Seçkinci (Elitist) Bürokrasi Kuramı

Siyasetin doğası gereği siyasi liderler itaati sağlama hususunda fiziki, iktisadi, normatif, kişisel ya da uzmanlık olarak sınıflandırılabilecek olan güç kaynaklarını etkili bir biçimde kullanmanın gayreti içerisindedirler. Hatta siyasal iktidarların en önemli karakteristiği, onun maddi kuvvet ve zor kullanma gücüne sahip oluşunda görülmektedir. Toplum içerisinde ancak o bu güce ve yetkiye sahiptir. Diğer bir deyişle siyasal iktidarlar fizik zorlama gücünün tekelini ellerinde tutmaktadırlar (Kapani, 2009: 52).

Platon’dan Marx’a ve daha sonrakilere kadar politika sürecinin temel problemi devleti kimin yönetmesi gerektiği (Popper, 1999: 26), dolayısıyla yeri geldiğinde gücün kim tarafından kullanılacağını belirlemek olmuştur. Bu süreçte bazı siyasal bilimciler, siyasal kararları alma yetkisinin kimde olacağı, toplumu kim ya da kimlerin yöneteceği problemini yöneten ve yönetilenler ayrımıyla açıklamaya çalışmışlardır. Toplumda

53

yöneten ve yönetilen olarak iki sınıfın varlığına işaret eden, toplumu yöneten sınıfın küçük ve seçkin bir azınlıktan oluştuğunu belirten ve çağdaş politika biliminde “elit teorileri” olarak adlandırılan bu teorilerin kurucuları İtalyan düşünürler Gaetano Mosca ve Vilfredo Pareto’dur (Kapani, 2009: 124).

Toplumların iktidar yapısı ve güç ilişkilerini anlamayı ve sistematik olarak açıklamayı hedefleyen elit teorileri temelde kendi içinde Seçkinci (Elitist) Kuram, Çoğulcu (Pluralist) Kuram, Demokratik Elitizm ve İktidar Eliti olarak sınıflandırılmaktadır. Bu sınıflandırmalar içerisinde tarihsel süreçte özellikle Türkiye’deki siyasal ve yönetsel alanda görülen etkileri bakımından Seçkinci (Elitist) Kuram üzerinde durulacaktır.¹ Seçkinci (elitist) kuram özellikle Mosca ve Pareto’nun kurama yaptığı katkılarla “Yönetici- elit model” olarak da bilinmektedir.

Elit kavramı, kamu politikası konularında temel kararların alınmasına katılan hiyerarşik güç yapılanmasındaki bireyleri anlatmaktadır (Rodee ve diğerleri, 1983: 166). “Elit” ve “kitle” ayrımını (kendisi “elit” kavramını kullanmamakla birlikte) ilk defa sistemleştiren siyaset bilimcisi Mosca’dır. Mosca, modelinde “elit” kavramı yerine “yönetici sınıf” terimini kullanmaktadır (Kapani, 2009: 124). Mosca, bütün toplumlarda yöneten ve yönetilen olmak üzere iki sınıf bulunduğunu; yönetenlerin sayı bakımından daima daha az ancak bütün siyasal fonksiyonları yürüten kesim olduğunu belirtmektedir. Yönetilenler konusunda ise sayıca çok olmalarına rağmen yönetilenlerin, yöneticiler tarafından az ya da çok, yasal ya da keyfi yollarla sevk ve idare edildiklerini vurgulamaktadır (Demirci ve Önder, 2011: 326).

Azınlığın çoğunluğu yönetmesi şeklinde cereyan eden ilişkide yönetici sınıfın sayıca az olmasına rağmen güçlü ve etkili olmasının sırrı belli amaçlar etrafında toplanan, yönetilenlere göre çok daha iyi organize olan ve koordinasyon içerisinde hareket eden bir grup karakterine sahip olmalarından ileri gelmektedir. Bu durumda tek bir itici güç ile hareket edebilen örgütlenmiş azınlık; örgütlenmemiş, dağınık ve karmaşık

1 Söz konusu kuram özellikle Tanzimattan bu yana Türk siyasetinin önemli bir karakteristiği olan seçkinci yaklaşımların ve uzun yıllar boyunca değişimin yukarıdan aşağıya olmasını savunan devlet seçkinlerinin doğasını (Duran, 2007: 172) daha anlaşılabilir kılması açısından değerli olacaktır. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de siyasi ve bürokratik elitler özellikle akademik çevrelerde çok sayıda araştırmaya konu edilmiştir. Türkiye’de devlet elitinin siyasal kültürü özünde bürokratik otoriter bir anlayışa sahip olması, bürokratik seçkinlerin devletin çıkarını tartışmasız aynı zamanda toplumun çıkarı sayması ve topluma güven duymayan iradeci bir yaklaşım sergilemesi (Erdoğan, 1998: 317) yönetici elitlerin söz konusu kuramla örtüşen özelliklerinin yanında tarihsel olarak ortaya koydukları davranış tarzlarıdır.

