Kamu Tercihi Teorisi

Yirminci yüzyılın ilk çeyreğine kadar klasik iktisatçıların, özellikle laissez- faire’ci politik iktisat anlayışının temsilcileri olan Adam Smith’in, sonrasında Quesnay ve Ricardo’nun çalışmalarıyla öncülük ettiği, devlete karşı negatif tutumun bir yansıması olarak bütün toplumsal sorunların serbest piyasa ekonomisi içerisinde çözüleceği, adaletin piyasanın tabii düzeni içerisinde işlemesiyle sağlanabileceğine ilişkin klasik iktisat teorisi, yirminci yüzyılın ilk çeyreğinden itibaren devletin ekonomiye müdahâlesi rasyoneli çerçevesinde güçlü argûmanlara sahip olan geleneksel piyasanın başarısızlığı teorisiyle ciddi biçimde sarsıntıya uğratılmıştır. Hatta bu dönemde geleneksel liberal tezleri savunanların “toplum dışı” veya “tarih dışı” olarak nitelendirildiği bile olmuştur. Bu dönem aynı zamanda Keynesyen politik iktisadın da desteğini alarak özellikle İkinci Dünya Savaşı sonrasında kendini iyiden iyiye hissettiren sosyal adaletçi refah devleti politikalarının temelinin atıldığı bir dönemdir (Erdoğan, 1998: 11- 13). Bu politikalar özellikle devletin uyguladığı sosyal, ekonomik ve idari regülasyonlar üzerinden gerçekleştirilmiştir (Aktan, 2006: 84).

Ancak 1960’lı yıllarla birlikte devletin refah sağlama adına ulaştığı büyüklüğün, bu büyüklüğün beraberinde getirdiği verimsizlik, hantallık ve kaynak israfıyla birlikte bireyin ve toplum özgürlüklerindeki kısıtların ciddi biçimde sorgulandığı bir döneme kapı açılmıştır. Bu süreçte uzun bir dönem baskı altında tutulmuş olan özel sektörün yeni arayışlar içerisine girdiği ve o güne kadar var olan piyasanın başarısızlığı teorisi karşısında devletin başarısızlığı teorisinin güçlü bir destekle ortaya çıktığı görülmüştür (Hughes, 1998: 56).

Serbest piyasa savunucularının aradığı bu güçlü desteği hissettiren özellikle “kamu tercihi teorisi” olmuştur. Kamu tercihi teorisinin yönetim bilimi literatürü açısından önemli yanı bürokrasiyi teorik düzeyde açıklamaya çalışan sınıfsal, örgütsel ve siyasal

59

yaklaşımlara ek yaparak onu ekonomik yönüyle açıklamasıdır. James Buchanan ve Gordon Tullock gibi iktisatçıların öncülük ettiği; Branner, Tollison, Downs ve William Niskanen’in önemli katkılarıyla gelişen ve kendini kabul ettiren teorinin temel felsefesi, piyasa mekanizmasının başarısızlığı iddialarına karşı kamu kesiminin yetersizliğini öne çıkarmasıdır.

