Feridun DUYGULUER
Şehir Plancısı, Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, Yüksek Fen Kurulu Üyesi, Ankara, feriduntau@bayindirlik.gov.tr
ÖZET
Türkiye’deki planlama ve kadastro ilişkilerinin, yeni değiştirilen Kadastro Kanununa göre, “mekansal bilgi altyapısı” esasına göre yeniden ele alınması gerekmektedir.
Uluslararası ortamda kadastronun içeriği değişmiştir. Çok amaçlı kadastro gündeme gelmiştir. Bu çerçevede, yeni bilgi sisteminin kurgulanmasında , “parsel birimi”nin terkedilerek, “arazi nesneleri” nin yer alması sağlanmalıdır. Planlama bilgisi ve plan-sonrası bilgi de kadastro sistemine dahil edilmelidir. Planlama sürecine paralel olarak, “ kademelendirilmiş kadastro” sistemin oluşturulması ve “plan ve kadastro beraberliğinin”
zorunlu hale getirilmesi de gerekmektedir.
Anahtar sözcükler : Mekansal bilgi sistemi, çok-amaçlı kadastro, kadastro parseli, parsel morfolojisi, plan bilgisi, arazi nesnesi, kademeli kadastro, İmar Kanunu, Kadastro Kanunu.
ABSTRACT
The relation between physical planning and the cadastre in Turkey is to be revitalized according to the new revized Cadastre Law , on the basis of “spatial data infrastructure”.
Internationally, the context of the cadastre has changed. The multi-purpose cadastre has been introduced. Within this framework , for the construction of the new data system, the
“parcel unit”is to be abondened while the “land object” should take the ground. Planning data and the post-plan data should be incorporated into the cadastre sysytem.. Parellel to the planning process, there is to be a hierarchical cadastral system and the “plan and cadastre togetherness” must be obligatory instead of being optional.
Keywords : Spatial data system, multi-purpose cadastre, cadastral parcel, parcel morphology, plan data, land object, cadastral hierarchy, Urban Development Law, Cadastre Law .
Tüm dinleyicileri, buraya katılanları saygıyla selamlıyorum.
Tabii ki, farklı bildirilerde aynı konular tekrarlanabiliyor. Ben tekrarlama yapmamaya çalışıp, sunumumu kısa bir sürede bitireceğim.
İlk önce, kongre afişi nedeniyle, hem Odayı, hem Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünü kutluyorum. İki boyutlu bir nesne, ama derinliği çok fazla. Çok güzel bir tasarım; hemen hemen konuşacağımız tüm konuları anlatıyor. Düşünenleri ve yapanları kutluyorum.
Bildiri başlığım altında fiziki planlamayla ilgili söylenebilecek birçok konu var; fakat benim ağırlığım, kadastro bağlantılı olmak üzere, yazılı kurallara göre bir akıl yürütme olacak. Yani oluşmuş hukuki kurallarla ne türlü bir akıl yürütme yapabiliriz?
Akıl yürütme kurgusuna gelmeden önce, “plan” konusuna değindiğimizde, fiziki planlama zaten bir karmaşa içine girmiş durumda. Fiziki planlama, imarcılık kavramıyla özdeşleşmekle birlikte, aslında son 30 yıldan beri pratikte fazla bir değişim göstermedi;
kalite olarak fazla bir değişim göstermedi. Fiziki planlamanın değişen bazı konuları var muhakkak. Sektörel konularda plan çeşitleri türedi. Plan notlarına daha fazla ağırlık verilmeye başlandı; yani grafik ortamın yanında yazılı (tekst) ortama da ağırlık verildi.
Kentsel tasarım önemsenmeye başlandı. İhtisaslaşmalar oluştu; ulaşım, turizm, koruma, sanayi, köy ve kentsel yönetim konularında ihtisaslaşmalar oluştu. Çevresel faktörler çalışıldı. Ancak değişen önemli husus, planlamanın çeşitlenmesi idi; daha popüler deyimi ile plan kargaşası.
