T.C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ
SOSYAL BİLİMLER ENSTİTÜSÜ
KAMU HUKUKU ANABİLİM DALI
KAMU HUKUKU BİLİM DALI
KÖMÜR OCAKLARININ ÖZEL HUKUK KİŞİLERİ
TARAFINDAN İŞLETİLMESİ
Sezin ÖZTOPRAK
YÜKSEK LİSANS TEZİ
Danışman
Yrd. Doç. Dr. Ahmet Ziya ÇALIŞKAN
T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Ö ğ re n c in in Adı Soyadı Sezin ÖZTOPRAK Numarası 134234001026 Ana Bilim / Bilim
Dalı KAMU HUKUKU/KAMU HUKUKU
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora
Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Ahmet Ziya ÇALIŞKAN Tezin Adı
Kömür Ocaklarının Özel Hukuk Kişileri Tarafından İşletilmesi
ÖZET
Madencilik faaliyetleri içinde çok önemli bir yeri olan kömür madenciliği, tarihsel süreçte önceleri devlet tekelinde bulunmaktayken, 1980’lerden itibaren giderek özel sektöre verilen teşvikler artırılmaya başlamıştır. Ancak, özel sektörün madencilik faaliyetindeki yükselen rolü, devletin bu alandan tamamen elini çekmesi sonucunu ortaya çıkarmamıştır. Bu durum, madenlerin kamusal mal niteliğinde olmaları ve özellikle kömür madeninin stratejik açıdan çok önemli bir maden olmasından kaynaklanmaktadır. Diğer madenlerde olduğu gibi, kömür madenciliğinde de işletme yapılacak olan sahanın mutlaka idareden alınmış bir ruhsata dayanması gerekmektedir. Ancak, uygulamada kömür ocakları sıklıkla ruhsat sahibi ile bir başka özel hukuk kişisi arasında yapılan ve işletme izninin kiralanmasını konu alan rödovans sözleşmesi yapmak suretiyle işletilmektedir. Ne yazık ki, ülkemizde son yıllarda yaşanan kömür ocağı kazalarının birçoğu rödovansla işletilmekte olan sahalarda meydana gelmiştir. Dolayısıyla, kömür madenciliği bir taraftan ulusal ekonomi açısından çok önemli bir yere sahipken, diğer taraftan sebep olduğu zararlar da telafisi mümkün olmayan zararlardır. Bütün bu sebepler, kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilme usullerinin ve idarenin bu alandaki sorumluluğunun, idare hukuku ilke ve kuralları çerçevesinde incelenmesini ve sorgulanmasını gerektirmiştir.
ANAHTAR KELİMELER: Kömür Ocakları, Kömür Ocağı Kazaları, Rödovans
T. C.
SELÇUK ÜNİVERSİTESİ Sosyal Bilimler Enstitüsü Müdürlüğü
Ö ğ re n c in in Adı Soyadı Sezin ÖZTOPRAK Numarası 134234001026 Ana Bilim / Bilim
Dalı KAMU HUKUKU/KAMU HUKUKU
Programı Tezli Yüksek Lisans Doktora
Tez Danışmanı Yrd. Doç. Dr. Ahmet Ziya ÇALIŞKAN
Tezin İngilizce Adı Running of Coal Mines By Private People
SUMMARY
While the coal mining which has an important role in mining activities was under government monopoly at first in historical process, governmental incentives have been increased for private sector by 1980s. However, although the private sector has had an increasing signifiance in mining activities in recent years, the role of the state in these activities has not ended totally. This is largely due to the fact that the mines are public good and specially the coal mine is a very important mine strategically. As well as the other mines, in coal mining, the running area has to be licensed by the administration. However, in practice, coal mines frequently have been run by the private sector by means of royalty contracts which are about renting the running permission between the licence holder and the royalty holder. Unfortunately, in recent years, most of the accidents in coal mines in our country have occured in the areas which have been run in accordance with the royalty contracts. Accordingly, on the one hand coal mining has a very important place from the point of national economy, on the other hand the damages caused by it are irreparable damages. Because of all of these reasons, the methods of running the coal mines by private sector and the responsibility of the administration in this area need to questioned and examined within the scope of administration law principles and laws.
KEYWORDS: Coal Mines, Coal Mine Accidents, Royalty Contracts,
I İÇİNDEKİLER İÇİNDEKİLER ... I KISALTMALAR ... VII GİRİŞ ... 1 § GENEL BİLGİLER A.KÖMÜRMADENİ ... 11 1. Genel Olarak ... 11
2. Tarihsel Süreçte Kömür Madeninin Stratejik Konumu ... 13
3. Kömürün Kamusal Mal Niteliği... 18
B.ÜLKEMİZDEKİKÖMÜRİŞLETMELERİ ... 22
1. Tarihsel Süreç ... 22
2. Devlet İşletmeleri ... 27
a. Türkiye Taşkömürü Kurumu ... 27
b. Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu ... 28
c. Elektrik Üretim Anonim Şirketi ... 29
d. Maden Tetkik Arama Genel Müdürlüğü ... 29
3. Özel İşletmeler ... 30
4. Kömür Çıkarma Faaliyetinin Kamu Hizmeti Niteliği ... 31
5. Kömür Çıkarma Faaliyetinde Kamu Yararı... 37
C.ÜLKEMİZMADENMEVZUATIHÜKÜMLERİNEİLİŞKİNGENEL DEĞERLENDİRME ... 38
I. BÖLÜM KÖMÜR OCAKLARININ ÖZEL HUKUK KİŞİLERİ TARAFINDAN İŞLETİLME USULLERİ A.DOĞRUDANÖZELHUKUKKİŞİSİNİNRUHSATIALTINDA İŞLETİLMESİ ... 42
II
a. İdareye Başvuru ... 44
b. Arama Ruhsatı Verilecek Alanın Koordinatlarının Hesaplanması ... 45
c. Arama Ruhsatı Verilmesi ... 45
d. Arama Faaliyetinin Başlaması ... 47
aa. Ön Arama Dönemi ... 48
bb. Genel Arama Dönemi ... 49
cc. Detay Arama Dönemi ... 51
e. Arama Döneminde Üretim İzin Belgesi Alınması ... 52
f. Prospeksiyon ... 54
2. Kömür Ocağı İşletme Faaliyetinin Başlatılması ... 54
a. İşletme Ruhsatı Verilmesi ... 56
b. İşletme İzni ... 57
c. Kömür Madeninin İşletmeye Alınması ... 58
aa. Teknik Nezaretçi Atanması Zorunluluğu ... 60
bb. Taksir İşlemi ... 61
d. Arama ve İşletme Ruhsatı İle İşletme İzninin Hukuki Niteliği ... 61
3. Özel Hukuk İşletmecisinin Hakları ve Yükümlülükleri ... 62
a.Hakları ... 63
aa. Maden Hakkı ... 63
aaa. Öncelik (Takaddüm) Hakkı ... 66
bbb. Buluculuk Hakkı ... 67
ccc. Maden Sicili ... 67
ddd. Maden Hakkının Hukuki Niteliği ... 68
eee. Maden Hakkının Devri ... 69
fff. Maden Hakkının Miras Yoluyla Devri ... 70
bb. Özel Hukuk İşletmecisi Lehine Kurulan İrtifak Hakkı ve Madenciliğe Özgü Kamulaştırma ... 71
aaa. İrtifak Hakkı ve Zararların Tazmini ... 71
bbb. Madenciliğe Özgü Kamulaştırma ... 75
b.Yükümlülükleri ... 80
aa. Özel Hukuk Kişisinin İdareden İzin Alması Gereken Durumlar ... 80
III
bbb. Ormanlık Alanda Yapılacak Faaliyetler... 84
ccc. Askeri Alanda Yapılacak Faaliyetler ... 85
ddd. İmar Alanları İle Mücavir Alanlarda Yapılacak Faaliyetler ... 85
eee. Korunması Gereken Taşınmaz Kültür ve Tabiat Varlıklarının Bulunduğu Alanlarda Yapılacak Faaliyetler ... 87
fff. Yaban Hayatı Koruma ve Geliştirme Bölgelerinde Yapılacak Faaliyetler... 88
ggg. Mera Alanlarında Yapılacak Faaliyetler ... 89
hhh. İçme ve Kullanma Suyu Havzalarında Yapılacak Faaliyetler .... 90
ııı. İşyeri Açma ve Çalışma İzni ... 91
iii. Kamu Mülkiyeti Niteliğini Haiz Arazilerde Yapılacak Faaliyetler ... 91
bb.Özel Hukuk Kişisinin İdareye Ödemesi Gereken Bedeller ... 92
aaa. Harçlar ve Teminatlar ... 92
bbb. Devlet Hakkı ... 93
ccc. İl Özel İdare Payı ve Belediye Payı ... 98
ddd. Çevreyle Uyum Teminatı ... 99
4. İdare Tarafından Uygulanacak Yaptırımlar ... 100
a. Mevzuatta Öngörülen Yaptırım Türleri ... 100
aa. Teminatın İrad Kaydedilmesi ... 101
bb. İdari Para Cezası... 103
cc. Faaliyeti Durdurma ... 103
dd. Ruhsat İptali/Feshi ... 104
ee. Üretilen Madene El Koyma ... 104
ff. Çıkarılması Gereken Maden Miktarı Üzerinden Devlet Hakkı Alınması ... 105
b. Hatalı/Eksik Beyan Verilmesi ve Sevk Fişine İlişkin İhlaller ... 105
aa. Hatalı/Eksik Beyan Verilmesi Durumunda Uygulanacak Yaptırımlar ... 105
bb. Sevk Fişi İle İlgili Yaptırımlar ... 107
B.RÖDOVANSSÖZLEŞMESİİMZALAMAKSURETİYLERÖDOVANSÇI TARAFINDANİŞLETİLMESİ ... 109
IV
