1 İL ÖZEL İDARESİ KANUNU

1913 yılında çıkarılan İl Özel İdaresi Kanunu, Tanzimat’la başlayan Batı’ya dönük çalışmaların, Osmanlı’da taşra idaresinin yapılandırılmasıyla ilgili olarak son halkalarından birini oluşturmaktadır. Cumhuriyet’in ilanıyla birlikte

121 Ömer Dinçer; Cevdet Yılmaz; Değişim Yönetimi İçin Yönetimde Değişim; T.C. Başbakanlık; Ankara; Ekim 2003; ss.65-79

söz konusu kanun yürürlükte kalmasına rağmen yapılan değişiklikler ve ekler ile il özel idarelerinin bir çok görevi Bakanlıklar ve onların taşra teşkilatlarınca yerine getirilmiştir. Ülkemizin Avrupa Konseyi’nce 1985 yılında imzaya açılan yerel yönetimleri daha özerk ve daha güçlü hale getirerek demokratik ve yerinden yönetim anlayışına dayanan bir Avrupa’yı amaçlayan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 1992 yılında dokuz maddesine çekince koyarak imzalamasıyla birlikte yapısal olarak da Şart’ın gereklerini yerine getirmesi süreci ortaya çıkmıştır.122

Bu bağlamda son olarak kamuoyunda büyük tartışmalara sebep olan il özel idarelerini yeniden yapılandırmaya yönelik yasa taslağı, 24 Haziran 2004 tarihinde meclis tarafından kabul edilmiştir. 5197 sayılı il özel idaresi kanunu cumhurbaşkanı tarafından yeniden görüşülmek üzere meclise iade edilmesi üzerine yapılan bazı değişikliklerle birlikte yasa yeniden kabul edilerek 5302 sayılı il özel idaresi kanunu olarak kanunlaştırılmıştır. Bu kanun ile, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve adaylık sürecinde bulunduğumuz Avrupa Birliği’nin yerel yönetimlere yönelik genel yaklaşımı doğrultusunda il özel idarelerinin, güvenilir, açık ve saydam, hesap verme yükümlülüğü olan, verimli, etkin ve kaliteli hizmet sunabilen bir yapıya kavuşturulmaları amaçlanmaktadır.123

Genel olarak yasaya baktığımızda il özel idarelerinde birçok yeniliği getirdiği görülmektedir. İl özel idarelerinin yerine getireceği görev ve hizmetlerde, yetki ve sorumluluklarında, organlarının yetki ve sorumlulukları ile çalışma usul ve esaslarında önemli değişiklikler yapılmıştır. İl özel idarelerinin görev ve yetki alanı coğrafi olarak belirlenmiş ve bu alandaki yerel hizmetleri

122 İsmail Çetin; “İl Özel İdareleri Yasa Tasarısı”; Kamu Yönetimi Dünyası; Yıl 5; Sayı.17-18; Ocak- Haziran 2004; s.14

123 Mehmet Kayhan; “Yeni İl Özel İdaresi Kanunu’nun Getirdikleri”; Beklenen Mahalli İdareler Dergisi; Sayı.129; Nisan 2005; s.11

yerine getirmesi hususunda il özel idareleri gerçek anlamda bir yerel yönetim kuruluşu olarak belirlenmiştir.124

Yasanın yerel yönetim özerkliğini, merkezi yönetimle ilişkileri bakımından değil birimlerin kendilerine ait özelliği ve bu özelliğin içeriği bakımından tanımlayarak yerel yönetimleri yerellik ilkesine göre kurduğu görülmektedir. Böylece sistemin kuruluşu merkeze ve merkezin yetkilerine göre değil yerele ve yerel alanın ayrıcalıklarına göre gerçekleştirilmektedir.125

İl özel idareleri bu kanunla birlikte idari ve mali özerkliğe sahip kılınmış ve varlıkları sınırları bakımından değil ayrıcalıkları bakımından tanımlanmıştır. İl özel idaresi kamu idaresi olma niteliğini piyasa aktörü olarak kullanacak biçimde yetkilendirilmiştir.

Bu yasayla birlikte il özel idareleri merkezin izni ve onayı olmaksızın birçok işlemi tek başına gerçekleştirebilecektir. Bunlardan en önemlileri ise şöyle sıralanabilir. Bütçe-kesin hesabını, personel alımını örgütsel yapılanmasını yapabilecektir. Yönetmelik çıkarabilecek, emir verebilecek, yasaklar koyup bunları uygulatabilecektir. İç ve dış borç alabilecek, özelleştirmeye karar verebilecektir. Yurt dışı yerel yönetim birlikleriyle ilişki kurabileceklerdir. İl özel idarelerinin doğrudan kendi organlarının kararlarıyla kullanabilecekleri bu yetkiler, piyasa mantığını altına alan iki önemli düzenlemeyle güçlendirilmiştir. Bu düzenlemeler il özel idaresi mallarının devlet malı sayılmaması ve haciz sisteminin tanınmasıdır.126 Bunun ne kadar doğru bir düzenleme olduğu ise tartışmaya açık bir konudur.