2003 yılında yaptığım tabloyu (Fiziki Mekanda Kurumların Yetkileri) Mersin’de Şehircilik Kongresinde sunmuştum. 6.11.2003 tarihli “Yasalar Değişirken Şehir Planlama ve Kurumlar” isimli bildirimde sözkonusu tablo 8 puntoyla 4 sayfaydı. Bugünkü tarihle, yine 8 puntoyla 8 sayfaya çıktı. İlgililerin ve yetkililerin nicelik olarak artışı dikkat çekici.
18 kurum -bu söylediklerim net bilgiler- planla ilgileniyor; yani fiziki planlamayla ilgileniyor. “Üst plan sınıflaması” dediğimiz 14 adet plan ismi geçiyor. Alta indiğimizde indiğinizde 52 adet plan sınıflaması var. Bölge türü dersek, 40’tan fazla bölge türü ve bu bölgelere göre plan isimlendirmeleri var. Bir tarafta plan çok, ama bir tarafta da plansızlık. Türkiye’de böylesine bir çıkmaz yaşanıyor.
Tabii bu plan çokluğu, plan çeşitliliği, yetki çeşitliliği ne getiriyor; mekânın parçalanmasını ortaya koyuyor. Mekânın parçalanmasıyla birlikte, planlamayla ilgili araçlar parçalanıyor ve esas itibarıyla bugünkü konumuzla çok ilgili olan bilgi parçalanıyor; yani bilginin bütünlüğü şu anda kontrol edilemez durumda, bilgi de parçalanmış durumda.
Mekânsal parçalanmayı (veya planlamanın parçalanmasını) ve bilgi parçalanmasını nasıl kontrol altına alabiliriz. Nerede fırsatlar var? Tabii ki, bilginin yönetimi gibi bir ihtiyaç ortaya çıkıyor. Postmodern ortamda, kurumlar ve kişiler “bütünlüğ”e farklı mekânlarda ulaşmaya çalışıyorlar. “Fizik mekân”da bütünlüğü oluşturamıyorsak, farklı bir mekânda bütünlüğü yakalamaya çalışıyoruz. Bu yeni mekan, “bilgi mekanı” oluyor; ve bilginin yönetimi gündeme oturuyor.
Bilgi yönetimini düzenleyen kural koymak için artık Türkiye’de fazla vakit kaybetmeye gerek yok. Niye; çünkü Kadastro Kanununa bir hüküm eklendi. Ülkemizde bu bir başarıdır. Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünün başarısıdır, meslek mensuplarının bir başarısıdır; siyasilerin başarısıdır;
Akıl yürütmesi için yazılı kuralımızı hatırlayalım.
Kadastro Kanunundaki 1. madde değişikliği ile, “mekânsal bilgi sistemi altyapısı”
kavramı hükümlendirildi. Sözkonusu kavram yasallaşmadan önce terminoloji tartışmaları,
önermeleri ve kargaşası yaşıyorduk; “coğrafi bilgi sistemleri”, “konumsal veri sistemleri”,
“arazi yönetimi”.. gibi. Yine bunlar var; ama şu anda hukuki olarak, “mekânsal bilgi sistemi altyapısı” kavramı Kadastro Kanununa girmiş oldu.
Kanunda ayrıntılı tanımı olmamsına karşın “mekânsal bilgi sistemi” kavramı ne anlama geliyor?
Kadastro kavramı uluslararası ortamda artık değişti. Avrupa Birliği dokümanlarından ve Uluslararası Haritacılar Federasyonu çalışmalarından gelen dokümanlar ile, “çok amaçlı kadastro”, “üç boyutlu kadastro” kavramları oluştu. Üçüncü boyut, Medeni Kanunumuzun 718. Maddesinde de var ; hava katmanıyla, mülkiyetin arz katmanı dediğimiz şey. Yani
“mülkiyet” de aslında Medeni Kanunda alansal bir kavram değil, hacimsel bir bilgi.
