Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumu’nun Tarihsel Gelişimi

Türkiye’de Kamu Denetçiliği Kurumu 6328 sayılı yasa ile 2012 yılında kurulmuştur. Ancak ilk olarak 2012 yılında yasa ile kurulmuş olmakla birlikte Ombudsman tartışmaları ve girişimleri daha eski tarihlere gitmektedir.

II. Dünya Savaşı’ndan sonra tüm dünyada yayılan Ombudsmanlık, ülkemizde 1980’lerden sonra konuşulmaya başlamıştır. Özellikle 1980’lerden sonra kamu yönetimi anlayışında yaşanan değişimlerle birlikte gündeme gelmiştir (Özden, 2010: 188). Bu süreçte yönetim anlayışında yaşanan gelişmelerin yanında Avrupa Birliği’ne üyelik süreci ile çeşitli sivil toplum kuruluşlarının da etkisi yadsınamaz niteliktedir.

1980’lerden sonra kalkınma planlarında, kamu yönetimine yönelik hazırlanan raporlarda, anayasal çalışmalarda ve Avrupa Birliği (AB) üyelik sürecindeki ilerleme raporlarında, Ombudsmana gereksinim duyulduğu dile getirilmiştir (Karcı, 2016: 181- 185).

Ombudsmanlık ile ilgili ilk çalışmalar 1970’li yıllarda akademik alanda yapılmıştır. Daha sonra yapılan bu çalışmalar siyasi olarak 1980’lerde dillenmeye başlamıştır. Bu anlamda ilk yasal çalışma 1982 Anayasası hazırlık çalışmalarında karşımıza çıkmaktadır. 1982 Anayasası hazırlama sürecinde bir grup akademisyenin hazırladığı anayasa önerisinde, “Kamu Denetçileri Kurulu” adı ile bir kurum önerisi sunulmuştur (Sezen, 2001: 84). Gerekçeli Anayasa önerisinde idari eylem ve işlemlere başvuru yolunun gösterilmesi, idarenin elindeki bilgi ve belgelere halkın erişiminin sağlanması belirtilmiş, ayrıca “Kamu Denetçiliği Kurulunun” yapısı da düzenlenmiştir.

Fakat kabul edilmiş olan anayasa metninde böyle bir düzenlemeye yer verilmemiştir.

TODAİE’nin 1991’de hazırladığı “Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA)”

raporunda, Devlet Denetleme Kurulu’nun Ombudsman gibi çalışmasını sağlayacak olan

118 yasal düzenleme yapılması önerilmiştir (TODAİE, 1991: 41). Daha sonra Ombudsman Devlet Planlama Teşkilatının gündemine girmiştir. DPT, 1996- 2000 dönemi kalkınma planında kamu hizmetlerinin geliştirilmesi amacıyla Ombudsman Kurumu kurulmasını önermiştir (DPT, 1995: 119). 7. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda kamu yönetiminin değişen koşullar karşısında kendisini yenilemesi, halka dönük bir yönetim anlayışına geçilmesi, vatandaş ve idare arasındaki sorunları etkili ve hızlı bir şekilde çözüme kavuşturmak için Ombudsman sistemine geçilmesi dile getirilmiştir (Şengül, 2013: 74).

Ardından hazırlanan 8. Beş yıllık Kalkınma Planı’nda ise kamu yönetimi ile vatandaş ilişkilerinde meydana gelen uyuşmazlıkların hızlı ve etkili bir biçimde çözülmesi için, istisnasız tüm idari işlem ve eylemleri kapsayacak bir kamu denetçisi kurumunun kurulması öngörülmüştür (Saygın, 2008: 1052). Daha sonraki süreçte ise Ombudsman konusu siyasi partiler ve sivil toplum kuruluşlarının gündemine yoğun olarak girmiştir.

AB üyelik müzakerelerinde AB tarafı, Türkiye’de Ombudsman Kurumu oluşturulmasını gündeme getirmiş ve tavsiye kararları içine almıştır (Saygın, 2008: 1056). AB’ye uyum kapsamında AB Konseyi tarafından 2006 yılında hazırlanan Katılım Ortaklığı Belgesinde Ombudsmanlık sisteminin kurulması tavsiye edilmiştir (Gökçe, 2012: 211).

