Ruhsat Sahibi İdare İle Yapılan Rödovans Sözleşmesi İle Faaliyet Gösteren

Para cumprir o compromisso de fazer uma análise e compor um diagnóstico do processo de planejamento e orçamento estadual, conforme consta do termo de referência, foi realizado, durante a fase de pesquisa, um conjunto de entrevistas com gestores das Secretarias do

Planejamento e da Fazenda do Governo do Estado de São Paulo, acadêmicos da área e especialistas nessa matéria.

Embora tenham aportado visões particulares sobre o tema, muitos compartilham diversas percepções comuns. Vale mencionar que todos eles apontaram para a importância da definição de objetivos claros de políticas durante a elaboração do processo orçamentário, além da necessidade de mensuração de resultados para avaliar o atingimento dos objetivos. Geralmente, essa abordagem é referida como orçamento por resultados (OpR). De qualquer forma, a importância de se definir objetivos claros e medir resultados permanece e os entrevistados ressaltaram que o nome dado para o modelo é o menos relevante. É percebido o esforço internacional e mesmo no Brasil na direção do OpR, o que permite estabelecer metas, compromissos, e responsabilização dos gestores pelos resultados. Esse tema será tratado de forma mais detalhada no próximo capítulo.

O atual enfoque dado pela adoção de orçamento por resultados no Governo de São Paulo se insere no contexto histórico pós-equalização financeira. A partir de 1995, o governo paulista iniciou um processo de forte ajuste fiscal para controlar os gastos públicos, que aliado à introdução do governo eletrônico, possibilitou um ambiente favorável ao controle do gasto público. Nesse sentido, São Paulo desenvolveu um sistema de controle orçamentário e contábil centralizado e bastante eficiente, representando um modelo para outros estados brasileiros. A segurança econômica adquirida permitiu que o Estado dispusesse de recursos para investimentos. Entretanto, a elevação do volume de investimento, desperta a atenção da sociedade e joga luz sobre a necessidade da aplicação dos recursos com eficiência e efetividade. Então, o desafio do Estado hoje é a avaliação de seus custos e não necessariamente a obtenção de mais recursos, por isso se justifica um programa de resultados que permita o acompanhamento mais próximo da ação governamental pela sociedade.

Há notoriamente um desafio de se incorporar objetivos claros e específicos no processo orçamentário. O governo ainda não tem uma cultura de mérito e a introdução de objetivos e metas encontra resistências.

No que diz respeito à gestão orçamentária, é de extrema complexidade a obtenção de custeio individuais dentro das unidades do governo paulista. Uma das causas é a multiplicidade de fontes financiadoras entre as diferentes instâncias decisórias. É notório o caso da Secretaria de Educação, onde cada unidade de ensino tem seu financiamento composto por recursos da diretoria regional à qual ela pertence, pela Fundação para o Desenvolvimento da Educação (FDE) e, também, pode ter recursos específicos do Gabinete da Secretaria para o custeio de transportes, uniformes, entre outros. Tais fatores impossibilitam o conhecimento dos custos

unitários de escolas e administrações regionais. Sem saber os custos específicos de uma escola, não se pode medir a eficiência dos gastos nessa unidade.

Além da multiplicidade de fontes de financiamento, outro fator que foi levantado como sendo negativo no controle de gastos é a centralização dos contratos pelas secretarias. Tal ação impede uma fiscalização acurada dos contratados, devido ao distanciamento entre o gestor do contrato e o contratado, e além disso, dificulta a adequação do contrato a uma necessidade local específica. Uma opção viável seria a criação de modelos de contratos pelas Secretarias, que imporia às unidades regionais o cumprimento de um padrão contratual e as submeteria à fiscalização. Dessa forma, as subunidades teriam a responsabilidade de contratar localmente, exceção feita às situações em que contratos centralizados poderiam gerar grandes economias de escala, a exemplo da locação de veículos.

Para pensar nos ganhos com uma mudança no processo orçamentário, basta observar a diferença de eficiência de gestão quando se mede gastos ou se mede custos. A mensuração de gastos se preocupa apenas com a quantidade de recursos despendidos, sem dar atenção aos resultados auferidos por esses investimentos. Por outro lado, a mensuração de custos foca na eficiência do gasto ou, de outra forma, possibilita a análise de custos para se alcançar certos objetivos do governo. O Governo do Estado de São Paulo ainda mede gastos, mas precisa desenvolver mecanismos para apurar custos. Esforços têm sido empreendidos, mas a ampliação do mecanismo em ampla escala da administração estadual é vista ainda em um horizonte incerto.