54

çoğunluğu kolayca hâkimiyeti altına alabilir. Ayrıca yönetici azınlığa sahip seçkinlerin zenginlik, zekâ, itibar, asalet vb. bir takım bireysel üstünlüklerinin yanında sahip olunan akrabalık, kültür, ideoloji vb. ortak bağlar da örgütlülüğü ve hâkimiyeti kolaylaştıran etkilere yol açmaktadır (Meisel, 1962: 40; Öztekin, 2010: 41; Bottomore, 1990: 10-11; Kapani, 2009. 124; Vergin, 2003: 117; Demirci ve Önder, 2011: 326; Arslan, 2003: 119).

Siyaset bilimi açısından, iktidara sahip olan ve bu sahipliğin avantajlarını iyi kullanarak kaynakların kontrolü ve siyasi sürecin yönünü belirleme yeteneğine sahip olan yönetici azınlığın, yönetilenlere kıyasla daha önemli ve incelenmeye değer kesimi oluşturduğu, keza yönetilenlerin de bu anlamda görece ihmal edildiği görülmektedir (Türköne, 2005: 381).

Yönetici elit modeli siyasi partiler ve mahalli birliklerin yanı sıra bütün toplumlara uygulayan Mosca, yönetici azınlığın çoğunluk üzerinde tam ve mutlak bir hâkimiyetinin söz konusu olmadığını, siyasal yönetici sınıfın alttan (kitlelerden) gelen baskılara açık olduğunu ve ister istemez bunların etkisi altında kalacağını kabul etmektedir (Kapani, 2009: 125). Nitekim kitlelerin baskılarına açık olmasına rağmen yönetici- elit modelin organize olmuş azınlıkları ya da oligarşileri¹ hiyerarşi yoluyla başkalarını yönetme imkânını elde etmektedirler. Mosca, bu anlamda monarşi, aristokrasi ve demokrasi

şeklindeki geleneksel siyasal sınıflandırma biçimlerini kabul etmemekte, tarih boyunca oligarşiyi tek yönetim biçimi olarak görmektedir (Burns. 1984’ten aktaran; Demirci ve Önder, 2011: 326).

Seçkinci (Elitist) teorinin önemli bir diğer temsilcisi olan Pareto ise Mosca’nın yönetici sınıf teorisini elit kavramı üzerinden hareketle sosyolojik bir temel üzerine oturtmaya çalışmıştır. Pareto; toplumları, elit olan ve olmayan olarak ikiye ayırırken elit sınıfı da kendi içinde yönetici elit ve yönetici olmayan elit olarak ele alır. Ona göre her meslekten ve her çalışan kesimden başarılı, yetenekli grupların belirlenmesinden sonra toplumun değişik kesimlerinden oluşan bir askeri elitten, bir din adamları elitinden, bir

1 Eski terminolojide “zümre hâkimiyeti” Toplumbilim ve Felsefe Sözlüğü’nde “takımerki” karşılıklarının önerildiği oligarşi terimi, “egemenliğin az sayıda kişinin, birkaç ailenin elinde bulunduğu siyasi rejim”, “örgütlü gruplarda fiili egemenliğin küçük bir zümre tarafından kullanılması” anlamlarında kullanılmaktadır. Oligarşi, Platon’da “zenginlerin yürüttüğü, fakirlerin hiç karışmadığı bir düzen” iken, Aristoteles’te soylular yönetimi olan aristokrasinin bozulmuş ya da istenmeyen hâli olarak belirtilmektedir (Kamu Yönetimi Sözlüğü. 2008: 183).

55

işadamları elitinden, bir bürokratik elitten ve bir aydınlar elitinden söz edilebilir (Öztekin, 2010: 43). Toplumdaki bu elit kesimler siyasi iktidarı ellerinde bulundurmasalar bile onu etkileme gücüne sahiptirler. Bu nedenle asıl üzerinde durulması gereken kesimi oluşturmaktadırlar. Ancak Pareto’ya göre yönetici elite dâhil olan grupların tümü siyasal iktidar üzerinde aynı etki derecesine sahip değildir (Aksan ve Çelik 2011; 5). Mills, siyasal iktidar ve siyasal kararlar üzerindeki etkileri bakımından Amerikan toplumunda en kuvvetli elit grupların siyasi, ekonomik ve askerî alanda olduğunu belirtir. Geniş anlamda kurumsal ve yönetsel bir güç olan bu üçlü elit sosyal, ekonomik ve siyasal kararların merkezinde olup bu özellikleriyle iktidar seçkinlerini oluşturmaktadır (Mills, 1956: 6-7).¹