Yeni yasada bakanlıkların yerelleştirilmesi ayrıca dikkati çekmektedir. Kamu yönetimi temel kanuna paralel olarak il özel idarelerinin görevleri

124 Şammas Salur; “Türkiye’de Yerel Yönetim Reformu Sorunu Üzerine Bir Analiz”; Akademik Araştırmalar Dergisi; Yıl.6; Sayı.21; Mayıs-Temmuz 2004; ss.24-25

125 Birgül Ayman GÜLER; “22 Şubat 2005 Gün ve 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Üzerine”; Mükiye Dergisi; Bahar 2005; Cilt.XXXIX; s.101

sayılmak yerine hizmet alanları belirlenmiştir. Belirlenen hizmet alanları; sağlık, tarım, sanayi ve ticaret, bayındırlık ve iskan, çevre ve orman, kültür ve turizm olmak üzere altı bakanlığın yerelleştirilmesi anlamına gelmektedir. Bunun yanı sıra birçok kurum ve kuruluş il özel idarelerine devredilerek kısmen veya tamamen yerelleştirme işlemine tabi tutulmaktadır.127

İl özel idarelerinin tüm il alanında hizmet görmesi yerel yönetim kademeleri arasında günümüze kadar görülmemiş yeni bir ilişki zemini ortaya çıkarmaktadır. Özellikle il çevre planı yapma görevinin il özel idarelerine verilmesi, il özel idarelerine il içindeki tüm belediyeler ve köylerin durumuna yön verme gücü kazandırmaktadır.128

3360 sayılı yasada önce vali sonra meclis sonra encümen düzenlenirken, yeni yasa bu sıralamayı değiştirmiştir. Organların önem ve ağırlıkları sıralamadaki bu farklılaşmaya paralel olarak değişmiştir. Yeni yasa valinin yürütme organı olarak konumunu değiştirmiştir. Vali il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisi olarak belirlerken valinin konumu değişikliğe uğramıştır. Meclis başkanlığı kurumu getirilerek il genel meclisi başkanlığı validen alınmıştır. İl genel meclisi başkanının meclis tarafından kendi içinden seçileceği hükme bağlanmıştır. Meclis gündemini hazırlama yetkisi validen alınıp meclis başkanına verilmiştir. Fakat valinin önerdiği konuların öncelikli olarak gündeme alınacağı öngörülmektedir. Eski kanunda yılda üç kez toplanan meclis yeni yasa ile her ay toplanan sürekli bir organa dönüştürülmüştür. Meclis kararları ise artık valinin mülki amir sıfatıyla kabulü ile kesinleşecektir. Denge ve süreç meclis lehine değiştirilmiştir. Uyuşmazlık çözümü de yerelleştirilmiştir. Gerek valinin önerdiği konuların meclis tarafından öncelikli olarak görüşülmesi gerekse valinin ikili konumunu azda olsa sürdürmesi ve il encümenin başkanı

127 “5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanununun Getirdiği Yenilikler”; www.akparti.org.tr; (12/09/2005) 128 Güler; “22 Şubat 2005 Gün ve 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Üzerine”; s.104

olma sıfatını sürdürmesi aslında merkeziyetçi yapıdan tamamen vazgeçilemediği şeklinde değerlendirilebilir.129

Yasa encümenin yapısında da değişiklik yapmıştır. Encümeni beş atanmış beş seçilmişten oluşturmaktadır. Atanmışlar arasında sadece mali işler birimi amiri sayılmış diğerlerinin seçimi ise il özel idarenin kendisine bırakılmıştır. Vali encümen başkanı olmuştur. Valinin olmadığı zamanlarda ise encümen başkanlığına vekâleten il idare genel sekreteri yürütecektir. Bu yeni kurum yeni yasa ile kurulmuştur.130

Örgütlenme il genel meclisi kararına bırakılmıştır. Yasal kurallar çok sınırlı bırakılmıştır ve örgütlenme yapısına ilişkin kararlarda merkezin onayına gerek görülmemiştir. İl özel idaresi örgütünün en üst yöneticisi vali adına çalışan genel sekreterdir. Genel sekreterlik mali işler, sağlık, tarım, imar, insan kaynakları, hukuk işleri kurulması zorunlu birimlerdir. Diğer birimlerin kurulması ve kaldırılması il genel meclisinin kararına bırakılmıştır. Birimler Büyükşehir olan illerde daire başkanlığı-müdürlük, diğer illerde müdürlük kademeleri biçiminde kurulacaktır.