Değişen kadastroda, söz konusu hacimsel bilgi sistemine “plan bilgisi” de giriyor.
Mademki mekânsal bilgi sistemi diyoruz, o zaman, arazinin örtüsü, arazinin kullanımıyla birlikte, plan bilgisinin de bu mekân bilgi sistemine dahil edilmek zorunluluğu ortaya çıkıyor. Kadastroyla plan arasındaki “kuvvetli” bağlantıyı çok rahatlıkla kurabiliyoruz.
“O zaman, planlama bağlamında özetle ne söylenebilir?” denildiğinde, kadastro sistemine artık imar planı bilgisinin de dahil edilmesi; yani sadece plan öncesi bilginin değil, plan sonrası bilginin de kadastro altyapısına dahil edilmesi gerekiyor. Böylesine bir gereklilik oluşturduğum zaman -yine akıl yürütmeden geliyorum- ne oluyor?; “Parsel” denilen birimde de bir yapılanma gereği doğuyor. Bu nedir; “imar parseli” ve “kadastro parseli”
kavramları artık anlamlı olmuyor. İmar Kanununda söylenen ve bu camiada çok konuşulan
“kadastro parseli”, sadece bir-iki nesneyi tanımlayan, sadece geometriyi tanımlayan bir kavram olmaktan çıkıyor. Mademki biz, plan bilgisini yüklüyoruz; “kadastro parseli gibi bir kavram da yok olmak durumunda ve bilgi zenginliği ile üç boyutlu ve çok amaçlı bir birim ortaya çıkıyor. Dolayısıyla “imar parseli” ve “ kadastro parseli” gibi tanımları bırakmak zorunluluğu çok anlamlı.
Planlama, arazi yönetimi açısından, arazinin bölünmesini sağlayan bir araç; bölünme kavramından morfolojiye gelelim. Başlıklarımız altında konuşulması gereken bir konu.
“Parsel morfolojisi”, “kentsel morfoloji” dediğimiz konular kentsel maliyetler yönünden önemli. Niye? Akademik çalışmalarda ve bazı hocalarımızın kitaplarında da var. Dış ülkelerde de açıklaması var... Diğer değişkenler sabit kalmak koşuluyla, “dikdörtgen parsel mi daha ekonomik, kare parsel mi daha ekonomik?” gibi bir sorgunun neticesinde, dikdörtgen cevabı ortaya çıkıyor. Dikdörtgen parsellerin kentsel maliyetler açısından her zaman daha ekonomik olduğu veya tersten gelirsek, altyapı temin etme konusunda, altyapıcılar, parsel şekline, morfolojiye, parselin yoğunluğundan çok daha fazla önem veriyorlar. Böylesine ilişkiler sözkonusu.
Planlama bağlantısında söyleyeceğim diğer bir başlık şu: Biz, mademki planlama bağlantılı bir kadastro konuşuyoruz, o zaman, planlamadaki kademelenme benzerini de kadastro sisteminde oluşturmamız lazım. Bu çok önemli. Yani mekânsal bilgi sistemi içinde “kademeli kadastro” oluşturma işi çok önemli. Niye; çünkü artık kullandığımız tanımlarla, “pafta-ada-parsel üçlemi” yeterli değil. Arazi birimini, arazi alanını veya
hacmini, sadece “parsel” ifadesiyle anlatmak veya onu referans alarak bilgi temeli üretmek söz konusu değil. Bunların üzerinde, ülke düzeyinde, bölge düzeyinde, alt bölge düzeyinde, parsel-ada-pafta üçleminin üstünde daha farklı tanımlar var. Avrupa Birliği veyahut FIG (Uluslararası Haritacılar Federasyonu) raporlarında “nesne” deniyor. Yani, artık, yeni kadastro sistemine parselle yaklaşılmıyor, “arazi nesnesi”yle yaklaşılıyor veyahut bilgi sistemcilerinin “nesne tabanlı” sistemler dedikleri konu. Biz bunu ülkemizde, belki farklı bir tanımlamayla yapacağız. Şu anda yetersizliği ortaya çıkan üçlünün yerine farklı bir kavram üreteceğiz. Veya, parsel biriminde nesnel olarak anlam genişliği yapabiliriz.
