksanlı yılların ilk yarısında ülkemizde özelleştirmeye verilen önem mevcut iktisadi sorunların kökenlerinde yatan
48 Sezen; Devletçilikten Özelleştirmeye: Türkiye’de Planlama; ss.214-217 49 Sezen; Devletçilikten Özelleştirmeye: Türkiye’de Planlama; ss.218-222 50 Sezen; Devletçilikten Özelleştirmeye: Türkiye’de Planlama; ss.222-226
nedenleri kapatarak bu nedenlerin tümünün çözümünü özelleştirmeye endeksleyen boyuttadır.
* Özelleştirme alanındaki uygulama, uzun bir süre özelleştirmenin amaç ilke ve yöntemlerini açık ve net bir biçimde belirleyen bütünleyici tüzel bir düzenlemeye dayandırılarak yürütülmemiştir. Özelleştirme konusu olabildiğince parçacı bir yaklaşımla çoğu zaman birden çok konuyu düzenleyen mevzuat içinde sıkıştırılmıştır.
* Özelleştirme uygulamaları hukuki bir alt yapıya dayandırılmamıştır. Özelleştirilmeye yetkili makam ve kuruluşlar sürekli olarak değiştirilmiştir. Yetki ve sorumluluğun kimde olduğu adeta izlenemez hale gelmiştir.
* Seksenli yıllardaki özelleştirmelerde temel hedef KİT’lerin yükünden kurtularak bütçeyi rahatlatmak ve hazineye kaynak sağlamak olduğundan özelleştirmenin toplumsal ve ekonomik açıdan yaratacağı sorunlar dikkate alınmamıştır. Ancak yargının uyarıları sonucunda doksanlarda düzenlemeye konu olmuştur.
* Özelleştirmeden elde edilen gelirin miktarı özelleştirilen kurumların satılmak yerine elden çıkarıldığı izlenimini vermektedir. Özellikle doksanlı yıllarda itibaren her yıl “özelleştirme yılı olarak ilan edilmesine, bütçe açıklarının kapatılması özelleştirme hedef gelirlerine endekslenmesine rağmen sonuç tam bir başarısızlıktır. Bu dönemdeki özelleştirme uygulamaları tam bir zararla sonuçlanmıştır. Giderler gelirleri aşmıştır.
Sonuç olarak; seksenli ve doksanlı yıllarda devletin ekonomideki rolünün yoğun bir biçimde eleştirildiği ve kamu tekellerinin kaldırılması, KİT’lerin satışı ve diğer özelleştirme yöntemleri ve devletin ekonominin işleyişini düzenleyen müdahalelerinin sınırlandırılması ya da kaldırılması yoluyla bu rolün azaltıldığı bir değişme süreci yaşanmıştır. Bu süreç henüz tamamlanmış bir olgu gibi görünmemektedir.
I.II.2.2. Kamu Yönetimi Araştırma (KAYA) Projesi
Kısa adı KAYA olan Kamu Yönetimi Araştırma Projesi ile kamu yönetiminin geniş bir bakış açısı ile incelenmesi ve teklifler getirilmesi amaçlanmıştır. Projenin 1988 ila 1990 tarihleri arasında gerçekleştirilmesi planlanmıştır. Bu araştırma ile teşkilat , mali yapı, personel sistemi, halkla ilişkiler, haberleşme konularında kapsamlı bir çalışma yapılarak mevcut sistemin aksaklık bozukluk ve eksiklikleri tespit edilerek hükümete tekliflerde bulunulacağı belirtilmiştir.51
Mali kaynağı DPT’CE karşılanan ve TODAİE tarafından yapılması öngörülen araştırmanın amacı DPT ve TODAİE arasında varılan anlaşma sonucu “kamu hizmeti gören merkezi yönetiminin merkez ve taşra örgütü ile yerel yönetimleri süratli ekonomik verimli ve nitelikli hizmet görecek bir düzene kavuşturmak ve böyle bir düzen içinde iş görmelerini sağlamak için kamu kuruluşlarının amaçlarında, görevlerinde, görevlerin bölünüşünde, örgüt yapılarında, personel sisteminde, kaynaklarında ve bunların kullanılış biçimlerinde, yöntemlerinde, mevzuatında, iletişim ve halkla ilişkiler sisteminde var olan aksaklıkları, bozuklukları ve eksiklikleri saptamak ve bu konularda yapılması gerekenleri önermek” olarak belirlenmiştir.52
Merkezi yönetimi oluşturan genel ve katma bütçeli kuruluşlarla bunların taşra ve yurt dışı örgütleri ve mahalli idareler projenin kapsamına alınırken kamu iktisadi teşebbüsleri araştırma kapsamı dışında tutulmuştur. Buna rağmen yeri geldiğinde bir zorunluluk olarak KİT’lerle ilgili kimi görüşlere yer verilmek durumunda kalınmıştır.53
51 21. Yüzyıla Girerken Türkiye’de Kamu Yönetiminin Geliştirilmesi ve Bazı Ülkelerdeki Uygulamalar (Araştırma Raporları II); ss.50-51
52 Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA); Genel Rapor; TODAİE; Ankara; 1991; s.3
53 Turgay Ergun; “Yönetimin Yeniden Düzenlenmesi ve Kamu Yönetimi Araştırma Projesi”; Amme İdaresi Dergisi; Cilt.24; Sayı.4; Aralık 1991; s.13