Um modelo que pode ser destacado no âmbito de práticas modernas de gestão pública em São Paulo é o de organizações sociais (OS). Tal modalidade é exemplo no aumento da capacidade de se estabelecer objetivos mais claros para programas específicos. As organizações sociais, as quais são gerenciadas por meio de contratos de gestão entre o Estado e organizações não governamentais (ONG), são usadas com relativo sucesso nas áreas da Saúde e da Cultura. Os contratos de gestão explicitam seus objetivos e os pagamentos às OS dependem da capacidade das mesmas em atingir as metas estabelecidas. As OS são consideradas um modelo exitoso por alguns gestores, embora mais caras, devido a sua capacidade de atender um número maior de pessoas (LUNA, ENTREVISTA, 2 de julho de 2013). Porém, faltam instrumentos para mensurar os resultados concretos dessa modalidade de contrato, uma vez que os contratos não são detalhados ao ponto de que possam ser avaliados os custos pormenorizados do ente privado. Soma-se a isso a incapacidade da administração pública em aferir seus custos unitários. Dessa forma, o custo de um hospital gerido por uma OS não pode ser comparado com o custo de um hospital gerido pela administração direta.

Ressalte-se que o controle financeiro da administração é feito até hoje sobre a ótica do gasto e não custo. Para situações onde o modelo das OS não fosse aplicável, outra alternativa buscada por São Paulo foi a do modelo de concessões (ex. rodovias) e dos contratos de gestão internos (ex. órgãos de administração direta).

Uma primeira etapa para a incorporação do OpR no processo orçamentário do Estado, se refere ao próprio modelo corrente de Orçamento por Programa (OpP) que pressupõe a definição de objetivos amplos. No entanto, os programas no modelo de OpP – descrito no PPA – contêm objetivos bastante gerais e imprecisos, inclusive indicadores vagos. Cabe ressaltar ainda, que embora o orçamento por programa não tenha sido concebido para resultados, nada impede que seja incorporada essa dimensão de resultados. Portanto, a implementação de OpR não exigiria a reestruturação completa do processo orçamentário. Nesse aspecto, pode-se dizer que o OpR não oferece muito além do que Orçamento por Programa já oferecia (SOUSA, ENTREVISTA, 23 de julho de 2013). A distorção pode ser resultante da distorção causada pelo excessivo detalhamento de prioridades no PPA. O plano, por ser tão detalhado, tem que ser ajustado anualmente para corresponder aos orçamentos anuais, o que inverte o processo de planejamento, dificultando uma visão mais abrangente de planejamento de médio prazo.

Um grande obstáculo da gestão estadual decorre da falta de alinhamento entre orçamento e planejamento. Há ainda no Governo do Estado de São Paulo um desafio de se compatibilizar plenamente as ações de planejamento e de orçamento, também motivado pela falta de uma formalização estrutural de integração entre Planejamento e Orçamento. A integração entre Fazenda e Planejamento é feita apenas por delegação do Governador. Embora num momento do passado recente esse papel tenha sido delegado ao Planejamento, observa-se hoje que o Governador concentra mais em si as decisões.

Existe também a necessidade de se incorporar o planejamento de longo prazo no processo orçamentário. O Estado de São Paulo não tem hoje nenhum plano de longo prazo, além dos planos de transporte público (os quais incluem um mapeamento detalhado da demanda), e alguns planos setoriais de saúde e educação. O PPA, que deve ser um plano de médio prazo, reflete mais promessas de campanha do que um estudo de planejamento de médio prazo. Como resultado, o Estado está gastando recursos sem uma direção definida e sem poder se embasar em estudos de como as despesas vão contribuir para uma visão de São Paulo no futuro, sem falar da importância de que o planejamento de longo prazo deve enfocar também o desenvolvimento regional.