1. Rödovans Sözleşmesinin Maden Hukukumuzdaki Gelişim Süreci ... 109
2. Rödovans Sözleşmesinin Hukuki Niteliği ... 112
3. Rödovans Sözleşmesinin Taraflarının Yükümlükleri ... 113
a. Ruhsat Sahibinin Yükümlülükleri... 114
b. Rödovansçının Yükümlülükleri ... 115
4. İki Özel Hukuk Kişisi Arasında Yapılan Rödovans Sözleşmesi ... 115
5. Ruhsat Sahibi İdarenin Taraf Olduğu Rödovans Sözleşmesi ... 115
II. BÖLÜM KÖMÜR OCAKLARININ ÖZEL HUKUK KİŞİLERİ TARAFINDAN İŞLETİLMESİ PROSEDÜRÜNDE VE İŞLETİLMESİ SONUCU DOĞAN ZARARLARDA İDARENİN SORUMLULUĞU A.İDARENİNRUHSATBAŞVURUSUNDABULUNANYADARUHSAT SAHİBİÖZELHUKUKKİŞİSİNEKARŞISORUMLULUĞU ... 118
B.KÖMÜROCAĞINDAMEYDANAGELENİŞKAZALARINDAVE MESLEKHASTALIKLARINDAİDARENİNSORUMLULUĞU ... 124
1. Ülkemizdeki Kömür Ocaklarında Meydana Gelen Kazalara ve Meslek Hastalıklarına Kısa Bir Bakış ... 124
a.İş Kazaları ... 124
b.Meslek Hastalıkları ... 129
2.İdarenin İş ve Sosyal Güvenlik Mevzuatından Doğan Sorumluluğu ... 131
a.İş Kazası Geçiren Ya Da Meslek Hastalığına Yakalanan İşçilerin Sosyal Güvenlik Kurumundan Talep Edebilecekleri Haklar ... 132
b.Denetim, Gözetim Yetkisi ve Ödevinden Doğan Kusurlu Sorumluluk .. 133
aa. Anayasal Sorumluluk ... 134
bb. Diğer Mevzuat Bağlamında Sorumluluk ... 135
aaa. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığının Denetim Yükümlülüğü ... 138
bbb. Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı Adına Faaliyet Yürüten Maden İşleri Genel Müdürlüğünün Maden Mevzuatından Doğan Denetim Yükümlülüğü ... 140
V
c.Kusursuz Sorumluluk ... 143
3. Ruhsat Sahibi İdare İle Yapılan Rödovans Sözleşmesi İle Faaliyet Gösteren Kömür Ocağı İşletmelerinde İdarenin İşveren Sıfatı İle Sorumluluğu ... 147
a.Rödovans Sözleşmesinin İş Yeri Devri Olarak Değerlendirilip Değerlendirilemeyeceği Hususu ... 148
b. Rödovans Sözleşmesi İle Alt İşveren İlişkisinin Kurulmuş Olup Olmadığı Hususu... 150
4. Soma Faciasi İle İlgili Değerlendirme ... 155
5. Ermenek Kömür Ocağı Kazası İle İlgili Değerlendirme ... 162
C.KÖMÜROCAĞIİŞLETİLİRKENÇEVRENİNKORUNMASI BAĞLAMINDAİDARENİNSORUMLULUĞU ... 165
1. Çevre Hukukuna İlişkin Temel Kavramlar ... 165
a. Çevre Kavramı ... 165
b. Çevre Hakkı ... 166
c. İnsan Hakkı Olarak “Çevre Hakkı” ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin Bakışı ... 168
d. Çevresel Etkileşim Değerlendirmesi (ÇED) ... 170
e. Sürdürülebilir Kalkınma ... 173
2. Çevre Zararı Kavramı ve Kömür Ocağı İşletmelerinin Çevreye Verdiği Zararlar ... 175
a. Çevre Zararı ... 175
b. Kömür Ocağı İşletmelerinin Çevreye Verdiği Zararlar ... 176
aa. Açık İşletme Yönteminde Çevreye Verilen Zararlar ... 176
bb. Yeraltı Maden İşletmeciliği Yönteminde Çevreye Verilen Zararlar ... 177
cc. Ocaktan Çıkarılan Kömürün Hazırlanma Aşamasında Çevreye Verilen Zararlar ... 178
3. Çevre Koruma Politikamızda Yerel Yönetimlerin Önemi ... 179
4. İdarenin Sorumluluğu ... 181
a. İdarenin Önleme-Denetim-Gözetim Yetkisi ve Ödevinden Doğan Kusur Sorumluluğu ... 182
VI
c. Çevre Kanununun 30. Maddesinden Doğan Sorumluluk... 189
SONUÇ ... 194 KAYNAKLAR ... 201 KİTAPLAR ... 201 MAKALELERVEBİLDİRİLER ... 205 TEZLER ... 216 DİĞERKAYNAKLAR ... 216 İNTERNETKAYNAKLARI ... 218
VII
KISALTMALAR
AB : Avrupa Birliği
AİHM : Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi
AYM : Anayasa Mahkemesi
A.Ş. : Anonim Şirket
C. : Cilt
ÇED : Çevresel Etki Değerlendirmesi EIR : Extractive Industries Review
EUROCOAL : European Association For Coal And Lignite EÜAŞ : Elektrik Üretim Anonim Şirketi Genel Müdürlüğü e.t. : erişim tarihi
KHK : Kanun Hükmünde Kararname
KT. : Karar Tarihi
md. : madde
M.Ö. : Milattan Önce
M.S. : Milattan Sonra
MTA : Maden Tetkik ve Arama Genel Müdürlüğü OAL : Orta Anadolu Linyitleri
RGS. : Resmi Gazete Sayısı RGT. : Resmi Gazete Tarihi
VIII
S. : Sayı
TKİ : Türkiye Kömür İşletmeleri
TTK : Türkiye Taşkömürü Kurumu
UÇES : Avrupa Birliği Entegre Çevre Uyum Stratejisi WBG : World Bank Group
1
GİRİŞ
Tarım ve madencilik faaliyetleri, uygarlık tarihi açısından çok önemli bir yere sahiptir. Doğanın sunmuş olduğu her iki imkân, yüzyıllar boyu devletlerin vazgeçilmez hareket noktası olmuş, iç ve dış politikalarını önemli ölçüde etkilemiştir.
Madencilik faaliyetleri içinde, kömür madenciliği ayrı bir yere sahip bulunmaktadır. Bu ayrıcalık, kömür madeninin çok önemli bir enerji ve ısınma kaynağı olması ile çelik üretimi için zorunlu bir unsur olması özelliklerinden kaynaklanmaktadır. İnsanoğlunun kömür madeni ile tanışıklığı, milattan önceki yıllara uzanmaktadır. Ancak, kömür madeninin esas yükselişinin 19. yüzyılda yaşanan Sanayi Devrimi’ne denk geldiğini söylemek mümkündür.
19. yüzyıldan sonra ivme kazanan kömür madenciliği, günümüze kadar farklı gelişim süreçlerinden geçmiştir. Petrol ve doğalgazın kömür madenine alternatif enerji kaynakları olarak kullanılmaya başlanması, kömür madeni üretiminde gerilemelere neden olmuşsa da; son yıllarda kazanmış olduğu stratejik önem, kömür madeninin günümüzde halen güncelliğini ve tercih edilirliğini korumakta olduğunu açıkça göstermektedir. Kömür, petrol ve doğalgaza ve Avrupa Birliği’nin kömür madeni aleyhindeki politikalarına rağmen, uluslararası ve ulusal düzeyde yeniden yükselen bir değer olarak yerini almıştır. Avrupa Birliği dahî,“coal is back” sloganı ile, kömür madenciliğini yeniden politikasına dahil etmiştir.
Kömür madenciliği ile ilgili önemli olan bir başka husus, 1980’li yıllardan itibaren uluslararası alanda bir çok devletin maden kanunlarında değişiklik yapmaya ve madenlerin aranması ve işletilmesi hususunda özel işletmecilere verilen teşvikleri artırmaya başlamış olmasıdır. Ancak, özel işletmeciler tarafından arama ve işletme faaliyetlerinde bulunuluyor olması, devletlerin madencilik alanından tamamen elini çekmesi sonucunu ortaya çıkarmamıştır.
Ülkemiz kömür madenciliği de, uluslararası alanda yaşananlara paralel gelişmelere sahne olmuştur. Şu an itibariyle, kömür madenciliği ve özel sektörün bu alandaki gelişimi ulusal politikamız açısından özel bir önem arzetmektedir. Ancak,
2 kamuoyunda sıklıkla dile getirildiği şekliyle kömür madeni ocaklarının özelleştirilmesi söz konusu değildir. Bu bilgi, çalışmamızın tümü açısından özellikle önemlidir. Kömür ocaklarının işletilmesi, ülkemizde çoğunlukla özel hukuk kişileri tarafından gerçekleştirilmekte olsa da; herhangi bir özel hukuk kişisinin, arama ve işletme ruhsatı verilmemiş olan bir kömür madeni sahasında, kendiliğinden arama ya da işletme faaliyetinde bulunabilmesine imkan veren hiçbir mevzuat hükmü bulunmamaktadır. Özel işletmecilerin sıklıkla başvurmakta olduğu rödovans yönteminde de, idare ile rödovans sözleşmesinin diğer tarafı olan özel hukuk kişisi arasında kurulan ruhsat ilişkisi sona ermemektedir.
Kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilmesini konu alan çalışmamızda; kömür madenciliğinin iki önemli yönü özellikle vurgulanacaktır. Bunlardan birincisi; özel hukuk işletmecilerinden elde edilen madencilik gelirlerinin ve üretilen kömür madeninin ulusal ekonomimize sağladığı faydadır. Bu durum, kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilmesinin olumlu yönünü yansıtmaktadır. İkinci yönü ise; kömür madenciliğinin çevreye ve insan sağlığına vermekte olduğu ve üretiminde görev alan işçilerin maruz kaldığı meslek hastalıkları ve iş kazaları sonucu oluşan zararlara ilişkin yönüdür. Dolayısıyla, farklı menfaatlerin çatışma içinde bulunduğu kömür madenciliği faaliyetinde, menfaatler arasındaki dengenin kurulabilmesi çok önemlidir.
