Tek Parti Dönemi: Siyaset-Bürokrasi Bütünleşmesi

Her sosyal yapı her ne surette olursa olsun kendisinden önceki sosyal yapının mirasçısıdır ve az ya da çok onun izlerini taşır. Nitekim Osmanlı’dan Cumhuriyet’e geçişte, İmparatorluk bürokrasisinin biçimsel yönü ile birlikte yönetim gelenekleri ve siyasi kültürü de intikal etmiştir (Eryılmaz, 2008: 133). 19. yüzyıl Osmanlı elitlerinin yeni fikirlere ve yeni kurumlara açık olması, onları benimsemekten kaçınmaması (Szyliowicz, 2000: 425) Cumhuriyetin kurucu elitlerine, Batı’ya ve modernleşmeye yönelik olumlu bir yaklaşım tarzını miras bırakmıştır. Benzer şekilde Osmanlı kabinesinde yer alan 11 bakanlığın Türkiye Cumhuriyeti’nin ilk hükûmetinde de aynen yer alıp diğer pek çok kamu kurum ve kuruluşunun örgüt yapısı ve işleyişinin değişikliğe uğramadan devam etmiş olması da benzer bir mirasçılığın göstergesidir (Tortop ve diğ. 2007: 385). Rustow, devralınan mirasın insan kaynağı boyutuna ilişkin rakamsal bilgiler vererek Osmanlı İmparatorluğu’nun askeri personelinin % 93’ünün, idari personelinin ise % 85’inin Cumhuriyet’e intikal ettiğini belirtir (Rustow, 2000: 376). Kazancıgil’de ilk Büyük Millet Meclisini oluşturanların mesleki kökenlerine bakıldığında % 60’a varan kısmının bürokrat kökenli olduğunu ifade eder (Kazancıgil, 2009: 223).

Bir bakıma böyle bir miras ilişkisi son derece doğal ve bir o kadar da kaçınılmazdır. Bu hususta Ortaylı’nın, “Burada devletin şekli değişmiştir. Cumhuriyete inkılâp etmiştir. Kanun ve müesseselerdeki değişiklikte bu değişikliğin icabatındandır. Bunun icabatından olmayan hususlar, değişmeden kalmıştır. Zaman içinde devam

124

edegelmiştir” (Ortaylı, 2012: 91) sözleri bir sürekliliğin varlığına işaret eder. Ancak buradan hiçbir şeyin değişmediği anlamının da çıkarılamayacağı son derece açıktır. Nitekim Cumhuriyet ile en önemli değişim sistematik bir şekilde siyasi rejimde ve medeniyet anlayışında yapılmak istenmiş (Eryılmaz, 2008: 137), siyasal elit, Türk toplumunu Batılı ve yeni bir toplum yapma amacını gütmüştür.¹ Bu çabalar 18. yüzyılda başlayan Osmanlı modernleşmesi ve dönüşüm hareketinin yeni bir halkasını oluşturmaktadır. Bununla birlikte Cumhuriyet dönüşümünün uygulama şekli olarak kesin bir radikalizmi tercih etmesi ve bir tür medeniyet iktibası yoluna girmesi bu süreçte önemli bir kopuşu ortaya koymuştur (Dursun, 2007: 25). Öğün, bu radikal tavrın sebebini devlet aklı ya da hikmet- i hükûmetin, Tanzimat’tan beridir aşılamayan ve sürekli eksik kalmış modernleşme çabalarından geri dönülemeyeceğini düşünüp daha kararlı ya da daha başka bir surette hareket etme gereğine inanmasında bulmaktadır (Öğün, 2002: 195).

Cumhuriyetin lider kadrosu, Tanzimat’tan beri süregelen Batılılaşma ve modernleşme çabalarının toplumsal sorunların çözümünde yetersiz kaldığını düşünerek kendilerince çok daha ilerici bir program tasavvur edip uygulamaya çalışmıştır. Bu süreçte belirlenen iki temel misyondan birincisi reformların geliştirilerek devamının ve benimsenmesinin sağlanması ikincisi ise ekonomik kalkınmada devletin öncülüğünü sağlamaktır (Eryılmaz, 1998: 156). Söz konusu politikaların uygulanmasında en büyük görev ve sorumlulukta kamu bürokrasisine verilmiştir. Ancak Heper’e göre dönemin kamu bürokrasisinin durumu çok da güven vermemektedir. Öyle ki, Atatürk kurtuluş mücadelesi sırasında sürekli olarak kamu bürokratlarından yakınmakta, İstanbul hükûmetinden teşkilatı milliyeye ters düşmeyecek memur atanmasını istemekte hatta