Personel sistemi bakımından istihdam planlaması yerel birimlere bırakılmıştır. Karar gücünün özünü oluşturan kadro ihdas, iptal ve değişikliği yetkisi il genel meclisine, bu kararın yürütülmesi anlamına gelen atama işlemi yetkisi valiye verilmiştir. Ayrıca yasa il özel idarelerine uzman ve teknik personeli sözleşmeli olarak çalıştırma imkânı vermiştir. Sözleşmeli olarak çalışacak her türlü ödemeleri Bakanlar Kurulunun belirleyeceği sınırlar içerisinde il özel idare meclisi tarafından belirlenecektir. Bununla birlikte sözleşmeli personele performans ölçütleri getirilerek bu kıstaslara dayalı ödüllendirmelerin yapılabileceğine de yer verilmiştir.131

129 Ülkü Varlık ve Diğerleri; “Yerel Yönetimler Yasa Tasarıları ve Yeni İş Kanunu”; Yönetim Bilimleri Dergisi; Cilt.2; Sayı.1; 2004; ss.27-29

130 Güler; “22 Şubat 2005 Gün ve 5302 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Üzerine”; s.108 131 Çetin; “İl Özel İdareleri Yasa Tasarısı”; s.17

İl özel idaresinin bütçe ve kesin hesaplarının yapılması ve onaylanması meclise bırakılmıştır. Kamu yönetimi temel kanunuyla paralel olarak başlıca kamu hizmetlerinin yerel yönetimlere devredilmesinde en can alıcı sorun burada ortaya çıkmaktadır. Yerel yönetim olarak il özel idaresi başlıca devlet hizmetlerini bütçe gelirlerinin hacmine göre tanımlamak zorundadır. Böylece yerel bütçe sistemi mali disiplin peşinde koşan istikrar programlarına uygun olarak sosyal devlet hizmetlerini kısıtlamak için elverişli bir araç oluşturmaktadır.

Üç yıllık bir dilim için hazırlanacak olan bütçenin ita amiri validir. Bütçede kesin hesap da il genel meclisinin kararı ile kesinleşecektir. Yani bütçe ilde kesinleşecek, İç İşleri Bakanlığına yada başka bir makama gönderilmeyecektir.

İl özel idareleri iç ve dış borçlanmaya gidebileceklerdir. Dış borçlanma sadece yıllık yatırım programında yer alan projeler için yapılabilecektir. Dış kaynak gerektiren projeler için hazine görüşünün alınması gerekli görülmüştür. Tahvil ihracı da yalnızca bu programda yer alan projeler için yapılabilecektir. Bu durum dış borçlanmada il özel idarelerini kontrol altında tutmak için konulmuş bir sınırlama olmaktadır. Yapılması gerekende budur. Çünkü il özel idarelerinin mallarının kamu malı statüsünden çıkarılması ve haciz yolunun açılması işlerde önü alınamayacak büyük sorunlara neden olabilir. İç borçlanmada ise %10 luk bir baraja göre tutar bundan az ise il genel meclisinin kararı ile çoksa meclisin kararı ve İç İşleri Bakanlığının onayı ile alınabilecektir. Özel idarelerin kamu kredisi kullanabileceği tek kaynak iller bankasıdır. İller bankası idarelerin kredi isteğini geri çevirebilecek yetkilerle donatılmıştır.132

Denetim açısından yasayı incelediğimizde vesayet denetiminin kaldırıldığını görmekteyiz. Yasada il özel idareleri özerkliği bakımından

tanımlanmış ve özerkliğin sınırlarını belirleyen vesayet denetimine yer verilmemiştir. Denetim KAYTEK de olduğu gibi iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır. Hukuka uygunluk denetimi, mali denetim ve performans denetimi olarak yürütüleceği belirtilen iç ve dış denetimin işlevi 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine gönderme yapılarak düzenlenmiştir. İç denetim iç denetçiler tarafından yapılırken, dış denetim harcama sonrası Sayıştay tarafından yapılacaktır. Sayıştay’ın yapacağı dış denetim genel kabul görmüş uluslar arası standartlara dayalı olarak yapılacaktır. Bununla birlikte KAYTEK ile taşra örgütleri kaldırılarak yerel yönetimlere devredilmiş olan bakanlıkların kendi görev alanlarıyla ilgili konularda yerel yönetimler üzerinde her hangi bir yönlendirme gücüne sahip olmadıkları da görünmektedir. Bu durum yasanın bir eksikliği olarak karşımıza çıkmaktadır.133