Çalışma konumuzun kapsamı açısından belirtilmesi gereken husus; çalışmamızın sadece ülkemizde özel hukuk kişileri tarafından işletilmekte olan kömür ocaklarını kapsayacak olmasıdır. Bu bağlamda, karşılaştırmalı hukuktaki gelişmeler ayrı bir başlık altında incelenmeyecektir. Konunun uluslararası alandaki geniş kapsamı göz önüne alındığında, her bir devlet için yapılacak incelemenin ayrı çalışma konuları oluşturacağı düşünülmüştür. Bu sebeple, ülkemiz mevzuatı kapsamında yapılacak değerlendirmelerde, karşılaştırmalı hukuktaki uygulamalara sadece örnekleme yapmak amacıyla başvurulacaktır.
Çalışmamızda, genel olarak anayasal ilkeler, idare hukuku ilkeleri, maden mevzuatı ve çevre mevzuatında yer alan hükümlere başvurulacak olsa da; özel hukuk
3 kişilerini ilgilendiren yönü sebebiyle, özel hukuk hükümlerine de belli yerlerde değinilecektir.
Kapsamı bu şekilde özetlenebilecek olan çalışmamız bir “Genel Bilgiler” bölümü ile iki bölümden oluşacaktır.
Çalışmamıza öncelikle; konuyla ilgili genel bir bakış açısı yaratacak olan “Genel Bilgiler” bölümü ile başlanacaktır. Bu bölümde, kömür madeni ile ilgili bilgilere yer verilecek ve tarihsel süreç içinde değişen stratejik konumu ortaya konacaktır. Ayrıca; kömür madeninin bir kamu malı olarak değerlendirilip değerlendirilemeyeceği, kamu malları hukuki rejimine tabi tulup tutulamayacağı hususları, Anayasamızın 168. maddesi, yargı kararları ve doktrinin bakışı ile açıklanmaya çalışılacaktır.
Kömürün kamusal mal niteliğinin belirlenmesinin ardından; ülkemizde faaliyet gösteren kömür işletmeleri incelenecektir. Ülkemizde faaliyet gösteren kömür işletmelerinin, devlet tekelinden özel sektör işletmeciliğine doğru değişim sürecinden geçen yönü, tarihsel bilgiler ışığında açıklanacaktır.
Bunun ardından, halen arama ve işletme ruhsatları bulunan devlet kömür işletmeleri ve özel işletmeler hakkındaki genel bilgiler verilecektir.
Bu bölümde açıklanacak olan diğer iki husus, kömür ocağı işletme faaliyetinin bir kamu hizmetinin ifası anlamına gelip gelmediği ve ifasında kamu yararı bulunup bulunmadığıdır. Bu inceleme, Anayasamızın 168. maddesi, 3213 sayılı Kanun ve doktrinde yer alan farklı görüşler ve yüksek yargının içtihatları çerçevesinde yapılacaktır.
Ülkemiz maden mevzuatında yaşanan değişim ve gelişmeler hakkındaki genel değerlendirmeler de, bu bölümde inceleme alanı bulacaktır. Zira, 6309 sayılı Maden Kanunu’nu yürürlükten kaldıran, 1985 tarihli ve 3213 sayılı Maden Kanunu, 2004 tarihli ve 5177 sayılı kanun ve 2010 tarihli ve 5995 sayılı kanun hükümleri ile çok önemli değişiklilere uğramış, adeta yepyeni bir maden kanunu oluşturulmuştur.
4 Sonuç olarak, “Genel Bilgiler” bölümünde, çalışmamızın diğer iki bölümüne ışık tutacak olan bilgilerin verilmesi amaçlanmaktadır.
Çalışmamızın I. bölümünde; ülkemizdeki kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilme usulleri incelenerek, mevzuattaki eksiklikler tespit edilmeye çalışılacaktır. Ülkemizdeki kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilmesi iki farklı şekilde tezahür ettiğinden, her iki yöntem ayrı ayrı incelenecektir.
Bunlardan ilki; herhangi bir özel hukuk gerçek kişisinin ya da tüzelkişisinin Maden İşleri Genel Müdürlüğü’ne, kendisine kömür arama ruhsatı verilmesini talep etmek iradesiyle başvurması sonucu başlayan süreçtir. Bu süreç, öncelikle arama ruhsatının verildiği arama dönemi ile başlamaktadır. Arama dönemi, ön arama dönemi, genel arama dönemi ve detay arama dönemi süreçlerinden oluşmaktadır. Söz konusu süreçler, mevzuat hükümlerimiz ışığında incelenecek ve idarenin dönemler arasında geçiş hususunda haiz olduğu yetkinin idare hukuku açısından nitelendirmesi yapılacaktır. Ayrıca, arama dönemi üretim izin belgesi alınması hususu ve prospeksiyon kavramları açıklanacaktır.
Bu açıklamaların ardından; arama ruhsatı sahibi özel hukuk kişisine verilen işletme ruhsatı ve işletme izni ile ilgili hükümlere yer verilecek ve idarenin işletme ruhsatı verme hususunda takdir yetkisinin bulunup bulunmadığı hususu açıklanacaktır.
İşletme ruhsatını ve işletme iznini almaya hak kazanarak kömür ocağı işletme faaliyetine başlayan özel hukuk kişisinin, kömür ocağını ne şekilde işletmekle yükümlü olduğu hususu maden mevzuatı hükümleri doğrultusunda açıklanacak ve teknik nezaretçilik kurumu ile kömür ocağı sahalarının taksir edilmesi işlemi incelenecektir.
Ayrıca, arama ve işletme ruhsatları ile işletme izninin hukuki niteliği belirlenerek, maden hukukuna özgülenen yönleri açıklanacaktır.
Kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından, doğrudan kendi ruhsatları altında işletilmesi oldukça uzun bir süreci gerektirmektedir. Bu sürecin uzunluğu
5 kadar, özel hukuk işletmecisinin idareye ödemesi gereken teminatlar ve harçlar da oldukça yüklü miktarlardan oluşmaktadır. Dolayısıyla, maden mevzuatımızda, ruhsat sahibi özel hukuk kişisinin ruhsat güvencesini sağlamaya yönelik hükümlere de yer verilmiştir. Bu hükümler genel olarak; öncelik hakkı, buluculuk hakkı, maden siciline şerh hakkı şeklinde tezahür eden maden hakları ile özel hukuk işletmecisi lehine kurulabilecek irtifak hakkı ve madenciliğe özgü kamulaştırmadan oluşmaktadır.
Özel hukuk kişisinin söz konusu haklarının içerikleri ve hukuki nitelikleri ile maden hukukuna özgülenen yönleri açıklanarak, ruhsat başvuru sürecinde sadece öncelik hakkının geçerli olmasının yeterli olup olmadığı hususu tartışılacaktır. Ayrıca, maden haklarının tümünün maden siciline şerh edilmek suretiyle kazandığı ayni nitelik eşya hukuku hükümleri çerçevesinde değerlendirilerek, maden hukuku açısından farklılaşan yönleri açıklanacaktır.
Kamulaştırma uygulamasının madencilik faaliyetinde uygulanmasının gerekliliği ve hakkaniyete uygun olmayan durumlar ortaya çıkarma ihtimali olan yönleri de ayrıca incelemeye tabi tutulacaktır.
Yine bu bölümde; maden haklarının devredilebilme özelliği üzerinde durularak, bu hakların devrinin ne derece yerinde olduğu tartışılacaktır.
Özel hukuk işletmecisine, ruhsat güvencesi kapsamında tanınan haklar dışında, maden mevzuatı ve diğer mevzuat hükümleri ile getirilmiş olan yükümlülüklerin incelenmesi, çalışmamızın bu bölümünün bir başka alanını oluşturmaktadır.
Bu yükümlülüklerden bir kısmı, faaliyet süresince, özel hukuk işletmecisinin farklı idari makamlardan almak zorunda kaldığı izinlerden oluşmaktadır. Özel hukuk işletmecisinin, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’ndan, Orman ve Su İşleri Bakanlığı’ndan, Genel Kurmay Başkanlığı’ndan, faaliyetin gerçekleşeceği yer belediyesinden, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Yüksek Kurulu’ndan, İl Tarım Müdürlüğü’nden, il özel idarelerinden ve Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı’ndan almak zorunda olduğu izinler bulunmaktadır. Bir kısmı özel hukuk kişisinin kömür ocağını işleteceği yere göre değişecek, bir kısmı ise (ÇED izninde olduğu gibi) her
6 koşulda almak zorunda olduğu izinlerden oluşan söz konusu idari izinlerin kapsamı incelenecektir. Söz konusu izin alma zorunluluğunun, ayrı ayrı mevzuat metinleri altında hüküm altına alınmış olduğunun somut olarak açıklanmak istenmesinin temel nedeni, madencilik faaliyetinin insan sağlığı ve çevrenin korunması açısından bünyesinde barındırdığı tehlikelere ışık tutulmak istenmesidir.
Özel hukuk kişisinin bir başka yükümlülüğü, idareye faaliyet süresince ödemekle yükümlü olduğu bedellerdir. Bu bedeller, ruhsat teminatı ve harçları ile devletin üretilen kömür madeninden almakta olduğu devlet hakkı ile il özel idaresi payı ve belediye payından oluşmaktadır. Söz konusu bedellerin maden mevzuatındaki görünümleri, karşılaştırmalı hukuktan örnekler verilmek suretiyle incelenecek ve hukuki nitelikleri belirlenmeye çalışılacaktır.
Kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından doğrudan kendi ruhsatları altında işletilmesinde önemli olan bir başka husus; idarenin, ilk başvurudan kömürün ocak dışına çıkarılmasına kadar bütün süreçlerde, özel hukuk kişisinin faaliyetini denetlemek ve gerektiğinde yaptırım uygulamakla yükümlü tutulmuş olmasıdır. Maden mevzuatında hüküm altına alınmış olan ve ihlal niteliği taşıyan fiili sonucu idarenin özel hukuk kişisine uygulamakla yükümlü tutulmuş olduğu teminatın irad kaydedilmesi, idari para cezası, faaliyeti durdurma, ruhsat iptali, ruhsatın feshi, üretilen madene el koyma ve çıkarılması gereken maden miktarı üzerinden alınan devlet hakkı yaptırımları, çalışmamızın bu bölümünde incelenecektir. Bu inceleme sırasında, özel hukuk kişisinin ihlal niteliği taşıyan davranışı ile uygulanması öngörülen yaptırımlar arasında orantısızlık olduğu bazı durumların tespiti yapılarak önerilerde bulunmaya çalışılacaktır. Ayrıca; hatalı/eksik beyan verilmesi durumu ile sevk fişine ilişkin iki farklı ihlal durumunda uygulanan yaptırımlar özel olarak incelenerek, söz konusu durumlarda uygulanacak yaptırımlar açısından mevzuat hükümlerinin yerindeliği tartışılacak ve bu suretle, kanun koyucunun maden mevzuatının geneline hakim olan iradesi belirlenmeye çalışılacaktır.
Kömür ocaklarının doğrudan özel hukuk kişisinin ruhsatı altında işletilmesinde usule ilişkin açıklamaların sonlanmasının ardından; kömür ocaklarının rödovans
7 sözleşmesi yapmak suretiyle özel hukuk kişileri tarafından işletilmesi usulünün incelenmesine geçilecektir. Bu usul ile ilgili olarak anlatılacak olanlar, birinci usulde anlatılacak olanlar kadar fazla değildir. Bunun sebebi, uygulamada en sık başvurulan işletme yöntemi olmasına rağmen, rödovans sözleşmesine; 3213 sayılı Kanun’un 7. ek maddesi ve Madencilik Faaliyetleri Uygulama Yönetmeliği’ndeki birkaç hüküm dışında, ulusal mevzuatımızın herhangi bir hükmünde yer verilmemiş olmasıdır.
Bu sebeple, öncelikle, rödovans sözleşmesinin ülkemiz maden hukukundaki gelişim süreci ve ortaya çıkış nedenleri ile hukuki niteliği incelenecektir. Daha sonra, yargı kararları ve doktrinin rödovans sözleşmesi açısından belirlemiş oldukları hukuki nitelik gereği, rödovans sözleşmesinin taraflarının hakları ve yükümlülükleri incelenecektir. Son olarak ise, taraflarından her ikisi de özel hukuk kişisi olan rödovans sözleşmeleri ile taraflarından bir tanesinin idare olduğu rödovans sözleşmeleri incelenerek, idare hukuku açısından söz konusu sözleşmenin hukuki niteliği belirlenmeye çalışılacaktır.
I. bölümde ulusal maden mevzuatımız hükümlerinin, yargı kararlarının ve karşılaştırmalı hukuktaki görünüm şekillerinin açıklanacak olmasının nedeni; II. bölümde inceleme alanı bulacak olan idarenin sorumluluğu hususundaki temel taş niteliği taşıyan bilgilerin ortaya konmak istenmesidir.
Çalışmamızın II. bölümü; kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilmesinden doğan zararlarda, idarenin sorumluluğunun bulunup bulunmadığının açıklanmasına ayrılmıştır. Bu bölüm, üç farklı açıdan ele alınacaktır.
İlk olarak; idarenin ruhsat sahibi özel hukuk işletmecisine vermiş olduğu zararlardan doğan sorumluluğuna ilişkin açıklamalara yer verilecektir. Dolayısıyla, burada açıklanacak olanlar, idarenin rödovansçıya verdiği zararları kapsamamaktadır. Maden mevzuatımızdan doğan bütün hak ve yükümlülükler ruhsat sahibi ile ilişkilendirilmiş olduğu için, idare ile idari işlem noktasında muhatap olan kişi ruhsat sahibi olmaktadır. Bu sebeple, madencilik faaliyetine başlanmasından, söz konusu faaliyetin sonlanmasına kadar defalarca idare ile karşı karşıya gelen ve yüklü bedeller ödeyen ruhsat sahibi özel hukuk işletmecisinin, idarenin hukuka aykırı bir işleminden dolayı zarar görmesi kuvvetle muhtemeldir. Ruhsat sahibinin böyle bir
8 zarara uğraması durumunda, idarenin hangi tür sorumluluğuna gidilebileceği yargı kararlarından örnekler vermek suretiyle açıklanacaktır.
İkinci olarak; özel hukuk kişileri tarafından işletilen kömür ocaklarında meydana gelen iş kazaları ve meslek hastalıklarında idarenin sorumluluğu belirlenmeye çalışılacaktır.
Ancak, idarenin sorumluluğunu tartışmaya geçmeden önce; ülkemizde yaşanan kömür ocağı kazaları ile kömür ocaklarında çalışmanın sebep olduğu meslek hastalıkları hakkında genel bilgiler verilecektir. Söz konusu bilgilerin verilmesi, kömür madenciliğinin insan sağlığını ve yaşamını tehdit eden yönünü, somut verilerle ortaya koyma amacını taşımaktadır. Bu bilgiler verilirken, karşılaştırmalı hukukta yaşanan kömür ocağı kazaları ve söz konusu kazaların önlenmesi için yapılan değişikliklere de yer verilecektir.
İş kazaları ve meslek hastalıklarına ilişkin genel bilgiler verilmesinin ardından; kömür ocakları hangi usulde işletilirse işletilsin, meydana gelen kazalarda ve meslek hastalıklarında idarenin denetim ve gözetim yükümlülüğünden doğan kusur sorumluluğu ile tehlike ilkesi gereğince kusursuz sorumluluğu ele alınacaktır. Bu suretle incelenecek olan idari birimler, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı ile Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı olacaktır. İdarenin kusurlu sorumluluğuna gidilebilmesinin anayasal ve yasal dayanakları ile denetim ve gözetim yükümlülüğünün yerine getirilebilmesinin önündeki engeller de, bu kısımda tartışma alanı bulacaktır. Ayrıca, hiçbir kusuru bulunmasa dahi, kömür madenciliği faaliyetinin idarenin kusursuz sorumluluğuna gidilebilmesini gerektiren yönleri ortaya konacaktır.
Ruhsat sahibi idarenin taraf olduğu rödovans sözleşmelerinde, idarenin de işveren olarak kabul edilip edilemeyeceği hususu doktrinde ve yargı kararlarında tartışmalıdır. Bu sebeple, rödovans sözleşmesinin taraflarından bir tanesinin idare olduğu durumlarda, idarenin işveren sıfatı ile zarar gören kömür işçilerine karşı sorumluluğunun devam edip etmeyeceği ayrıca incelenecektir. Bu husustaki incelemede, idarenin yapmış olduğu rödovans sözleşmesinin iş hukuku açısından niteliği belirlenmeye çalışılacak ve farklı ihtimallarde husule gelecek olan idarenin
9 sorumluluğu, yargı kararları ve doktrinin bakışı doğrultusunda belirlenmeye çalışılacaktır.
Kömür ocaklarında meydana gelen iş kazalarından doğan zararlarda idarenin sorumluluğuna ilişkin son açıklamalarımız; Soma’da ve Ermenek’te yaşanan ve sonuçları itibariyle birer faciaya dönüşmüş olan kömür ocağı kazalarında, idarenin sorumluluğuna gidilip gidilemeyeceğinin tespit edilmesine ayrılmıştır. Buradaki idari sorumluluk, söz konusu kazalarla ilgili olarak ve kazalar meydana gelmeden önce hazırlanmış raporlar ile meclis tutanaklarından elde edilen bilgiler çerçevesinde değerlendirmeye tabi tutulacaktır.
Üçüncü olarak; özel hukuk kişileri tarafından işletilen kömür ocaklarının çevreye vermiş olduğu zararlardan dolayı idarenin sorumluluğu incelenecektir. Çevre hukuku kuralları idare hukuku kuralları ile çok sıkı bir ilişki içinde bulunmaktadır. Bu sebeple; idarenin sorumluluğuna ilişkin açıklamalara geçmeden önce, çevre kavramı, çevre hakkı kavramı ve çevre hakkının insan hakkı olarak kabul edilmesine dair Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararları açıklanarak, ÇED süreci ve sürdürülebilir kalkınma kavramları hakkında bilgi verilecektir. Bütün bu bilgiler, idarenin çevre ve insan sağlığının korunması açısından sorumluluğunun belirlenmesinde temel ölçütler olacaktır.
Ayrıca, çevre zararı kavramından ne anlaşılması gerektiği ile kömür ocağı işletmelerinin çevreye vermekte olduğu zararlarının nelerden ibaret olduğu hususları açıklanacaktır.
Çevre hukukuna hakim olan ve madencilik faaliyetleri ile sıkı bağlantısı bulunan genel ilkelerin açıklanmasının ardından; ülkemiz çevre koruma politikasında yerel yönetimlerin önemi ortaya konmaya çalışılacaktır. Bu suretle, kömür madenciliği faaliyetinin çevreye vermekte olduğu zararlarda yerel düzeyde de idarenin sorumluluğunun gündeme gelebileceğini göstermek amaçlanmaktadır.
Bütün bu bilgilerin verilmesinin ardından; idarenin Anayasamızın 56. madde hükmünden ve çevre mevzuatından doğan çevre denetimi yükümlülüğü açıklanarak,
10 denetimin gereği gibi yerine getirilmemesine bağlı olarak çevre zararı oluşması durumunda kusurlu sorumluluğuna gidilip gidilemeyeceği tartışılacaktır.