Özellikle James Buchanan ve Gordon Tullock’un temsil ettiği “Virginia Okulu” ile Antony Downs ve George Stigler’in temsil ettiği “Chicago Okulu” etrafında şekillenen (Akcagündüz, 2010: 29) kamu tercihi teorisine göre bireyler hem ekonomik hem de siyasal alanda yaptıkları faaliyetlerde kendi çıkarları peşinde koşmakta ve bu süreçte rasyonel bir bilinç içerisinde hareket etmektedirler. Buna göre bireyler ekonomik davranışlarında kendi çıkarlarını gözettiği gibi siyasal karar alma süreçlerinde de benzer davranışı sergiledikleri, dolayısıyla siyasal süreçlerde karar alınırken kamu yararını esas almadıkları, aksine kamusal kararlarda da kendi çıkarlarını maksimize etmeye çalıştıkları görülmektedir (Akcagündüz, 2010: 30- 31; Eren, 2008: 72). Bu nedenle politika içinde oluşan, herkesin kendi çıkarını düşünmesi durumu kamu yararının ortaya çıkmasına engel olmaktadır (Buchanan, 1986: 36- 42). Dolayısıyla kamu tercihi teorisyenlerinin en önemli argûmanlarından biri kişisel çıkar kaygısının politik davranışın en önemli belirleyicilerinden olmasıdır (Orchard ve Stretton, 1997: 410). Kamu tercihi teorisyenlerinin, kamu kesiminin genişlemesini ekonomik analizlere dayanarak açıklayan çalışmaları içerisinde özellikle Niskanen’in bu çalışmaların uzantısı sayılabilecek olan ve bu alandaki sistematiği oluşturan bürokrasi analizi son derece önemlidir. Niskanen, çalışmasında, ekonomik süreçlerde kaydedilen temel davranış prensiplerini, bu prensiplerin bürokratik mekanizmalardaki yansımalarıyla bürokrasilerin tutum ve davranışlarını karakterize etmeye çalışmıştır (Wyckoff, 1990: 169). Bu çalışmada, bürokratların, çeşitli taleplerin karşılanması sürecinde faydalarını maksimize etmek için bütçelerini artırma isteklerinin varlığı ve bürolar ile iktidar partileri arasında bir siyasi mübadelenin gerçekleştiğine ilişkin saptamalar önemlidir. Niskanen’e göre bürokrat, meslek olarak şahsi çıkarları merkezinde motive olduğundan içinde bulunduğu bürokratik örgütü büyütmeye ve bütçeden dairesine daha fazla ödenek almaya çalışır. Bunu yapmakla aynı zamanda iş güvencesini sağlar, kariyer beklentisini karşılar, dahası ücretlerini artırarak güç, yetki ve saygınlık elde etmeye de çalışır (Demirci ve Önder, 2011: 325; Pitelis, 1994: 85).

60

Bu nedenle bürokratlar sahip oldukları gücü seçilmişleri manipüle etmek için kullanacaklardır. Sağlıklı bilgi akışını engelleyerek yukarıdan alınan kararları kendi inisiyatifleri doğrultusunda ve kendi çıkarlarına daha uygun tercihlerle etkilemeye çalışacaklardır. Bu yüzden kamu hizmetleri, kamu tercihini ya da kamu iradesini yansıtmamaktadır. Kamu tercihi teorisi bu tür durumları engellemek için siyasiler ile bürokratlar arasındaki güç dengesini düzenleyebilecek önerilerde bulunur. “Kontrat teorisi” olarak adlandırılan bu öneri amir ile astı arasındaki örgütsel ilişkinin tanımlanmasıdır. Buna göre amir, astının kendi istekleri doğrultusunda hareket etmesini sağlayacak yol ve yöntemleri bulmalıdır. Başka deyişle, siyasiler kendi çıkarları doğrultusunda çalışmaya eğilimli bürokratları “kamu yararı” ya da “kamu tercihi” doğrultusunda çalıştıracak çözümleri uygulamalıdır. Self’e göre, bu hususta yapılabilecekler arasında hükûmet faaliyetlerinin yayınlanması ve maliyet analizlerinin yapılması, sunulan hizmetlerin mümkün olduğunca fiyatlanması ve şeffaflığın artırılması gibi uygulamalar sayılmaktadır (Bayraktar, 2003: 568).

Tullock’a göre meselenin bir diğer yönü de bürokratların görevlerini yaparken topluma karşı sorumlulukları ve adanmışlıklarının derecesi meselesidir. Ona göre, kamu bürokratları kendilerini topluma ancak diğer insanların yaptığı kadar adamaktadırlar. Nasıl özel sektörde iş adamları gelirini en üst düzeye çıkarmak için çalışıyorsa kamu bürokratları da benzer eğilimler taşımaktadır. Fakat onların birincil ilgi alanları terfi olasılıkları, diğer kişiler üzerindeki gücü, etkisi ve halkın saygısını geliştirme imkânı, hatta bürosunun fiziksel koşullarını iyileştirme olarak karşımıza çıkmaktadır (Tullock, 2006: 63-64).