İstanbul’a, atanacak memurlar konusunda ölçütler empoze etmeye çalışmaktadır. Nitekim Cumhuriyetin ilanından sonra Osmanlı asker ve sivil bürokrasisi özel kurullarca (heyet-i mahsusa) incelenerek Türkiye sınırları dışında kalanlar ve Milli Mücadele aleyhine çalışanlar ile Osmanlı geleneklerine bağlı bürokratların görevlerinden uzaklaştırılmasına çalışılmıştır. Bu incelemeler sonucunda sivil bürokrasiden 1250 memurun görevine son verilmiştir (Tunçay, 2006: 46). Ankara

1 Tanzimat’tan, 1860 ve 1870’lerin Genç Osmanlılarına, 1908’in Genç Türklerine ve Kemalist harekete kadar siyasal değişimin ana niteliği “yukarıdan aşağıya” işleyen bir süreç olmasıdır. Bunun yanı sıra Osmanlı’dan Cumhuriyet’e, devletin sivil topluma egemen olduğunu veri alan, meşruiyet ve otoritenin devlet seçkinlerinin tekelinde olduğu ve sivil seçkinlerle paylaşılamayacağını savunan düşüncenin de aktarıldığı görülür (Kazancıgil, 2009: 222).

125

hükûmeti, sivil bürokrasi üzerinde yetkiyi tümüyle eline aldıktan sonra Osmanlı geleneklerine bağlı bürokratları görevlerinden uzaklaştırmaya çalışmıştır. Bütün bunlara rağmen Cumhuriyetin ilk yıllarında sivil bürokrasinin Cumhuriyet Türkiyesi için tam olarak kazanılamadığı, sivil bürokrasinin önemli bir bölümünün, zamanın yabancı elçilikleri gibi İstanbul’dan Ankara’ya gelmeye istekli olmadıkları görülmüştür (Heper, 2009: 288-289).

Cumhuriyetin ilk yılları, Osmanlı’dan devralınan bürokratik kadroların Cumhuriyet ilkelerine bağlı ve Batılılaşma programına uyum sağlayacak bir bürokrasiye dönüştürülmeye çalışıldığı dolayısıyla henüz bürokrasinin toplum üzerinde baskın konuma ulaşmadığı yıllardır.

Her ne kadar siyasilerce bürokrasinin bir takım özelliklerinden hoşnut olunmasa da Cumhuriyetin ilk yıllarında diğer toplumsal sınıfların göreli zayıflığı Tanzimat’tan bu yana bir takım siyasi ve idari tecrübeler edinmiş bürokrasi için gücünü yeniden artırma fırsatı yaratmıştır. Neredeyse 1950’lere kadar uzanan süreçte öngörülen sosyo- ekonomik ve siyasal toplum modeli, yasal- rasyonel hatta rasyonel- üretken bir bürokrasinin gelişmesi için uygun ortam hazırlamıştır (Heper, 1977: 98).

Bürokrasi açısından “altın yıllar” olarak tanımlanan bu dönemde bürokratların toplumsal konumları, statü ve prestijlerinin yüksekliği dikkat çekicidir. Cumhuriyeti kuran siyasal kadrolarla bürokrasinin yakın ilişkisi söz konusu toplumsal statünün elde edilmesinde etkili olmuş, bürokrasinin bölüşümde ayrıcalıklı kesim olmasına yol açmıştır (Şaylan, 1992: 300). Bu dönemin siyaset anlayışı, devletin çıkarlarının toplumun çıkarlarından üstün tutulduğu, sivil toplumun ve bu alandaki örgüt ve yapılanmaların modernleştirici bürokratik elit tarafından tayin edilen “ulusal çıkar”lara uygun davranmasının sağlanmaya çalışıldığı bir anlayıştır. Bu anlayış politik aktörlerin ülkenin sosyal, politik ve ekonomik modernizasyonunu gerçekleştirmeye yönelik uygulamalarında ideolojik bir haklılık sağlamaya yönelik olmuştur (Kramer, 2000: 4). Bu “tepeden inmeci”¹ yöntem ağırlıklı olarak hukuksal düzenlemelerle toplumu

1 Hanioğlu, Osmanlı- Türk bürokratik elitinin kendisinin belirlediği ulusal çıkarları ve bunların tepeden inmeci bir yöntemle uygulanması şeklindeki düşüncelerinin kaynağını Gustave Le Bon’un fikirlerine dayandırmaktadır. Le Bon, temel esaslarını Psychologie des foules adlı eserinde belirttiği, toplumun üstün yeteneklere sahip liderlerce yönetilmesine ilişkin tezi yirminci asrın sonundan İkinci Dünya Savaşı’na kadar birçok siyasetçi, entelektüel ve askeri çevreyi etkilemiştir. Liderlerin kitlelere “kendi yararlarına” düşünceleri tekrar tekrar söyleterek benimsetmeleri, bir anlamda “halka rağmen halk için” uygulanacak