İdarenin kusurlu sorumluluğunun incelenmesinin ardından; Çevre Kanunu’nun 28. maddesinde öngörülmüş olan kusursuz sorumluluk hali ile kömür madenciliğinin çevre zararı oluşturma noktasında potansiyel tehlike içeren bir faaliyet olmasından kaynaklanan idarenin kusursuz sorumluluk hali incelenecektir. Bu anlamda, esasen özel hukuk kişileri açısından getirilmiş olduğu öne sürülen 28. madde hükmünün idare açısından da uygulanabilirliği tartışılacaktır.
Son olarak; Çevre Kanunu’nun 30. maddesinde öngörülmüş olup, çevreye zarar veren faaliyetlerin durdurulmasını isteme hakkının kullanılması durumunda, başvuru sahiplerinin zararlarını tazmin noktasında idarenin mali sorumluluğuna gidilip gidilemeyeceğinin belirlenmesine ilişkin açıklamalara yer verilecektir.
Çalışmanın II. bölümünün tümünde; anayasanın değiştirilmesi teklif dahi edilemeyecek olan ilkelerinden olan sosyal devlet ilkesinin ve hukuk devleti ilkesinin gerekleri ile yine anayasal bir hak olan sağlıklı bir çevrede yaşama hakkına vurgu yapılacaktır. Madencilik faaliyetinde ortaya çıkan menfaat çatışmalarının herkesi memnun edecek bir dengede çözümlenmesinin, ancak söz konusu ilkelerin gereklerinin kanun koyucu ve idare tarafından yerine getirilmesi suretiyle mümkün olabilmesi, bu vurgunun yapılmasını zorunlu kılmaktadır.
Bu şekilde bir yöntem izlenerek sonuçlandırılacak olacak çalışmamızda; ilk olarak, idare hukuku ile arasındaki sıkı ilişkiye rağmen, idare hukukçuları arasında çok fazla tartışma alanı bulmamış olan maden hukuku ilke ve kurallarının belirlenerek, söz konusu hükümlerin idare hukuku açısından öneminin ortaya konması amaçlanmaktadır.
Madencilik faaliyetleri içinde çok önemli bir yere sahip olan kömür madenciliğinin değeri ve tehlikeleri hususunda genel bir farkındalık yaratılması da, çalışmamızın bir diğer amacını oluşturmaktadır.
11
§ GENEL BİLGİLER A. KÖMÜR MADENİ
1. Genel Olarak
Başlangıcı ilkçağlara uzanan madencilik faaliyetleri, insanlık tarihinde gelişmiş ülkelerin teknolojik gelişimlerinde ve refah düzeylerinin artmasında yadsınamayacak bir yere sahip olmuştur. Ülkemiz ise, madencilik faaliyetlerinin tarihsel kalıntılarını taşıyan çok önemli bir konumda bulunmaktadır. Anadolu toprakları, milattan 7000 yıl öncesine kadar uzanan dönemde, birçok madenin ilk kez kullanılmasına sahne olmuştur. Etiler zamanında kullanılan demir madeninin, Lidyalılar zamanında kullanılan altın madeninin ve Fenikeliler zamanında bulunup kullanılan bakır madeninin medeniyete katkısı çok büyük olmuştur1. Osmanlı İmparatorluğu’nun gerileme dönemine kadarki süreçte, Anadolu’da devlet kuran Etiler, eski Yunanlılar, Bizanslılar, Selçuklular ve Osmanlılar, Anadolu’nun maden yataklarından istifade etmek suretiyle dönemlerinin en önde gelen devletleri arasında yer almışlardır. Dünya madencilik tarihi açısından ise, Orta Çağ’da Amerika kıtasının keşfi ve Avrupa devletlerinin bu kıtada yer alan maden sahalarını kullanmasıyla birlikte, Avrupa ekonomisi dünyada çok önemli bir yere gelmiştir2. Amerika Birleşik Devletleri’nin ekonomik kalkınmasında da, madencilik hayatî bir rol oynamıştır3.
1
UÇKAN, Özkan, Türk Hukukunda Madenciliğe İlişkin Haklar ve Bunların Ticaret Şirketlerine Sermaye Olarak Getirilmesi, Eskişehir 1983, s. 4-5; Burada hemen belirtmek gerekir ki; Anadolu topraklarının da yer aldığı Ortadoğu, tarihin her döneminde, sahip olduğu doğal kaynaklar sebebiyle stratejik bir bölge olmuş ve bu sebeple günümüzde de devam eden istikrar arayışları hiçbir zaman sonlanmamıştır; ERDAL, Selcen, “Libya Operasyonu
Örneğinde “Uçuşa Yasak Bölge” Uygulaması ve Hukuki Dayanağı”, Selçuk Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 21, S. 1, 2013, s. 56; Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. AYDAL, Doğan, Maden Savaşları-Dünyanın Kara Talihi, İstanbul 2007.
2
BİLGİN, Ahmet Can, Türkiye’de ve Dünyada Madencilik, Ankara 1972, s.10.
3
12 Madenciliğin tarihler boyu değişmeyen önemi, ülkelerin ham madde gereksinimlerini karşılayan tarım üretim sahası ile birlikte, iki temel üretim sahasından bir tanesi olmasından kaynaklanmaktadır4.
Medeniyetin gelişmesine önemli katkılar sağlamış en önemli madenlerden bir tanesi olan kömür madeni, dünya üzerinde en yaygın bulunabilen madenlerden olup, fosil enerji kaynakları içindeki yeri üst sıralarda yer almaktadır. Çünkü, diğer fosil yakıtlara göre daha uzun ömürlüdür. Fiyatındaki istikrar, nakliyesindeki ve depolanmasındaki kolaylık, kullanıcıya arz edilirken ucuz olması gibi diğer özellikleri de bir arada değerlendirildiğinde; sürdürülebilir kalkınma5 ve güvenli enerji temini açısından kömür, dünyada çok önemli bir yere sahiptir. Ülkemizde de fosil kaynaklar arasında en fazla rezerve sahip olan maden, kömür madenidir. Uluslararası alanda kabul görmüş en yaygın sınıflandırmaya göre kömür; turba, linyit, taş kömürü, antrasit ve grafit olmak üzere 5 gruba ayrılmaktadır6.
Türkiye’de en çok arama yapılan maden de yine kömür madenidir. Ülkemiz kömür sahası; genel olarak Zonguldak taşkömürü havzası7 ve bu bölge dışında kalan ve uygulamanın linyit sahası olarak adlandırmış olduğu diğer kömür havzalarıdır ki; bunları da Kuzey ve Kuzeybatı Anadolu Bölgesi’ndeki kömür havzaları, Orta ve Doğu Anadolu Bölgeleri ile Güney ve Güneydoğu yatakları olmak üzere üçe ayırmak mümkündür8.
4
YILDIZ, Basri Hasan, Türkiye’de Madencilik Sektöründe Yabancı Sermayenin Yeri, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2012, s.74; Ernst&Young, Dünyada ve Türkiye’de Madencilik Sektörü, s. 3.
5
Sürdürülebilir kalkınma kavramı, tüm dünyada maden hukuku alanında çok önemli bir yere sahip olmaya başlamıştır.; TOPALOĞLU, Mustafa, “Türk ve Kazak Maden Kanunlarının
Sürdürülebilir Kalkınma Açısından Değerlendirilmesi”, International Conference On Eurasian
Economies, 2012, s. 212.
6
Türkiye Kömür İşletmeleri Kurumu Genel Müdürlüğü, Kömür Sektör Raporu(Linyit), 2009, s . 2;
7
Taş kömürü alanında bir numaralı saha Zonguldak Kömür Havzası olsa da; Diyarbakır-Hazro sahası ve Antalya-Kemer sahasında da taş kömürü rezervleri bulunduğu belirlenmiştir. Ancak bu alanlarda yeterli çalışma yapılmamıştır; TUNCALI, Ertem/OCAKOĞLU, Faruk, “Türkiye’nin Kömür Potansiyeli, Rezervleri ve 21. Yüzyılda Kömür”, Kömür Teknolojisi ve Kullanımı Semineri III, TKİ-OAL Çayırhan Tesisleri 13-14 Ekim 1995, s. 22-23.
8
13 Kömür madeni; enerji ve yakıt kaynağı olma, ham madde olma ve çelik için zorunlu bir unsur olma şeklinde üç önemli özelliği bünyesinde barındırmaktadır9. Kömürün enerji kaynağı olarak kullanılması binlerce yıl öncesine kadar uzanmaktadır. Bazı tarihçiler, M.Ö. 1000’lerde Çinliler’in bakırı eritmek amacıyla kömür madenini kullandıklarını söylemektedirler. Kömür madeni ile ilgili ilk yazılı belgenin ise M.Ö. 4 yılında yaşamış olan Aristotales’in eserleri olduğunu söylemek mümkündür. Aristotales, eserlerinde kömürü, siyah renkli kayaç olarak tasvir etmektedir. Ayrıca, İngiltere’de bulunan Roma kalıntılarında yer alan kömür cürufları, M.S. 400’lerden önce Romalıların kömürden enerji kaynağı olarak yararlandıklarını göstermektedir10.
Ülkemizde, kömür madeni, termik santrallerde kullanımı ile başta enerji sektöründe olmak üzere, çimento sektörü, şeker sektörü, toprak sektörü, ısınma sektörü ve diğer orta ve küçük ölçekli işletmelerin ihtiyaçlarını karşılamak üzere çok sayıda sektörde kullanılmaktadır. Ülkemizde linyit; özellikle enerji sektörü, sanayi sektörü ve ısınma sektörünün taleplerini karşılamak üzere üretilmektedir. Söz konusu 3 sektör içindeki linyit tüketimine bakıldığında ise, 2009 yılı itibariyle en büyük pay % 76 oranı ile termik santrallere11 aittir. Termik santralleri, % 14 oranı ile ısınma sektörü ve % 10 oranı ile sanayi sektörü takip etmektedir12.