Kamu tercihi teorisinin önemli yanı yönetim bilimi literatüründe bürokrasilerin açıklanmasında eksik olan ekonomik yönü tamamlamasının yanında bürokrasilerin uygun denetim mekanizmaları ile denetlenmediğinde sahip olduğu kaynakları kamu yararından çok kamu görevlilerinin şahsi çıkarları için kullanma eğiliminin varlığını tespit etmesidir. Siyaset-bürokrasi ilişkileri açısından değerlendirildiğinde teorinin, bürokrasinin karakteristiği ve denetlenmesi gerekliliği konusunda siyasetçilere önemli uyarılar taşıdığı görülmektedir. Diğer yandan kamu tercihi teorisyenleri, faaliyet raporları, şeffaflık, maliyet, verimlilik ve performans analizleri yapılmasını bürokrasinin denetimi konusunda uygulanabilecek yöntemler olarak göstererek günümüz yönetim uygulamalarına öncülük etmişlerdir.

61 1.2.2.3.2. Yeni Kamu Yönetimi

Dünya özellikle geride bıraktığımız yüzyılın ikinci yarısından itibaren hemen her alanda çok büyük değişimler yaşamakta, bu değişimler yüzyıllardan beri biriktirilen ve bu birikimlerin sonucu olarak ortaya çıkan yapıları hızla dönüştürmektedir.

Bu süreçte, binlerce yıl önce ortaya çıkmasına rağmen modern anlayışta dört- beş yüzyıllık bir geçmişi olan devlet olgusunun dönem dönem farklı açılardan yorumlandığı görülmüştür. Özellikle yirminci yüzyılın ilk yarısında yaşanan dünya savaşları ve ekonomik buhranlar, ekonomilerin ancak devlet müdahâlesiyle düzgün işleyebileceği algısını dönemin dünya toplumuna kabul ettiren etkenler olmuştur. Bu eğilim refah devleti anlayışına ilişkin uygulamaların da katkısıyla devleti Hobbes’un deyimiyle adeta “Leviathan” boyutuna ulaştırmıştır (Parlak, 2007: 6).¹

Yapısal anlamda Weber’in sistematize ettiği bürokrasi modeline göre örgütlenmiş olan geleneksel yönetimler ise devletin bu büyüklüğe ulaşmasında başrolü oynayan aktörler olmuşlardır (Bilgiç, 2003: 27). Bu dönemde kamu yönetiminin dikkat çeken hâkim özellikleri; merkeziyetçilik, katı hiyerarşi, kurallara aşırı bağlılık, büyük ve hantal bürokrasi, artan kamu harcamaları ile devlet ve toplum ilişkilerindeki güven krizi olarak karşımıza çıkmıştır (Eryılmaz, 2009: 15).

Fakat 1970’li yıllarla birlikte ortaya çıkan sorunlar refah devleti politikalarının sürdürülebilirliğini tartışmaya açmış, daha önce piyasaya karşı ileri sürülen eleştiriler bu defa devlete yönelmiş, devletin gücünün ve etkinliğinin sorgulanmaya başlanmıştır (Al, 2008: 13). Geleneksel yönetim anlayışında çok yönlü ve ciddi değişimlerin yaşandığına tanık olunan bu dönemde en önemli süreç geleneksel yönetim anlayışının yerini “yeni kamu yönetimi” anlayışına bırakması süreci olmuştur.

1970’li yıllardan itibaren hükûmetlerin ciddi mali krizlerle karşı karşıya kalması, tüm dünyada devletin klasik sınırlarına dönmesi, verimlilik esasına göre örgütlenmesi ve kamu kesiminde özel sektör değerlerinin, teknik ve pratiklerinin uygulanmasının gündeme gelmesiyle su yüzüne çıkan (Tortop ve diğ. 2007: 516) bu sürecin anlaşılması için Wallerstein, son 20-30 yılın incelenmesinin yeterli olamayacağını, bununla birlikte

1

Devletin büyümesi ve sonuçları hakkında bkz. (Eryılmaz, 2009: 61- 68; Eryılmaz, 2008, 72- 89; Tortop ve diğ, 2007: 489-491; Aydın, 2007: 231- 232; Çevik, 2010: 32- 34; Gwartney, Holcombe ve Lawson, 1998: 164; Oktay, 1997: 153- 174; Özel, 2008: 135-138; Heywood, 2006: 123- 147).