Söz konusu kuram özellikle Tanzimattan bu yana Türk siyasetinin önemli bir karakteristiği olan seçkinci yaklaşımların ve uzun yıllar boyunca değişimin yukarıdan aşağıya olmasını savunan devlet seçkinlerinin doğasını (Duran, 2007: 172) daha anlaşılabilir kılması açısından ayrı bir anlam ifade etmektedir. Tüm dünyada olduğu gibi ülkemizde de elit teorisi ilgi uyandırmış akademik çevrelerde çok sayıda araştırmaya konu edilmiştir. Türkiye’de devlet yönetiminde siyasal kültürün özünde bürokratik otoriter bir anlayışa sahip olması, bürokratik elitlerin devletin çıkarını tartışmasız aynı zamanda toplumun çıkarı sayması ve topluma güven duymayan iradeci bir yaklaşım sergilemesi (Erdoğan, 1998: 317) söz konusu elitlerin tarihsel olarak ortaya koydukları bir davranış tarzı olmuştur.

Bürokrasinin ve bürokratik elitizmin Türkiye’deki tarihsel gelişimine çalışmanın ikinci bölümünde kapsamlı olarak değinilecek olup elitlerin konumlarını sürdürmesi konusunda teoriye yaptığı katkı bakımından “oligarşinin tunç kanunu” na da değinmek yerinde olacaktır. Alman sosyolog Robert Michels bu çalışması, Türk kamu bürokrasisinin karakteristiğini açıklamada önemli bir bakış açısı sunması, bürokratik yapıların incelenmesine ciddi katkılar yapabilecek olması bakımından ayrı bir öneme sahiptir.

1 Günümüzde ABD’de elit denilince akla “sarmaşık ligi” olarak adlandırılan ve Amerika’nın en seçkin 8 okulundan mezun olanların en üst yönetim kademelerine yükselmesi ve yönetimi paylaşma kapasitesinin yüksek olmasını anlatmaktadır (Kahraman, 14.01.2014, CNN Türk). Söz konusu ligi; Harvard, Yale, Cornell, Pennsylvania, Princeton, Columbia, Brown ve Dartmouth gibi okullar oluşmaktadır (http://www.mciturkiye.com). Diğer taraftan Türkiye’de bürokratik elitlerin yetiştiği/beslendiği kaynak olarak uzun yıllar süren Mülkiye Mektebi hakimiyeti bu kapsamda değerlendirilebilir.

56 1.2.2.2.2.1 Oligarşinin Tunç Kanunu

“Seçilmişlerin seçmenler, vekillerin vekalet verenler, delegelerin delege edenler üzerinde egemenlik kurmasına yol açan örgütün kendisidir. Örgütten bahseden gerçekte oligarşiden bahsediyor demektir” (Michels, 1962: 365) sözleri 1911 yılında genç bir Alman sosyoloğu olan Michels’in ‘Oligarşinin Tunç Kanunu’ olarak bilinen görüşünü özetlemektedir. Michels’in bu savı kısmen gerçeği yansıtmaktadır. Ellerine bir otorite geçiren insanlar genellikle bunu uzun bir süre korumaya, çevrelerine hep kendilerine bağlı kişileri toplamaya ve çekilme zamanları geldiğinde de yerlerine bu kişileri getirmeye çalışmaktadırlar (Duverger, 1998: 176).

Michels’in iddiasına göre mevcut demokrasilerin kötü işleyişi ve özellikle liderlerin toplum ve örgütler üzerinde egemen oluşu, sosyal ve ekonomik gelişmenin yetersizliğinden, öğrenim düzeyinin düşüklüğünden ya da kamuoyunun denetlenmesinden ileri gelmemekte, daha çok karmaşık sosyal sistemlerin doğasından kaynaklanmaktadır. Oligarşi, yani bir toplumun ya da örgütün tepedeki yöneticiler tarafından kontrol altında tutulması, bürokrasilerin ya da büyük çaplı örgütlerin iç işleyişinden doğan bir özelliktir. Michels’e göre modern insan çözümsüz bir kısır döngü ile karşı karşıyadır; şöyle ki, insanın ulus devletler, sendikalar, siyasi partiler ya da kilise gibi büyük kurumların tepesindeki az sayıda yöneticiye etkin bir güç devretmeksizin bu çeşit kurumlara kurup yaşatması mümkün değildir (Lipset, 1961: 14).