“Arazi nesnesi”ni oluştururken kademeli kadastro “veya kademelendirilmiş kadastro” da ayrıca fazla önem kazanıyor.
Mekansal bilgi sistemi için, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğündeki arkadaşlarımızı, bu yeni ifadenin Kadastro Kanununda yer almasını sağlamaları nedeniyle kutluyorum.
Ama şu anda, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğümüz, kuruluş kanunundaki misyonuyla böyle bir görevi yapma yeterliliğine sahip değil. O zaman, ne yapacağız; ya Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne bu yetersizliği gideren mekânsal bilgi sistemi altyapısını kurmaya yetecek yeni görevler vereceğiz veyahut da başka kurumları görevlendireceğiz.
Yani şu anda Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü bu işle görevli gözükmekle birlikte, bu bütüncül sistemi, bu bütüncül 1. Madde gereğini yapacak misyon kurallarına sahip değil.
Hepinizin bildiği gibi, böylesine yeni dağıtımlı bilgi sistemlerinde, “merkez - tek sorumlu” diye bir kurgu yok. Bir seçenek olarak Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğünü tek merkez olarak görmek zorunda da değiliz; ama bu işin yaratıcısı, götürücüsü, bir anlamda başı çeken kurum olarak TKGM gözükmekle birlikte, sözkonusu kurumun yetersizliğini de belirtmekten kaçamayız. Ya yeterli hale gelecekler veyahut da başka bir organizasyonla bunu yeterli kılacağız. Çünkü “mekânsal bilgi sistemi altyapısı” kavramı yeni bir kurumsallaşma girişimimizi zorunlu kılıyor.
Bu bildirinin Harita Mühendisleri Odasınca yapılan çağrısında, benden “Kadastrodan Planlamaya Gelen Beklentiler” üzerine hazırlık yapmam istenmişti. Diğer taraftan, çok doğaldır ki, kadastronun da planlamadan bekledikleri var; yani bunlar karşılıklı. “Biz plancıyız. Kadastrocular hazırlasın da bize versinler, biz tasarlayalım” gibi tek yönlü bir ilişki asla olamaz. Kadastrocuların da plancılardan beklemek zorunda oldukları bir durum var. Onlar da diyecek ki, “Kardeşim, siz de şu planlama karmaşasını ortadan kaldırın, yetkililer arasındaki koordinasyonu sağlayın. Niye; çünkü mekânsal bilgi sistemi girdilerini sadece kadastroculardan beklemiyoruz, plancıların da görevi ve sorumluluğu var. Ayrıca, bürokrat, siyasi, serbest çalışanlar da bu görevleri üstlenmeye mecburlar.
Bu arada, imar planıyla ilgili bir parselleme denetimi kavramı var; Türkiye’de pek yapılmıyor. En önemlisi, plan sonrası bilginin veya planın ürettiği bilginin sistematize edilmesi diye bir olay var. Burada da söylemek istediğim husus, sadece plancıların kadastrodan beklediği değil; kadastrocuların da plancılardan beklediği bir ikinci yön var.
Plan bilgisini sistem alt yapısına dahil etmenin çalışmasını yapacaklar. Zaten bütünlüğü bu sağlıyor.
Bu arada, iki-üç konuyu özellikle söylemeden geçemeyeceğim. Birincisi, mevcut kadastro sistemindeki “cins değişikliği” de, mekânsal bilgi altyapısı kavramıyla zaten değişmek mecburiyetinde. Cins değişikliğinin basit tanımı, “Yapı varsa yapı; yoksa, bağ, tarla, bahçe, arsa” gibi yaklaşım ve kavramlar zaten yeterli değil. Cins değişikliği, kadastro bilgi sisteminde, toplumsal düzen yönüyle önemli bir konu.