A dificuldade de não se planejar é demonstrada pela baixa taxa de execução de investimentos, ainda que se tenha recursos para investir. Um dado alarmante diz respeito aos

Restos a Pagar, que corresponde, no orçamento paulista, uma parcela significativa de todos os investimentos discricionários do governo. Para haver uma visão estratégica orçamentária, é necessário o debate e um plano longo prazo (REZENDE, ENTREVISTA, 25 de julho de 2013). O desenvolvimento de um plano de longo prazo não precisa de ação legislativa, mas é necessário, sobretudo, haver vontade política. Uma primeira inciativa estimularia cada nova administração a seguir o modelo e criar planos de longo prazo, premida pela pressão política e popular. Segundo gestores do governo paulista, a SPDR poderia ser o órgão central nesse processo de planejamento de longo prazo, o que exigiria uma delegação do Governador. Com esse poder a SPDR poderia estimular a Fazenda vincular a transferência de recursos à implementação de reformas orçamentárias, como estratégia para superar uma eventual resistência da administração pública a qualquer mudança. A SPDR, na qualidade de uma pasta da administração estadual, não tem competência para se responsabilizar pelo planejamento das demais Secretarias, mas pode contribuir para o processo ao partilhar com seus homólogos algumas possíveis tendências de modernização de gestão, apoiando a condução do planejamento do governo.

Outra reflexão que pode ser feita é sobre a adoção de duas categorias de planejamento: O PPA, que representa projetos de médio prazo voltados a uma gestão específica, alinhado com uma perspectiva de longo prazo, que ultrapasse o período de uma gestão. Tratar-se-ia de uma perspectiva de Estado, focada em projetos que poderiam ser implementados tão somente no longo prazo, como projetos de melhoria de infraestrutura, redução da violência e melhoria na qualidade de ensino e de saúde.

Dentre ações que poderiam promover melhorias na integração do orçamento e planejamento, é possível ressaltar uma eventual ampliação do período de execução da LOA, passando a coincidir com o PPA, contando com ajustes conjunturais anuais. No mesmo momento, o Estado instalaria um planejamento em duas matrizes de planejamento que se integrariam e se complementariam: 1) projetos do Estado e políticas de longo prazo (e.g. educação, saúde, sistema penitenciário), e 2) projetos do governo eleito e políticas de médio a curto prazo.

No que diz respeito ao tipo de orçamento adotado, o orçamento brasileiro, é do tipo autorizativo, que autoriza despesas ao invés de impor que elas sejam executadas, (BLÖNDAL, ET AL., 2003). Esse tipo de orçamento, no entanto, facilita uma realidade dicotômica entre programas de fato executados e programas orçamentários formalmente constituídos. Embora o orçamento autorizativo tenha sido observado como um aspecto crítico da organização

orçamentária do passado, por não estimular a execução de projetos, pode-se observar que, atualmente, com a melhor organização das finanças públicas, isso não é mais verdade.

Por outro lado, a implementação de um orçamento impositivo é pouco factível, uma vez que as receitas são estimadas, o que torna inexequível o compromisso com uma despesa, podendo causar um déficit fiscal. Um orçamento impositivo poderia também valorizar as emendas orçamentárias em detrimento da proposta orçamentária original. Isso se deve ao fato de que o governo teria que tirar projetos do orçamento original para criar espaço orçamentário para as emendas, que são parte crítica na negociação da aprovação do orçamento pela Assembleia.

Analisando os benefícios e malefícios do orçamento autorizativo, nota-se que o mesmo permite ao governo não se confrontar com a necessidade de espaço orçamentário para todas as emendas, uma vez que a elasticidade da despesa fica mais presente, evitando tantos cortes no orçamento original. Sem embargo, independentemente do tipo de orçamento escolhido, é necessário pensar em um critério que decida quais despesas seriam cortadas em um cenário de déficit de receitas. Esse critério resguardaria a execução de despesas prioritárias do orçamento original, a exemplo de investimentos de infraestrutura, que muitas vezes deixam de ser executados em situações de orçamento autorizativo, quando há problemas no fluxo de caixa.

Outro importante fator que reflete a pouca capacidade de planejamento do Estado é a carência de recursos humanos preparados para o enfrentamento da complexidade da administração pública contemporânea. As Secretarias necessitam de técnicos capacitados a dialogar e manter alinhamento técnico com a SDPR e a Fazenda. Concursos para Especialistas em Políticas Públicas (EPP) e Analista de Planejamento, Orçamento e Finanças (APOF) foram feitos. Porém, dos 80 ingressados na carreira de APOF nos últimos anos, 15 já saíram motivados por melhores salários de outras carreiras como, por exemplo, a carreira de Fiscais de Renda. Ainda no que tange a recursos humanos, o pouco preparo dos quadros existentes para trabalhar com planejamento e orçamento é uma realidade concreta. Para superar esse desafio poderia ser fomentado o debate sobre a pertinência de se criar uma escola estadual de administração pública.

4. Orçamento por Resultados (OpR): Uma outra abordagem do orçamento público