2. Tarihsel Süreçte Kömür Madeninin Stratejik Konumu
Kömür madeninin tam olarak madencilik faaliyetleri içinde yerini alarak stratejik önem kazanmaya başlaması, on dokuzuncu yüzyılda enerji kaynağı olarak sanayide kullanılmaya başlanmasıyla olmuştur. Pek çok tarihçiye göre kömür, sanayi devriminin merkezinde yer almaktadır. Bu dönemdeki gelişmelerle kömür, öncelikle
9
GÖĞER, s. 18.
10
TAMZOK, Nejat “Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, TMMOB 8. Enerji Sempozyumu “Küresel Enerji Politikaları ve Türkiye” Bildiriler Kitabı, 1. Baskı, C. 2, Ankara 2012, s. 249.
11
Dünyada termik santrallerin artırılarak, düşük kalitedeki kömürün termik santrallerde kullanılmaya başlanması; kömür madeninin yaşamakta olduğu sıkıntıya çözüm arayışının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştır. Bu çözüm arayışına öncülük eden ülkeler, Almanya ve Rusya’nın öncülüğündeki sosyalist devletlerdir. Bir diğer çözüm önerisi ise, kömürün merkezi ısıtma tesislerinde kullanılması olmuştur; GÖĞER, s. 18.
12
14 demir-çelik sanayinde olmak üzere, diğer sanayi dallarında önemli bir girdi ve çok önemli bir ısınma kaynağı haline gelmiştir. Birçok gelişmiş ülkenin yükselişi de yine kömür kullanımı ile doğru orantılı olarak gerçekleşmiştir13.
Kömürün 1950’li, 1960’lı ve 1970’li yıllarda uluslararası alandaki durumuna bakıldığında; Kuzey Amerika, Avustralya ve Güney Afrika’nın en zengin kömür yataklarına sahip ülkeler olduğu görülmektedir. Söz konusu ülkelerdeki kömürün kalitesi yüksek ve bu dönemde uluslararası alandaki satış fiyatı düşüktür. Ayrıca; söz konusu ülkelerin jeolojik koşullarının elverişli olması sebebiyle üretimin büyük kısmı açık işletmelerden sağlanmaktadır. Derin yer altı kömür madeni işleten diğer ülkelerde ise üretim maliyetleri yükselmektedir14. Bu durum, diğer ülkelerin rekabetten vazgeçip, kaliteli ve ucuz olan Amerikan kömürünü almalarına sebep olmuştur15. Batı Avrupa’nın 1950’li yıllardan itibaren çok sayıda kömür yatağını işletmekten vazgeçmesi de bu duruma verilebilecek bir örnektir. 1970’li yıllardan itibaren ise; uluslararası alanda petrol, doğalgaz ve atom kömürünün daha önemli hale gelmesiyle birlikte; kömür madeni stratejik önemini yitirmiştir. Özellikle petrol ve uranyum ile rekabet edemeyen kömür madeninin arzı artmış ve arzındaki artış, fiyatını da olumsuz yönde etkilemiştir. 1980’li yıllarda kömür madeninin ülkemiz açısından konumunu değerlendiren Göğer, kömürün uluslararası alandaki söz konusu durumuna ve ülkemizin teknolojik alandaki yetersizliğine dikkat çekerek, Türkiye’de
13
TAMZOK, Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 249; ERGEN, Yaşar Bahri/DEDE, Okan Murat/ERGEN, Mustafa/ERGEN, Barış, “ Kömür
Madeninin Kente ve Kentsel Yaşama Olan Etkisinin Zonguldak Örneğinde Araştırılması”,
Türkiye 17. Kongresi Kömür Bildiriler Kitabı, 02-06 Haziran 2010, Zonguldak, s. 1.
14
ARIOĞLU, Ergin/ YILMAZ, Ali Osman, “Dünyada Taşkömürü Madenciliğine Genel Bakış
ve Zonguldak Taşkömürü Havzası’nın Değerlendirilmesi”, Türkiye 13. Kömür Kongresi
Bildiriler Kitabı, 29-31 Mayıs 2002, Zonguldak, s. 425; Açık işletme yöntemi, yer altı işletme yönteminden önemli derecede avantajlı bir yöntemdir. Söz konusu yöntemde, üretim kaybı daha az olmakta, can ve mal güvenliği ise daha fazla sağlanabilmektedir. Bu sebeple, ülkemizde de açık işletme kömür madenciliğinin yaygınlaştırılması yerinde bir düzenleme olacaktır.; PARLAK, Tahir, Uygulamalı Kömür Açık İşletmeciliği, Bursa 1993, s. 1.
15
Tilton’a göre; rekabet etme yeteneğine ilişkin geleneksel görüş, çoğunlukla kamu politikalarını görmezden gelerek, maden kaynaklarının yüksek kalitede ve düşük fiyatlı oluşuna ve diğer ekonomik görüşlere vurgu yapmaktadır; TILTON, John, “ Mineral Endowment, Public
Policy, And Competitiveness: A Survey Of Issues”, Resourcers Policy, C.18, S.:4, 1992, s.
15 kömür madeninin ekonomik olarak işletilebileceği düşüncesinin iyimser bir düşünce olmaktan öteye gidemeyeceğini savunmuştur16 .
1990’lı yıllarda değerlendirme yapan Tuncalı ve Ocakoğlu’na göre de; özellikle ülkemiz linyitlerinin düşük kalitede olması, teknolojik gelişmeler karşısında olumsuzluklarla karşılaşmasına sebep olmaktadır17.
1970-2000 tarihleri arasındaki dönemde kömür tüketiminin az seyretmesindeki iki temel etkenden birisi, toplumun çevresel duyarlılığının artarak, kömür tüketiminin azaltılmasını destekleyen söylemlerdir. Bir diğeri ise, petrol krizi sonucu ağırlıkla yapılmaya başlanan petrol aramaları sırasında keşfedilen doğal gazın enerji sektöründe kullanılmaya başlamasıdır18.
1980’li ve 1990’lı yıllarda yaşanan gelişmeler karşısında, kömürün uluslararası enerji tüketimindeki payının hızlı bir düşüş yaşayacağını söylemek doğru bir tespit gibi gözükse de, 2002 yılına gelindiğinde kömür madeninin enerji sektöründeki konumu, önceki durumunun tam tersi bir yöne kaymıştır. 2002-2012 yılları arasında dünyadaki kömür tüketim oranı % 48 artmıştır ve bu oran, 1970-2000 yıllarını kapsayan dönemdeki toplam artış değerine hemen hemen eşdeğerdedir. Kömürün en önemli rakiplerinden biri olan petrol tüketimindeki artış oranı % 13 iken, diğer rakibi doğal gazın tüketimi % 31 oranında artmıştır19.
2002-2012 yılları arasında kömür üretim oranı da % 58,6 oranında artmıştır. Endonezya, Çin, Kolombiya, Avustralya ve Hindistan’daki kömür üretim artışları ise oldukça dikkat çekicidir. Bu dönemde, Avrupa’da ise kömür üretiminde azalma meydana gelmiştir20. Avrupa Birliği ülkelerinde21 kömür üretiminde meydana gelen
16 GÖĞER, s. 17. 17 TUNCALI/OCAKOĞLU, s. 25. 18
ERSOY, Metin, “Sürdürülebilir Kalkınmada Avrupa Birliği ve Türkiye Kömür Madenciliği””, Türkiye 17. Kömür Kongresi Bildiriler Kitabı, Zonguldak, 2010, s. 461; TAMZOK, Nejat “Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 252.
19
TAMZOK, “Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 253.
20
TAMZOK, “Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 271.
21
Bu konuda verilebilecek en önemli örnek, Almanya’dır. Almanya, Avrupa Birliği üye ülkeleri arasında en önemli kömür üreticisi ülkelerden bir tanesi olup, kömür madenciliği enerji temini açısından önemli bir rol oynamaktadır; bkz. MARTENS,P.N./RATMANN, L./RANDAXHE,
16 azalma, Avrupa Birliği’nin çevre koruma politikaları sonucunda oluşmuş olsa da, günümüzde doğal gaz ve petrol fiyatlarının aniden yükselmesi ve Avrupa Birliğinin Rusya’ya olan enerji bağımlılığı sonucu, kömür , “coal is back” sloganı ile yeniden Avrupa Birliği gündeminde yer almaya başlamıştır. Zira, enerji güvenliği açısından kömür, petrol ve doğalgaza göre avantajlı durumda bulunmaktadır. Şu an itibariyle Avrupa Birliği, enerji ve çevrenin korunması arasında denge kurmayı amaçlayan bir politika gütmektedir. Bu doğrultuda imzalanan Kyoto Protokolü’ne göre; üye devletler 2008-2012 yılları arasında sera gazı emisyonlarını 1990 yılına göre % 8 oranında azaltmayı taahhüt etmişlerdir. Yine Avrupa Birliği’nin kömür politikasının amacına uygun şekilde yerine getirilebilmesi için, temiz kömür teknolojilerinin araştırılması ve geliştirilmesi yönünde çerçeve programlar oluşturulmuştur22.
Avrupa Birliği’ne uyum sürecinde olan ülkemiz için, birlik politikaları özel önem arzetmekte olup, bu çerçevede uyum çalışmaları yapılmıştır ve yapılmaya devam etmektedir. Uyum sürecine girmiş olduğumuz 2004 yılından günümüze, yapılan en önemli çalışmalardan bir tanesi, 2006 yılında Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yayımlanan ve 2007-2023 yılları arası dönemi kapsayan Avrupa Birliği Entegre Çevre Uyum Stratejisidir23. Söz konusu çalışmada, ülkemizdeki termik santrallerde kullanılan linyitlerin önemli ölçüde gürültüye sebep olduğu ve içerdikleri yüksek kükürt oranlarının SO2 emisyonu sebebiyle hava kirliliği açısından risk
oluşturduğu tespit edilmiştir24.