62

ne olup bittiğinin çözümlenebilmesi için kısa dönemde 1945’lerden başlayan kapitalist dünya/ekonomik sistemindeki tipik Kondratieff Çevrimi’nin,¹ uzun dönemde ise 1450’lerden günümüze kadar gelen kapitalist dünya/ekonomik sisteminin yaşam çevriminin doğru okunması gerektiğini belirtmektedir (Wallerstein, 2005: 123- 124). Wallerstein’ın sözünü ettiği yaşam çevriminin incelenmesi başka bir çalışmanın konusu olsa da değişim/dönüşüm sürecinde son elli yılda çok daha net olarak kendini gösteren gelişmelerin üzerinde durmak gerekmektedir. Bu anlamda ortaya çıkan ve söz konusu değişim/dönüşüm sürecini başlatan/şekillendiren faktörlerin neler olduğuna bakıldığında ilk etapta Yeni Sağ olarak adlandırılan düşünce akımının etkileri, ekonomik sorunlarla birlikte kamu hizmetlerinin nitelik ve niceliğinin sorgulanması, toplumun sosyal ve kültürel gelişiminin siyasi otoriteleri baskı altına alması gibi nedenler görülmektedir. Bu aşamada etkileri hâlen süren küreselleşme olgusunun da işgücünün eğitimi, mali yönetimi, girişimcilik kültürü gibi alanlarda yarattığı değişim ile ekonomiyi etkilemesinin (Hughes, 1998: 16) geleneksel yönetim yapılarının dönüşümüne katkı sağladığını söylemek yanlış olmayacaktır.

Yeni kamu yönetiminin ortaya çıkışında sosyal değişimlerinde önemli etkisinin olduğu bilinmektedir. Vatandaşların giderek daha eğitimli, araştıran, sorgulayan, hakkını arayan ve siyasi otoritelere karşı daha az itaatkâr oldukları bir gerçektir. Günümüz insanı geçmişe nazaran daha çok ve daha kaliteli hizmet beklemektedir (Bilgiç, 2003: 30). Bunun yanı sıra altmışlı yılların demokrasi, insan hakları ve özgürlük rüzgârları bireylerin ve toplumun yönetime katılma taleplerini kamçılayarak merkezi yönetimler üzerinde önemli bir baskı yaratmıştır. Dolayısıyla bu dönem geleneksel kamu yönetiminde yaşanan değişimin toplum tarafından özellikle sosyo-kültürel boyutta kabul görmesinin de bir nevi altyapısını oluşturmuştur.

1 Kondratieff Çevrimi (Kondratieff Cycle); Her 50-60 yıllık periyotlarda ekonomik büyüme ve bunu takip eden resesyon dönemlerinin yaşandığını ileri süren teori (Cambridge Dictionary, 2012). Teori ilk kez Nikolay Kondratieff’in 1922 yılında yayınladığı “İktisadi Hayatta Uzun Dalgalar” adlı makalesinde ortaya konulmuş, Schumpeter ve takipçileri tarafından geliştirilmiştir. Kapitalizmde iktisadi gelişme, birbiri ardınca gelen büyük dalgalar hâlinde oluşmakta ve bu dalgalardan her birinin etki ve sonuçları bütün bir dönem içerisinde yayılarak zaman içerisinde yerini bir sonraki ilerleme dalgasına bırakmaktadır (Yılmaz, Kızıltan ve Kaya, 2004: 78). Nefiodov’a göre 1930-1970 yılları arasında petrokimya ve otomotiv sektöründeki gelişmelerle yaşanan 4. Kondratieff çevrimi yerini 1970’den itibaren bilgi ve iletişim teknolojilerindeki gelişmelerin sürüklediği 5. Kondratieff çevrimine bırakmıştır (Nefiodov, 2006: 5).