Michels, bürokratik yapılar (parti, sendika vb.) üzerine yaptığı incelemeler sonucunda otoriteler hangi yollarla atanırsa atansın yönetim piramidinin tepesine oturan değişik kademelerdeki yöneticilerin iktidarlarını koruma ve haleflerini bir tür kooptasyonla belirleme eğilimi taşıdıklarını ileri sürmüştür (Demirci ve Önder, 2011: 327). Diğer yandan Michels’in iddiasına göre, siyasi partilerin ve sendika örgütlerinin yönetiminde görev alan ve sürekli mesaisini buraya harcayan yöneticiler veya parlamentoda temsili görev üstlenenler, kendileri köken olarak yönetilenler sınıfına dâhil olsalar bile zaman içinde yönetici oligarşinin bir parçası hâline gelmeye başlarlar (Lipset, 1961: 16). Nitekim Türkiye’de bürokratik oligarşinin davranış tarzının da çok farklı olmadığı görülmektedir. Bu durum Meclis Darbe ve Muhtıraları Araştırma Komisyonunun 27 Kasım 2012 tarihli raporunda “derin devlet” yapılanması tarif edilirken, “istihbarat,

57

medya, mafya, sermaye ve sivil bürokratik unsurların, hâkim ve oligarşik zümre olan askerî bürokrasi etrafında vücut bulduğu” bir yapı olarak nitelendirilmesi önemli bir tespit olmuştur (www.hurriyet.com.tr, 27.11.2012; www.zaman.com.tr, 27.11.2012). 1.2.2.3. Neo-Liberal Bürokrasi Kuramları

Modern anlamda yaklaşık beş yüz yıllık bir geçmişe sahip olan devlet olgusunun hemen her zaman tartışma konusu olan yanı, sınırlarının ne olması gerektiğidir. Özellikle son yüzyılda “- Evet, devlet. Ama nasıl ve ne kadar?” sorusuna yanıt bulmak birçok sosyal bilimcinin uğraşı olmuştur. Bu sorunun cevabını son yüzyılda özellikle liberal düşünceyi savunanların devleti sorgulamalarında, neo-liberallerin ise meseleyi bir adım daha ileri götürerek yöneten ve kuralları koyan merkezi otoritelerden yana olan geleneksel paradigmadan özel sektör merkezli çözümler içeren yeni bir alana taşımak istemelerinde aramak gerekmektedir.

Bu alan, sınırların sürekli esnek olduğu, -ki sürekli esnek sınırlar sonsuz uzayda sınırsızlığa da vurgu yapar- genel geçer kuralların serbest piyasanın şartlarına göre oluştuğu, çok aktörlü bir etkileşimin hüküm sürdüğü, tek başına bir kumanda merkezinin olmadığı bir alana karşılık gelmektedir. Bu düşünceyi savunanlar geçişin birden olamayacağının bilincinde olup bu konuda çeşitli teorilerin, akımların başlangıçta düşünsel değişimlere, sonrasında bu düşünsel değişimlerin pratik ve sistematik dönüşümlere yol açmasını tasavvur etmişlerdir.

Devlet-piyasa ilişkisine dair bu tasavvur ağırlıklı olarak kamu tercihi teorisi, yeni kamu yönetimi ve yönetişim gibi kuramsal modeller etrafında tartışılmıştır. Geleneksel Keynesçi refah devleti politikalarını sorgulayan, bu sorgulamayı özellikle siyaset ve büyüyerek hantallaşan bürokrasi üzerinden yapan kamu tercihi teorisi, siyasetçi ve bürokratların kaynak dağılımındaki rollerinin kısıtlanmasının gerekliliğini vurgulamıştır. Nitekim siyasetçilerin özellikle ekonomideki rolünün azaltılarak piyasa sisteminin kurallarının işlemesine yönelik bu yaklaşımlar ülkemizde de etkisini göstermiş ve “düzenleyici ve denetleyici kurumlar”ın oluşturulmasında teorik arka planı teşkil etmiştir.

Yeni kamu yönetimi anlayışı ise devletin işlevselliği, örgütsel yapısı ve harcamalarının sorgulanmaya başlandığı 1970’li yıllarda; devletin küçültülerek “etkin devlet” hâline

58

getirilmesini amaçlayan ve bu amacın özel sektör tipi yönetim uygulamalarının kamu sektörüne uygulanmasıyla gerçekleştirilebileceğini savunan bir anlayıştır (Parlak ve Sobacı, 2008: 190). Kamu yönetiminde piyasa yaklaşımına göre hareket etmenin etkinliği sağlamanın bir yolu olduğunu iddia eden yeni kamu yönetimi anlayışı bu çerçevede ileriki sayfalarda değineceğimiz çeşitli stratejileri ve ilkeleri bünyesinde barındırmaktadır.