Bahsedildi mi, bilmiyorum; ama yazılı ortamda var. “Tescil dışı bırakma” usulü (veya kuralı), Türkiye’de herhalde terk etmemiz gereken bir konu. Her arazi parçasının tescilli olması gerekiyor.
Bahsetmek istediğim diğer bir konu ; uluslararası toplantılarla ilgili raporları okudum.
Birleşmiş Milletler toplantılarının raporları bana yıllardan beri geliyor. Birleşmiş Milletlerin Avrupa Ekonomi Komisyonu, “İnsan Yerleşmeleri”yle ilgili grubunun, kamu arazi yönetimiyle ilgili raporları var. Haritacılarla ilgili birçok uluslararası toplantının raporlarını okudum. Fakat üzüntüm şu ki: Birleşmiş Milletlerin bu raporlarında ve Uluslararası Haritacılar Federasyonunun raporlarında Azerbeycan var, Türkiye yok.
Bu Kongre nedeniyle bunu özellikle belirtmek istiyorum. Kurumsal olarak uluslararası platformlarda yer almamız sağlanmalıdır.
Söyleyeceğim en son husus kadastro ve planlama beraberliği ile ilgili.
Mademki kadastroyla planlama arasında bir bağlantı kuruyoruz, bu bağlantının niteliğini de konuşmak gerekliliği ortaya çıkıyor. Bugünkü mevzuatta zayıf bir bağlantı var. Zorunlu bir durum yok. Niye? İmar Kanununun 5. Maddesi, nazım imar planı ve uygulama imar planlarını tanımlarken, “varsa, kadastro durumu işlenmiş olarak çizilen”
şekliyle bir hükümlendirme yapmış. Yani imar planı yapmak için kadastro zorunluluğu yok. Bizim imarcı camiamız böyle bir cümle yazmış. İmar Kanunu, kadastro ve plan için bir beraberlik zorunluluğunu öngörmemiş.
Diğer taraftan, kadastrocuların tarafına bakıyorum, “Acaba Kadastro Kanununda böyle bir beraberlik var mı?” diye soruyorum. Kadastro Kanununda da beraberlik var; ama 39. Maddesi, öncelikli kadastro yapımı için diyor ki, “Öncelikli kadastro, onanmış imar planlarında yapılabilir.” Demek ki, bir kadastro altyapısı olmadan da imar planının yapılmasını kabul eden bir Kadastro Kanunumuz var. Kanunda açıkça, “Eğer imar planı yapılmışsa, bu yerlerde öncelikli kadastro yapılır.” şeklinde günümüz gereklerine uymayan bir durum var.
Bu durumda mevzuatımızı hemen özetleyebiliriz. Hem imar hukukunun temeli olan İmar Kanununda, hem de kadastronun temel kanunu olan Kadastro Kanununda, “kadastro ve planlama beraberliği” zorunlu değildir.
Bu beraberlik zayıflılığını, “mekânsal bilgi sistemi” isimli yeni hukuki ifade altında, mevcut niteliği ile bırakamayız. Duruma göre ortaya konulan beraberlik değil; zorunluluk haline getirilmesi gereken bir beraberlik önermek gerekiyor. Onun için, İmar Kanununda ve Kadastro Kanununda sözkonusu cümlelerin değişmesi… kaçınılmaz. Keşke, Kadastro Kanunu 2005 yılında değişme şansına ulaşmışken, bu cümleye de değinilseydi diye
düşünüyorum; ama 1.maddenin, mekânsal bilgi sisteminin büyük kazanım olduğunu düşünerek, hepinize teşekkür etmeden önce, “Acaba unuttuğum bir-iki cümle var mı?”
diye bakıyorum. Yok.
Hepinize teşekkür ederim.