126

biçimlendirme şeklinde yürütülmüştür (Kazancıgil, 2009: 221). Diğer taraftan Zürcher özellikle 1920’li yılların, önce ulusal egemenliğin tesisi, sonrasında reform hareketlerine girişilmesi ve devamında otoriter bir yönetim biçimine evrilmesi bakımından II. Meşrutiyet dönemiyle benzerlik gösterdiğini iddia eder (Zürcher, 2004: 251).¹

Cumhuriyetin ilk yıllarında ulus- devlet motifine uygun dönüşümlerin gerçekleştirilmesinde rol oynayan bürokrasi, sonrasında ekonomi politikalarının uygulanmasında da sorumlu olmuştur. Nitekim bürokratik elitlerin ülkenin içinde bulunduğu durum ve 1929 dünya ekonomik buhranının etkisiyle ekonomide uygulamaya koyduğu devletçi politikalar, bürokrasiye, toplumsal ve ekonomik yaşama doğrudan müdahâle etme imkân ve gücü vermiştir. Heper’in ifadesiyle 1930’lu yıllarda rasyonel- üretken bir yapıya doğru evrilen bürokrasi (Heper, 1977: 98); ekonomiden, eğitime, kültürden siyasete hemen her alanda etkinliğini sürdürmüş, ancak bu etkinlik, verimlilik ve yararlıktan ziyade kuralcı ve baskıcı bir nitelik taşımıştır.

Bu dönemde İçişleri Bakanı’nın, Cumhuriyet Halk Partisi’nin resmen Genel Sekreteri, valilerinde partinin il başkanı olmasıyla² (Eryılmaz, 2008: 139; Karpat, 2013: 62) siyaset ve bürokrasi daha da bütünleşmiştir. Heper’de 1927 yılı parti kongresinde alınan, “köy muhtarlarından sosyal ve ekonomik işlevi olan bürokratlara kadar her türlü atamaların parti müfettişlerinin onayından geçerek yapılması kararının” siyaset ile bürokrasinin bütünleşmesine katkı yapan diğer bir gelişme olduğunu vurgular (Heper, 1974: 114). Ahmad, CHP’nin devlet üzerindeki ağırlığını alabildiğine artıran bu uygulamaları dönemin Nazi Almanya’sı örneğini izleyen, parti ile devleti birleştirerek

siyasaların halka mal edilebilmesinde en uygun yöntemdir. Hanioğlu’na göre bu yorum İttihat ve Terakki liderleri ile CHF/P yöneticileri tarafından fazlasıyla dikkate alınmıştır (Hanioğlu, 2006: 94- 100).

1

Zürcher’e göre, 1908’de anayasayı geri getirme amacıyla yola çıkan hareket iktidara ulaşmış, 1913’e kadar iktidarını çoğulcu ve nispeten özgür bir biçimde başkalarıyla paylaşmış, sonrasında ise iktidar tekelini kurarak 1913-1918 yılları arasında kökten bir laikleştirme ve modernizasyon projesini uygulamaya çalışmıştır. Şimdi de aynı kalıp, 1922’ye kadar bir ulusal egemenlik hareketinin zafere ulaşması, 1925’e kadar ise çoğulcu bir aşamadan geçmesi ve sonrasında bir reform programına girişmiş olan otoriter bir yönetim biçimini kurmasıyla kendini tekrar etmiştir (Zürcher, 2004: 251).

2 Ortaylı, bu uygulamaların o dönemin Türkiye’sinde düzenin sağlanması ve zapturapt altına alınması meselesi olduğunu belirterek “tek parti dönemi milletvekili, vilayetine gitmemiştir” sözünün son derece gerçekçi olduğunu ifade ederken (Ortaylı, 2012: 145). Parti’nin gücünü arkasına alan valiler nedeniyle “milletvekilinin vilayetine gitmekten ziyade gidemediğini” vurgulamaktadır. Hanioğlu’da dönemin mebuslarının hayatlarında gitmedikleri vilayetleri temsil etmelerini mahalliyi tamamen dışlayan Le Bonist milli seçkincilik anlayışının bir göstergesi olduğunu vurgular (Hanioğlu, 2006: 100).