Ülkemiz, 2004 yılında Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi’ne katılmış, 13 Mayıs 2009 tarihinde ise Kyoto Protokolü’nü imzalamıştır. Ancak, üye devletlerin yerine getirmek zorunda olduğu 2008-2012
R., “ Hard Coal Mining In Germany-Status And Development”, Türkiye 17. Kömür Kongresi Bildiriler Kitabı, Zonguldak, 2010, s. 484.
22
ERSOY, s. 460-463.
23
ERSOY, s. 466.
24
AB Entegre Çevre Uyum Stratejisi(UÇES) (2007-2023), Çevre ve Orman Bakanlığı 2006, s. 3, 23, http://www.ab.gov.tr/files/SEPB/cevrefaslidokumanlar/uces.pdf; e.t. 20.07.2014; Kaliteli linyit kullanımı, çevre korunması açısından bir zorunluluktur. Bu ise, tüketiciyi ithal kömür almaya yöneltmektedir. Linyitlerin yıkanarak kaliteli hale getirilmesinin kömür ithalini azaltarak ülke ekonomisinin kalkınacağı belirtilmektedir.; HIZAL, Tamer/ÖZ, Zafer, “Soma
Kömürü Yıkama Uygulaması”, Kömür Teknolojisi ve Kullanımı Semineri III, TKİ-OAL
17 yılları arasındaki taahhütlerden ülkemiz muaftır. Bununla birlikte ülkemizin gerekli tedbirleri alarak, söz konusu taahhütler doğrultusunda düzenleme yapması önemlidir25.
Sonuç olarak, kömür 1970’li yıllardan sonra Avrupa Birliği’nde gerilemiş olsa da, günümüzde arz güvenliği ve enerji çeşitlendirilmesi açısından yeniden önemli bir noktaya gelmiştir. Ancak, kömürün Avrupa Birliği açısından geleceğinin olması, temiz kömür teknolojilerindeki gelişmelere bağlı bulunmaktadır26.
Yeniden yükselişine bakarak, insanlık tarihinde yaklaşık iki yüzyıldır kullanılmakta olan kömürün, zaman zaman farklı rakipleri çıkmış ve düşüşe geçmiş olsa da, ayrıca çevreye olan olumsuz etkileri son zamanların yoğunlukla tartışılmakta olan konuları arasında yer alsa da, tüketimi konusundaki kararlılığın devam ettiğini söylemek mümkündür. Bu gelişmeler, aynı zamanda kömüre yeniden stratejik bir nitelik de kazandırmıştır. Amerika Birleşik Devletleri başta olmak üzere, pek çok ülke ulusal enerji politikalarında kömürü yeniden merkeze almıştır27.
Ayrıca, son yıllarda madencilik alanında önemli bir oluşum haline gelmiş olan ve içinde sivil toplumdan, iş gücünden, endüstriden ve hükümetlerden temsilciler bulunduran Doğal Maddeleri İşleme Endüstrisi Oluşumu (Extractive Industries Review-EIR), Latin Amerika, Karayipler, Afrika, Asya-Pasifik, Merkez ve Doğu Avrupa’ya bölgesel danışmanlık hizmeti vermektedir. Dünya Bankası Grubu (World Bank Group-WBG) da, EIR’da aktif bir katılımcıdır. EIR, 2003 tarihli raporunda, Dünya Bankası Grubu’na, 2008 yılı itibariyle petrol desteklerini yürürlükten kaldırarak, kömür projeleri için verilen kredilere ilişkin borçlarla ilgili olarak en hızlı şekilde ve resmen erteleme kararı verilmesini tavsiye etmiştir28.
Kömürün uluslararası alanda yeniden kazanmış olduğu konum göz önüne alındığında, ülkelerin sahip oldukları kömür rezervleri daha da önemli hale gelmektedir. Bu açıdan kömür rezervleri açısından dünyadaki ilk 15-20 ülke arasında
25 ERSOY, s. 467. 26 ERSOY, s. 467. 27
TAMZOK, “Jeopolitik ve Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 286.
28
18 sayılan ülkemizin, bu şansını iyi değerlendirmesi gerektiğine vurgu yapan Tamzok; düşük kalorili olsa da, elektrik üretimi açısından kömürün çok önemli bir yeri olduğunu ve ülkemizin bir kömür ülkesi olup, sanayi sektöründe kömür üretimine ağırlık verilmesi gerektiği görüşündedir29.
Ayrıca; ülkemizdeki diğer enerji kaynakları ile kömür madeni rezervlerinin karşılaştırması yapıldığında, kömür madeninin ülkemizin enerji politikasında ne kadar önemli olduğu daha net anlaşılmaktadır. Doğalgaz ve petrol açısından çok sınırlı kaynaklara sahip olan ülkemizde, 1.3 milyar ton taşkömürü rezervi ve 13.4 milyar ton linyit rezervi bulunmaktadır. Kaldı ki, ülkemizin linyit potansiyeli hususunda kesin bilgilere henüz ulaşılmamıştır30.
3. Kömürün Kamusal Mal Niteliği
Kamu malları ifadesinden ne anlamamız gerektiği, hangi malların kamusal mal niteliğini haiz olduğunu kabul edeceğimiz hususunda ülkemizde yasal anlamda tek bir tanımlama olmadığı gibi, ayrı ayrı kanun maddelerinde belirtilmiş olan hükümlerin gerek doktrin, gerek yargı kararlarındaki yorumlanış şeklinin ortak bir paydada buluştuğunu söylemek de mümkün değildir31.
Madenler açısından konuya bakıldığında da; genel olarak madenlerin, özel olarak kömür madeninin kamusal mal niteliği hususunda gerek yargı kararları, gerek doktrinde görüş birliği bulunmadığı görülmektedir. Kömürün kamu malı olduğunu düşündüren mevzuat hükümleri anayasamızın 168. maddesi ve 3213 sayılı Maden
29
TAMZOK, Nejat, “Küresel Politikalar ve Türkiye Madencilik Sektörü”, Türkiye 14. Kömür Kongresi Bildiriler Kitabı, 02-04- Haziran 2004, Zonguldak, s. 366; TAMZOK, “Jeopolitik ve
Teknolojik Gelişmeler Perspektifinden Kömürün Geleceği”, s. 288. 30
Dünya Enerji Konseyi Türk Milli Komitesi, Enerji Raporu 2012, Ankara 2012, s. 30.
31
ONAR, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. III, 3. Baskı, İstanbul 1966, s. 1555-1556; YAYLA, Yıldızhan, İdare Hukuku, 1. Baskı, İstanbul 2009, s. 331; GİRİTLİ, İsmet/PERTEV, Bilgen/AKGÜNER, Tayfun/BERK, Kahraman, İdare Hukuku, 6. Baskı, İstanbul 2013, s. 953; GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref/TAN, Turgut, İdare Hukuku, C.I, 9. Baskı, Ankara 2013, s. 925; TAN, Turgut, İdare Hukuku, 2. Baskı, Ankara 2013, s. 552;YAYLA, Yıldızhan, “Kamu Malının Çağdaş Tanımı”, Hukuki Araştırmalar Dergisi, C. 7, S. 1-3, 1992-1993, s. 8; KALABALIK, Halil, İdare Hukukunun Temel Kavram ve Kurumları, 5. Baskı, Konya 2014, s. 642.
19 Kanunu’nun 4. maddesi hükümleridir32. Ancak, anayasamızda ve 3213 sayılı Kanun’da ifadesini bulan “devletin hüküm ve tasarrufu altında olmak” deyimi, kömür madenini kamu malı olarak nitelemek için gerekli bir önkoşul olsa bile yeterli midir?
“Devletin hüküm ve tasarrufu altında olmak” deyimi, Türk hukukuna özgü bir
kavram olup, ulusal mevzuatımızda ya da doktrinde bir tanımı yapılmamıştır. Yargı kararlarında ve doktrinde, söz konusu kavram farklı anlaşılış şekillerine sahne olmuştur33.
Üzerinde tam bir anlaşma sağlanamamış olsa da, anayasada ve kanunda açıkça belirtilmiş olan bu kavramla, madenlerin özel mülkiyet dışında bırakılmış olduğu ve devletin madenler üzerindeki hakkının özel mülkiyete tabi bir hak olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır. Devletin arama ve işletme hakkı, kamu mülkiyetinden doğmaktadır. Devletin madenler üzerindeki hüküm ve tasarrufu, arama ve işletme haklarını içeren bir tasarruf hakkını ifade etmektedir 34.
Madenler açısından söz konusu kavram incelenirken öncelikli olarak yapılması gereken, yasal ve anayasal açıdan devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğu
32
Anayasa md. 168: “Tabiî servetler ve kaynaklar Devletin hüküm ve tasarrufu altındadır.
Bunların aranması ve işletilmesi hakkı Devlete aittir. Devlet bu hakkını belli bir süre için, gerçek ve tüzelkişilere devredebilir. Hangi tabiî servet ve kaynağın arama ve işletmesinin, Devletin gerçek ve tüzelkişilerle ortak olarak veya doğrudan gerçek ve tüzelkişiler eliyle yapılması, kanunun açık iznine bağlıdır. Bu durumda gerçek ve tüzelkişilerin uyması gereken şartlar ve Devletçe yapılacak gözetim, denetim usul ve esasları ve müeyyideler kanunda
gösterilir”; 3213 sayılı Maden Kanunu md. 4: “ Madenler Devletin hüküm ve tasarrufu altında
olup, içinde bulundukları arzın mülkiyetine tabi değildir.”