2006 yılında “Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu Tasarısı” Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde kabul edilmiş; fakat Cumhurbaşkanı veto etmiştir. Zamanın Cumhurbaşkanı tarafından yasamanın yürütmeyi siyasi yolla denetleyebileceği, Kamu Denetçiliği Kurumu’nun anayasal olarak meclise bağlanamayacağı, meclisin kamu denetçilerini atama gibi görevinin olmadığı gibi nedenlerle kanunu anayasaya aykırı bularak tekrar görüşülmesi için meclise geri gönderilmiştir. Geri gönderilen kanun TBMM Genel Kurulunda aynen kabul edilerek 5548 sayılı KDK Kanunu olarak Cumhurbaşkanının onayıyla yasalaşmıştır. Akabinde aynı yıl TBMM’de aynen kabul edildikten sonra Resmi Gazete’de yayınlanmış; bu kez Anayasal dayanağı olmadığı sebebiyle 2009 yılında Anayasa Mahkemesi tarafından kanun iptal edilmiştir.

Anayasada yapılan 2010 yılındaki değişiklik ile Kamu Denetçiliği, Anayasal temele oturtulmuş ve 2012 yılında “6328 sayılı Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu” ile kurulmuştur (Efe ve Demirci, 2013: 57- 60).

Türkiye’de birçok kez kurulması konusu gündemi meşgul etmesine rağmen uygulanma imkânı bulamayan kurum, 6328 sayılı Kanunun 29.06.2012 tarih ve 28338

119 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmasıyla “Kamu Denetçiliği Kurumu” adı ile faaliyet göstermeye başlamıştır.

Ombudsmanın insan haklarının korunması ve geliştirilmesi noktasında oynayabileceği rolün ne kadar etkin olacağı, o ülkenin tarihsel, siyasal, sosyo-ekonomik, kültürel özellikleri bağlamında şekillenmektedir. Bu doğrultuda uygulamada ülkeler tarihsel birikimleri, idari yapıları ve insan hakları alanında gelmiş oldukları aşamaya göre, kendilerine özgü bir ombudsmanlık modeli ortaya koymaktadır (Akman, 2017: 101).

Demokrasinin daha güçlü olduğu ve kamusal nitelikli faaliyetlere halkın katılımının sağlandığı, kamunun halkın şikâyetlerine karşı daha hassas ve duyarlı olduğu, toplumsal değerler olarak bilinen temel insan haklarının korunması ve güçlendirilmesini önemseyen ve benimseyen ülkelerde bunun bir yolu klasik denetim mekanizmalarının tamamlayıcısı olarak ortaya çıkan ve kökeni tarihimize dayanan Ombudsmanlık denetimidir (Akman, 2017: 101). KDK’nın görevi, hakların ihlal edilmesi, yönetimin gücünün kötüye kullanılması, adaletsiz bir karar verildiğinin düşünülmesi durumlarında veya kötü yönetim hallerinde bireyleri idareye karşı korumaktır. Bu ise hükümetlerin kararlarını vatandaşların anlayabileceği şekilde daha açık ve şeffaf bir hale getirmektedir (Kutlu, vd., 2018: 17).

Hükümet sistemlerinde, başkanlık sistemi, parlamenter sistem veya yarı-başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelerde kategorik olarak ayrı bir ombudsmanlık sistemi yoktur.

Yani hükümet sistemlerinden kaynaklanan bir ombudsmanlık çeşidi bulunmamaktadır.

Ayrıca, ülkelerin ombudsmanlık sistemleri de birbirinin aynısı değildir. Ülkeler arasındaki ombudsmanlık sisteminin farklılığı, siyasal, sosyal, ekonomik, tarihsel gibi yapısal ve hukuki sistemlerinin değişik olmasından kaynaklanmaktadır.

Türkiye’de 17 Nisan 2017 tarihinde yapılan halk oylaması sonucunda parlamenter sistemin yerine kabul edilen Cumhurbaşkanlığı Sistemine, 24 Haziran 2018 tarihinde yapılan seçimlerle geçiş tamamlanmıştır.

Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemine geçilmesiyle birlikte kamu yönetim sistemimizde de önemli değişiklikler gerçekleşmiştir. Daha etkin, hizmet odaklı, vatandaşa hizmeti kolaylaştırmak ve hızlandırmak amacıyla, öncelikle Bakanlıklar birleştirildi ve sayıları azaltıldı. Müsteşarlık makamı kaldırılarak Bakan Yardımcılıkları artırıldı. Cumhurbaşkanlığı Politika Kurulları, Cumhurbaşkanlığı Ofisleri oluşturuldu.

120 2017’de gerçekleştirilen anayasa değişikliği ombudsmanlığı doğrudan olmasa da dolaylı etkileyen sonuçlar doğurduğu söylenebilir. 2017 yılında gerçekleştirilen referandum sonrasında kabul edilen Anayasa değişikliği ile 6328 sayılı kanunun 5.

maddesi üzerine olası etkilerini değerlendirmek gerekirse öncelikle, KDK’nın yasama organı ve bağlantılı olarak da idare tanımı içerisinde bulunan kurumlar ile olan münasebetlerini etkileyeceğinden dolayı 6328 sayılı kanunda Kurumun görev alanı dışında kalan başvuru konularının tekrar ele alınması ve değerlendirilmesi gerekmektedir.

Parlamenter rejimin en temel özellikleri içerisinde, Cumhurbaşkanının siyasal sorumsuzluğu karşısında Bakanlar Kurulunun sorumluluğu bulunmaktadır. Parlamenter rejimde Cumhurbaşkanı Hükümet Sisteminin amacına ve ruhuna aykırı bir şekilde tüm sistemi kontrol edecek biçimde güçlü yetkiler ile donatılmakta, buna karşılık olarak da siyasal açıdan sorumsuz bir kurum olarak şekillendirilmektedir. KDK Kanunu’nda,

“Cumhurbaşkanının sorumsuzluğu dikkate alınarak, Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile re’sen imzaladığı kararlar ve emirlerin kurumun görev alanı dışında olduğu” hususu bulunmaktadır. Yani Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirlerin yargı denetimi dışında olması nedeniyle Ombudsmanlık denetimi dışında tutulmuştur. Referandum sonrası kabul edilen Anayasa değişikliği değerlendirildiğinde ise, Cumhurbaşkanının sorumluluk ve sorumsuzluk halini düzenleyen 105. maddenin ortadan kalktığını ve Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğunu düzenleyen 105. madde ile Cumhurbaşkanının sorumluluğunun kapsamının genişletildiğini; işlediği iddia edilen tüm suçlar ile ilgili bir denetim mekanizmasına yer verildiği görülmektedir. 16 Nisan referandumu ile beraber Cumhurbaşkanının bütün eylem ve işlemlerinin idarenin başı olma sıfatı ile yeni sistemin gereği olarak denetime tabi olacağı gerçeğinden yola çıkıldığında bu bent artık anlamsız olmaktadır. Ayrıca yeni sistemde Cumhurbaşkanının her türlü eylemi ve işlemi denetime tabii olmakla, emrinde çalışan kişilerin yaptıkları işlemler de aynı şekilde denetime açık hale gelmektedir. Nihayetinde, Anayasanın 105. maddesinde yapılan bu değişikliğin, 6328 sayılı Kanunun 5. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan istisnai durumun ortadan kaldırılmasını gerektirdiği değerlendirilmektedir (Akman, 2017: 101- 103).

121 Cumhurbaşkanlığı Sistemi KDK’ya önemli görev ve sorumluluklar yüklemektedir. Parlamenter sistemde iken denetleyemediği “Cumhurbaşkanının tek başına yaptığı işlemler ile resen imzaladığı kararlar ve emirler” hükmünün kaldırılması sonucu KDK, Cumhurbaşkanlığı ile ilgili şikâyetleri almaya başlayacaktır. Güçler ayrılığı ilkesine dayanan Cumhurbaşkanlığı Sisteminde TBMM’nin en önemli görevlerinden biri de yürütmeyi yani idareyi denetlemek olacaktır. KDK, TBMM’ye bağlı bir Kurum olarak idarenin iş ve eylemleri ile tutum ve davranışlarının denetlenebilmesi açısından kilit bir rol üstlenecektir. TBMM, KDK aracılığı ile idareyi denetleyebilecek ve sorunları tespit edebilecek ve sorumlulardan hesap sorabilecektir (KDK Yıllık Raporu, 2018: 17).