127

parti diktatörlüğü¹ oluşturma yolunda atılmış bir adım olarak niteler (Ahmad, 2002: 88). Zürcher de parti devlet birlikteliği ile ilgili olarak bu bütünlüğün partinin hiçbir zaman bağımsız bir ideolojik ya da örgütsel kişilik geliştirememesi ve yoğun biçimde bürokratikleşmesine neden olduğunu belirtir (Zürcher, 2004: 259).

Bu dönemde siyaset ve bürokrasiyi birleştiren bu ittifak aynı zamanda halka karşı bir birliktelik anlamı taşımıştır. Soysal, bir halk partisinin nasıl halk karşıtı olabileceği ile ilgili olarak, CHP’nin genel merkezde (Ankara) bürokrat ve aydın bir kitleye, taşrada ise Kurtuluş Savaşı sırasında daha da güçlenen eşrafa dayandığını belirterek parti kadrolarının kasaba eşrafıyla işbirliği hâlinde olmasının köylü kesimi partiden uzaklaştırdığını (Soysal, 1962: 3) bir anlamda partinin eşrafa öncelik vermesinin uzun yıllar sürecek olan devrimci bürokrat- elit kesim ile halk (köylü) arasındaki kopukluğun önemli nedenlerinden birisi olduğunu vurgular. Cumhuriyeti kuranların ekonomik ve askeri zayıflıklar nedeniyle devrimin güçlendirilmesi için eşrafa dayanarak akıllıca bir karar verdiği düşünülse de bugün geriye bakıldığında bu karar akılcı irdelemelerden değil de bürokratik düşünüş ve davranış tarzından kaynaklanmış gibi görünmektedir (Mardin, 2009: 142).

Bu dönemde siyaset/parti ve bürokrasi bütünleşmesinin parlamentoya yansıması ile ilgili olarak Tek Parti döneminin çeşitli evrelerinde parlamentoda yer alan milletvekillerinin mesleki profillerine bakıldığında bürokrat kökenli üye sayısının, 1920’de % 43, 1935’de % 48 ve 1946 yılında % 36 düzeyinde olması (Frey, 1975, 181; Turhan, 1991: 109) söz konusu bütünleşmenin bir göstergesi olarak yorumlanabilir. Bu dönem aynı zamanda yönetimin yüksek kademelerinde görev alan bürokratların emekliliklerinde parlamentoda görev alarak ödüllendirildikleri bir dönemdir (Koçak, 2005: 38). Bu anlayış parlamentonun da vesayet altına sokularak koyu bir istibdat döneminin yaşanmasına sebep olmuştur (Yücekök, 1983: 113). Öyle ki 1943’te Meclise seçilen 473 milletvekili içerisinde 127 devlet memuru, 67 asker, 89 hukukçu ve 59

1 Armağan, Tek Parti döneminde özellikle İnönü’nün Hitler’e duyduğu teveccühe dikkat çekerek 1939 yılında Hitler’in 50. Yaş günü kutlamalarına katılmak için bakan ve milletvekillerinden heyetler oluşturulduğu, 1941 yılı 15 Mayıs’ında Hitler’in Milli Şef’e “dostane bir mesaj” gönderdiği, 21 Haziran’da ise “Führer ile Milli Şef arasında samimi tebrikler” şeklinde haberlerin gazete manşetlerini süslediğini belirtmektedir (Armağan, 2013: 111). Kocabaş, CHP’nin, parti devlet bütünleşmesinde dönemin Nazi Almanya’sını model aldığını belirtir. Hitler’in parti azası için öngördüğü ideal oran nüfusun onda biri iken CHP’de sekizde biridir. Dönemin Almanya’sında 1933 tarihli “Parti ve Devlet Birliği” yasasına göre Parti, Germen devlet fikrinin taşıyıcısı olup Parti ile devlet çözülmez bir şekilde birbirine bağlıdır (Kocabaş, 2007: 195).

128

öğretmen varken yalnızca ticari sınıfları temsil edebilecek 49 tüccar, 45 çiftçi, 15 bankacı ve 3 sanayicinin olduğu göz önüne alındığında yükselen ticari sınıfların devlet yapısına henüz yeterince tesir edemediği anlaşılmaktadır (Lewis, 2000: 467).