33
SÖYLER, İlhami, “Kamu Malları Teorisi Açısından Devletin Hüküm ve Tasarrufu Altındaki
Yerler”, Sayıştay Dergisi, S. 83, Ekim-Aralık 2011, s. 62-63; GÜLAN, Aydın, “Kamu Malları”, Günışığında Yönetim, İstanbul 1996, s. 595; AKYILMAZ, Bahtiyar/SEZGİNER,
Murat/KAYA, Cemil, Türk İdare Hukuku, 4. Baskı, İstanbul 2013, s. 577;Yayla, doğal kamu mallarının temelini devletin ülke ve hakimiyet unsurlarının oluşturduğunu ve üzerlerinde devletin hüküm ve tasarrufu bulunduğunu belirtmektedir; YAYLA, İdare Hukuku, s. 331, dipnot, 769.
34
ÖZDAMAR, Demet, “Maden Hakkı ve Maden İrtifakı”, Prof. Dr. Mahmut Tevfik BİRSEL’e Armağan, İzmir 2001, s. 323.
20 açıkça belirtilmiş olan madenlerin kendisinin mi yoksa yatağının mı devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunduğunun tespit edilmesidir35.
Bu durumda ise, öncelikle madenlerin mülkiyetinin, altında yer aldıkları arazinin mülkiyetine dahil olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir. Dünyada bu hususta iki sistem mevcuttur. Birincisi, madenleri bulunduğu arazinin mütemmim cüzü sayan ve mülkiyetinin de arazi sahibine ait olduğunu gören “accession
sistemi”, diğeri ise maden mülkiyetini bulunduğu araziden ayrı gören “dominal ve regalien sistem”lerdir. Dominal sistemde, madenler kamu mülkiyetinde sayılmaktadır. Regalien sistemde ise, kamu mülkiyetinde sayılan madenlerin işletme hakkının verilmesi söz konusudur36. Dünyadaki birçok devlet de, hukuk düzenlerinde yeraltında bulunan maden kaynaklarının devletin mülkü sayılacağını kabul etmiştir37. 3213 sayılı Kanun hükümleri açısından değerlendirme yaptığımızda; 3213 sayılı Kanun’un 4. maddesinde, madenlerin çıkarıldıkları arzın mülkiyetine tabi olmadığının belirtilmiş olması ile 39. ve 40. maddelerinde çıkarılan cevherin rehninin, haczinin ve ihtiyati tedbire konu olmasının mümkün hale getirilmiş olmasından çıkarılan sonuç gereği38; madenin maden ruhsatı sahibi kişi tarafından çıkarıldığında çıkaran kişinin mülkiyetine tabi olacağı sonucuna ulaşılmaktadır. Bu değerlendirmelerden yola çıkan Gülan; devletin hüküm ve tasarrufu altında olmayı, madenler açısından kamu mülkiyetinin bir parçası olarak kabul etmenin tatmin edici olmadığı ve madenlerin kamusal niteliğinin anlam ve kapsamının kendine özgü bulunduğu görüşünü savunmaktadır. Zira madenler, yatağından çıkarıldıktan sonra, idareden aldığı ruhsat ya da izin ile çıkaran kişinin mülkiyetine tabi olmakta ve devlete sadece çıkarılan maden üzerinden devlet hakkı verilmektedir. Dolayısıyla;
35
GÜLAN, Aydın, Maden İdare Hukukumuzun Ana İlkeleri ve Temel Müesseseleri, 1. Baskı, İstanbul 2008, s. 137.
36
ONAR, Sıddık Sami, İdare Hukukunun Umumi Esasları, C. II, 3. Baskı, İstanbul 1966, s. 1372-1373; FINDIKGİL, Yücel, Maden Hukuku, İstanbul 1966, s. 78-79.
37
FILER, Colin, “ The Role of Land –Owning Communities In Papua New Guınea’s Mineral
Policy Framework”, International and Comperative Mineral Law and Policy, 2005, s. 903, 907. 38
Kamu malları haczedilemez, devir ve ferağ edilemez; ATAY, Ender Ethem, İdare Hukuku, 3. Baskı, Ankara 2012, s. 739-740.
21 madenler çıkarıldıktan sonra, devletin hüküm ve tasarrufu altında olma niteliğini yitirmektedir39.
Ancak tam da bu noktada 1965 tarihli Anayasa Mahkemesi kararı önem taşımaktadır. Söz konusu kararda; anayasanın açık hükmü gereği doğal servet ve kaynakların medeni hukuk tarafından düzenlenen özel mülkiyete tabi olmasının olanaksız hale getirildiği belirtilerek, devletin salt devlet olmasından kaynaklanan özelliği sebebiyle sahip olduğu diğer nesneler içinde kabul edilmesi gerektiği hüküm altına alınmıştır40 . Anayasa Mahkemesi, söz konusu kararı ile, madenlerin kamu malları içinde yer aldığını kabul etmiştir.
Anayasa Mahkemesi ile aynı doğrultuda, doktrinde de madenler idarenin kamu malları içinde sahipsiz mallar kategorisinde değerlendirilmektedir41. Sahipsiz mallar ise, devletin hüküm ve tasarrufu altındadır42. Kamu mallarından olan sahipsiz mallardan yararlanma şekilleri, ancak idare hukuku kuralları ile düzenleme altına alınabilmektedir. Madenlerin, bu şekilde özel mülkiyet rejimi dışında tutulmuş olmasının sebebi, madenlerin tükenebilir olma ve bir daha yerine konulamama özelliklerinden kaynaklanmaktadır43.
Bu değerlendirmeler ışığında; madenler, çıkarılmadan önceki aşamada kamu malları içinde sahipsiz mallar kategorisinde yer almaktadır ve çıkarıldıktan sonraki
39
GÜLAN, Maden İdare Hukukumuzun Ana İlkeleri ve Temel Müesseseleri, s. 137-139; Özdamar da, maden cevherinin devletten alınan ruhsatla özel hukuk kişisi tarafından çıkarılması durumunda taşınır mülkiyeti niteliğini kazanarak, çıkaran kişinin mülkiyetine girdiğini belirtmektedir; ÖZDAMAR, “Maden Hakkı ve Maden İrtifakı”, s. 323.
40
AYM, E.1963/126, K.1965/7, KT.16.02.1965, RGT.22.07.1965, RGS.12055; http:// www. resmigazete.gov.tr; e.t. 15.07.2014.
41
YAYLA, İdare Hukuku, s. 330; GÖZÜBÜYÜK/TAN, İdare Hukuku, C. I, s. 928; SÖYLER, s. 60; TELLİ, Serap, İdare Hukuku ve Uluslararası Hukuk Açısından Madenler, 1. Baskı, Ankara 1989, s. 77; TÜRK, Hikmet Sami, “Devletçe İşletilecek Madenler Hakkında Kanun
Üzerinde Düşünceler”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 36, S. 1-4, 1979, s.
85; YILDIRIM, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri I, 4. Baskı, Konya 2013, s. 304; ÇAĞLAYAN, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri, 1. Baskı, Ankara 2013, s. 427.
42
ZABUNOĞLU, Yahya Kazım, İdare Hukuku, C. 1, Ankara 2012, s. 575-576; ODYAKMAZ, Zehra/KAYMAK, Ümit/ERCAN, İsmail, Anayasa Hukuku İdare Hukuku, 15. Baskı, İstanbul 2012, s. 404.
43
22 durumu göz önüne alındığında ise Gülan’ın da belirtmiş olduğu gibi44, kendine özgü bir nitelik kazanmaktadır. Bu düşünce; devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunma ilkesi doğrultusunda madenleri hem idareye hem de topluma karşı koruma amacını güden bir yaklaşımın sonucudur45.
B. ÜLKEMİZDEKİ KÖMÜR İŞLETMELERİ 1. Tarihsel Süreç
Osmanlı İmparatorluğu’nun ilk dönemlerinde madenlerin işletilmesi, askeri ve mali öncelikler sebebiyle devlet tekelinde bulunmuştur46. Yükselme dönemi ise, madencilik faaliyetlerine en çok önem verilen dönem olmuştur47. Osmanlı İmparatorluğu’nun madencilik alanındaki ilk yasal düzenlemesi, 1858 tarihli ve sadece madenlerin mülkiyetine ilişkin hükümler içeren Arazi Kanunu’dur48.
Dünyada kömürün çok önemli bir konuma gelmiş olduğu on dokuzuncu yüzyılın ilk yarısında, ülkemizde Zonguldak Havzası49’nda başlayan, madencilik alanındaki ilk ekonomik işletmemiz kömür madenine ilişkindir50.
Zonguldak Kömür Havzası’ndan elde edilen tecrübeler ve dünyadaki endüstriyel gelişimler sonucunda, Fransız Maden Kanunu’ndan esinlenilerek, 1862 tarihli Maadin Nizamnamesi yürürlüğe konmuştur. 1862 tarihli Nizamnamede yapılan değişiklikler sonucunda ise, yabancıların maden işletmeleri kurabilmesinin yolu açılmıştır. Fransız Ereğli şirketi ve Zonguldak Kömür Havzası’nda yabancı
44
GÜLAN, Maden İdare Hukukumuzun Ana İlkeleri ve Temel Müesseseleri, s. 137-139.
45
YILDIRIM, İdare Hukuku Dersleri I, s. 305.
46
KESKİN, Özkan, “Osmanlı Devleti’nde Maden Hukukunun Tekamülü (1861-1906)”, OTAM, 29, Bahar 2011, s. 143.
47
UÇKAN, s. 5.
48
GÜRSES, Ayşe Pınar, Türkiye’de ve Dünyada Uygulanmakta Olan Maden Kanunu ve Uygulama Yönetmeliklerinin Karşılaştırmalı Analizi, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Hacettepe Üniversitesi, Maden Mühendisliği Anabilim Dalı, 2011, s. 20.
49
Zonguldak Kömür Havzası, ülkemizin en büyük taşkömürü sahası olup; bu sahada toplam 1.3 milyar ton taşkömürü rezervi saptanmıştır; TUNCALI/OCAKOĞLU,s. 21-22.
50