63

Yeni kamu yönetimi anlayışının, yurttaşın yönetimde daha aktif bir rol üstlendiği ve demokratik katılımın üst düzeyde olduğu bir yapı arzuladığı savunucuları tarafından belirtilmektedir. Bu anlayışın demokrasinin güçlü olduğu ülkelerde uygulama alanı bulmaktadır. Demokrasi ile iç içe olan ve demokrasiyi vazgeçilmez bir unsur olarak gören bu anlayışın bir yandan demokrasiden beslenirken diğer yandan bazı katılım araçlarını geliştirerek demokrasiyi beslediği vurgulanmaktadır (Karaçor ve Oltulu, 2011: 408).

Yeni kamu yönetimi anlayışının gelişim sürecine bakıldığında iki noktanın öne çıktığı görülmektedir. Bu noktalardan ilki rekabet, açıklık, şeffaflık, motivasyon ve kullanıcı tercihlerinin ön planda olduğu “kurumsal ekonomi” dir (Dunsire, 1995: 29). İçerisinde kamu tercihi teorisi, asil- vekil teorisi ve işlem maliyeti teorisini barındıran (Parlak, 2008: 192) kurumsal ekonomi sürecinde özellikle kamu tercihi teorisi üzerinde durulmuştur. İkinci nokta ise kamu sektöründe özel sektör odaklı “işletmecilik” anlayışının uygulanmasını esas almaktadır. Bu hareket profesyonel yönetime, teknik uzmanlığa, başarılı sonuç elde etmek için yetki devrine, uygun örgütsel kültürleri geliştirme aracılığı ile daha iyi örgütsel performans sağlanmasına ve örgütsel çıktıların aktif ölçümü ve uyarlanmasına (Hood, 1991: 6), dolayısıyla içsel örgütsel kültüre, daha fazla bireysel daha az hiyerarşik örgütsel yapıların varlığına (Dunleavy ve diğ, 2005: 469) vurgu yapmaktadır.

Yönetimin küçültülmesi, bürokrasinin azaltılması, rekabetin, girişimciliğin ve verimliliğin artırılması, özelleştirme ve yerelleşmenin önünün açılması gibi faaliyetlere referans oluşturan temel dayanaklar olduğu söylenebilir.

Yeni kamu yönetimi anlayışının yerleşmesinde uluslarüstü kuruluşların da reform sürecinin içinde yer alması, reformun birçok ülkede benzer uygulamalar şeklinde ortaya çıkarak küresel etkisininin artmasına katkı yapmıştır. Bu süreçte özellikle performans kültürünün yaygınlaştırılması hemen hemen tüm ülkelerde açık bir şekilde görülmüş, 1980 sonrası kamu yönetiminde değişim küresel bir süreç halini almıştır (Al, 2008: 10). Yeni kamu yönetimi anlayışının, devletin küçültülerek hakemlik ve katalizörlük rolünde olmasını savunması, kamu yönetiminin yalnızca siyasilere değil topluma karşı da sorumlu olmasına, etkinlik, verimlilik ve kalite kavramlarını önceleyerek özel sektör uygulamalarına atıfta buluınması (Eryılmaz, 2009, 23- 25) kamu bürokrasilerinde

64

değişim yönünde önemli etkiler yaratmıştır. Bürokrasinin verimlilik ve etkinlik konusunda çok kaygı taşımadığı, gizlilik ve kapalılığın önemli olduğu, hizmet aygıtı olmaktan uzak olan bürokratik anlayış yeni dönemde yukarıdan siyaset kurumunun aşağıdan ise sivil toplumun baskısını çok daha fazla hisseder hale gelmiştir. Dolayısıyla yeni kamu yönetiminin siyaset-bürokrasi ilişkilerindeki en önemli katkısı bürokrasinin süregelen hesapvermeyen, sorumsuz ve güvenceli konumunu sarsacak gelişmelere kapı açmasıdır.

Nitekim yeni kamu yönetimi, süreç içerisinde iyi ya da kötü nasıl nitelendirilirse nitelendirilsin geleneksel kamu yönetimine yönelik meydan okumaları artıran bir etki yaratmıştır (Barberis, 1998: 454).