Dönemin koşullarında bürokrasinin ulaştığı gücün en önemli yaratıcı faktörlerinden birisi de ekonomide uygulanan devletçilik politikasıdır.¹ 1930’lu yıllara kadar özel girişimlerin ve özel girişimler şeklindeki dış yatırımların teşvik edildiği saf pragmatizmi esas alan ekonomi politikası (Ahmad, 2002:125) 1931 yılında yerini ekonomide kontrol, müdahâle ve tekelciliği esas alan devletçilik politikasına bırakmıştır. Bu politika hükûmete ekonomi üzerinde olağanüstü bir manevra imkânı sağlarken CHP’ye de kültürel reform politikasını pekiştirmek için güçlü bir araç sunmuştur (Karpat, 2013: 62). Geçmişten tevarüs eden, toplumun her şeyi devletten bekleme eğiliminin de etkisiyle ekonominin devlet (kendi) kontrolü altında olması fikri, kendisine kazandıracağı yetki, üstünlük ve ayrıcalıklar bakımından bürokrasiye son derece cazip gelmiştir² (Lewis, 2000: 464). Mango, dönemin uygulanacak ekonomi politikalarında liberal ekonomik politikayı savunan Bayar ile ekonomide devletçi ve denetimci politikadan yana olan İnönü arasındaki çatışmalara değinerek, İnönü’nün, liberal politikalara başından beri karşı olduğunu, kendi görüşleriyle uyumlu, sağlam finansmanlarda bile tüm sakıncalarına rağmen bürokratik denetimlerden yana tavır koyduğunu belirtmektedir (Mango, 2005: 40).

Yasaları yapan, yaşamın her alanında kaynakların dağıtıcısı ve reformların yürütücüsü pozisyonundaki bürokrasinin bu statüsü gelir dağılımında doğal olarak ayrıcalıklı bir kesim olmasını sağlamıştır (Eryılmaz, 1998: 159). Söz konusu ayrıcalıklar yöneten ve yönetilenler arasında ayrılıkları da beslemiş, yönetilenler tamamen ayrı bir dünyada yaşadıkları görülen bürokrat seçkinlerle ortak bir nokta bulamamıştır. 1930’lu yıllar boyunca artarak süren bu yabancılaşma Atatürk’ün ölümüyle daha da ağırlaşmış, etkin bir azınlığın bürokrasiyle birlikte anılan Batılılaşmış laik kültürü ile geniş halk

1 Altan, bu durumu Türkiye Cumhuriyetinin yapılanmasındaki temel sorunlardan biri olarak görür. Ona göre ekonomik yapı toplum refahını maksimize etmekten uzak olup bürokrasiyi besleyecek bir hedefe göre ayarlanmıştır. Devlet tüm toplumsal sınıfların çıkarlarıyla oluşmuş değildir aksine belirli bir sınıfın çıkarının savunucusu durumundadır (Altan, 1998: 330).

2 Devletçilik ilkesinin bir hegemonya projesi olarak uygulanmasıyla ilgili olarak dikkate değer bir çalışma için bkz. Yalman, Galip (2002). Hegemonya Projeleri Olarak Devletçilik, Kalkınmacılık ve Piyasa,

129

kitlelerinin İslam’la birlikte anılan yerli kültüründen oluşan bir birinden çok farklı iki kültür yaratılmıştır (Ahmad, 2002: 122).

1940’lı yıllar, İkinci Dünya Savaşı boyunca da sürdürülmeye çalışılan ancak büyük hoşnutsuzlukları da biriktiren tek partili bürokratik yönetim tarzının artık dibe vurduğu ve daha fazla sürdürülemeyeceğinin anlaşıldığı (Karpat, 2013: 67) dolayısıyla

İnönü’nün, ülkenin yeni bir döneme girdiğini duyurarak, çoğulcu ve çok partili bir siyasi hayata kapı açmak zorunda kaldığı yıllar olmuştur. Ancak dış politika kaygılarının da etkisiyle başlatılan (Günal, 2012: 165) bu geçiş sürecini kontrol altında tutmak isteyen bürokratik seçkinlerin parti devlet özdeşliğini çözerek rekabetçi ve çoğulcu siyasal katılım süreçlerini başlatmakta çekimser oldukları, bunun için gerekli olan kurumsal düzenlemeleri yapmaktan da özellikle kaçındıkları görülmüştür¹ (Kara-

İncioğlu, 2009: 304; Kazancıgil, 2009: 228).

Tek parti iktidarı döneminde sosyal/ekonomik konumunu ve iktidarını devlete borçlu olan, merkezi değerleri içselleştirerek devletle özdeşleşen bir yapı ve mevcut ideolojinin uygulayıcısı olarak bürokrasi, Osmanlı devrinde bile sahip olamadığı bir konuma ulaşmış, etkinlik ve verimliliğinden ziyade, katı, hiyerarşik ve otoriter yapısıyla şöhret olmuştur. Nitekim söz konusu dönem, parti ve devletin bütünleştiği, siyasetin ise bürokratikleştiği bir dönem olarak akıllarda yer etmiştir.