C. ÜLKEMİZ MADEN MEVZUATI HÜKÜMLERİNE İLİŞKİN GENEL
I. BÖLÜM
2. Kömür Ocağı İşletme Faaliyetinin Başlatılması
A Reforma do Judiciário pode ser sinteticamente apresentada como um conjunto de medidas e estratégias direcionadas ao aperfeiçoamento de diferentes dimensões do sistema de justiça brasileiro que visa a atingir um determinado estado de coisas. Esse estado de coisas é caracterizado por um Poder Judiciário mais ágil, rápido, eficiente administrativamen- te e acessível à população brasileira.
A promulgação da emenda constitucional no. 45/2004 é o marco referencial dessa Reforma. Seu grande foco foi o Supremo. Desde então, aumentou o número de análises sobre a mais alta corte do país e outras instâncias do Judiciário com vistas a conhecê-las melhor e diagnosticar as suas principais dificuldades.
O I Relatório Supremo em Números apresentou um Supremo com- plexo, que “não parece se comportar como uma única corte, com dois grandes grupos de processos [os relacionados ao exercício do controle concentrado e os relacionados ao controle difuso], mas sim como três cortes distintas, com três personas fundidas em apenas uma instituição [as cortes recursal, constitucional e ordinária]”.22 Dessas personas, a
recursal era naquele momento, sem dúvida, a que mais impactava as atividades do tribunal como um todo. O relatório apontou ainda que
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“o grande cliente do STF Recursal é de natureza pública, do Executivo Federal”.23
Dados agregados a partir de cada unidade da federação sobre quem e o que pauta o Supremo revelam que efeitos esperados da implemen- tação dos principais mecanismos da Reforma puderam ser notados pouco depois da regulamentação de seus principais institutos voltados a “desafogar” a pauta do STF.
De um lado, é possível constatar uma tendência de redução da quantidade de processos levados pelos “clientes” mais tradicionais do tribunal. Na verdade, em substituição ao antigo monopólio do Poder Público, nota-se não apenas uma redução da quantidade de processos de entidades a ele vinculadas, mas uma surpreendente pulverização dos principais litigantes do tribunal. Nota-se, nesse sentido, uma tendência de pluralização do Supremo.
De outro lado, as análises mostram, sob a ótica processual, uma redução do impacto da corte recursal nos primeiros anos imediatamente posteriores ao início da vigência da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante. A tendência revelada é a de que a enorme desproporção de Recursos Extraordinários e Agravos de Instrumento vêm caindo ao longo do tempo.
Essas conclusões sugerem uma Reforma exitosa, que vem produ- zindo os efeitos dela esperados.
A R e f o r m a i n a c a b a d a P arte IV 5 9 O e f e i t o e s p e r a d o P u l v e r i z a ç ã o d o s l i t i g a n t e s
As análises dos dados agregados revelam uma pulverização dos principais litigantes do Supremo. Se em 2007 os 10 principais litigantes da corte impactavam 63% da sua pauta, em 2009 os 10 primeiros representavam apenas 24% dos processos autuados pelo tribunal. Se aumentarmos o universo dos principais litigantes, passando dos 10 primeiros para os 30 e, depois, para um top 100, percebemos comportamento semelhante, como revela a tabela abaixo, o que confirma a hipótese de pulverização:
Gráfico 28 P u l v e r i z a ç ã o d o s Pr o c e s s o s 63% 81% 95% 5% 24% 35% 49% 51% 2007 2009
Top 10 Top 30 Top 100 Demais
O reconhecimento da pulverização dos litigantes, como temos destacado neste relatório, aponta, sobretudo, para a necessidade de se complementar as grandes análises feitas sobre o Supremo como um todo com o foco mais restrito nos fatores pontuais que afetam a pauta do tribunal. Afinal, compreender o Supremo a partir de seus clientes é,
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de acordo com a tendência revelada, cada vez mais, uma tarefa que não pode ser levada adiante adequadamente olhando apenas para grandes personagens. E nesse processo de realce de atores menores, o conheci- mento das realidades locais ganha força substancial.
O f i m d o m o n o p ó l i o d o Po d e r P ú b l i c o
O segundo efeito inesperado, que se insere dentro da pulverização de litigantes, é o fim do monopólio do Poder Público. Ou seja, os grandes litigantes têm menor hegemonia, porém isso afetou especialmente o Estado. O Poder Público, seja por meio de entidades da Administração Pú- blica Direta e Indireta, seja por intermédio de entes políticos, está entre os principais litigantes do Supremo. Como se vê no gráfico a seguir, 8 dos 9 principais litigantes do STF na última década são atores públicos. Única exceção nesse cenário, a presença da Telemar Norte Leste S.A. entre os “top litigantes”, tende a reforçar a constatação já anunciada no primeiro relatório do Supremo em Números de que processos oriundos de Juizados Especiais afetam consideravelmente a pauta do Supremo.
Gráfico 29 To p L i t i g a n t e s n o B r a s i l - 2 0 0 0 a 2 0 0 9 Estado de SP 200000 150000 100000 50000
0 CEF União INSS Estado
de RS Telemar Norte Leste SA Município de SP Estado de MG DistritoFederal
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Ao focarmos, porém, o período imediatamente posterior à imple- mentação da Reforma, percebemos que o percentual de participação dos principais “clientes” do Supremo no total de processos autuados diminui a partir de 2007. Este – como anunciado – seria um resultado esperado, já que, a partir daquele ano, os mecanismos da Súmula Vinculante e da Repercussão Geral começaram, de fato, a produzir os seus efeitos.
Sem prejuízo dessa constatação, é relevante notar que a redução do percentual de participação dos principais litigantes é maior do que a taxa média de redução global dos processos da corte na comparação entre os anos de 2007 e 2009, que ficou em torno de 40%. Os casos mais claros dessa redução são o do INSS, cuja representatividade, no referido biênio, recuou em mais de 90%, e o da Caixa Econômica Fe- deral, cujo percentual de redução de representação ultrapassou os 80%.
Gráfico 30 M u d a n ç a Pe r c e n t u a l v e r s u s M u d a n ç a To t a l d o S u p r e m o - 2 0 0 7 v s . 2 0 0 9 0 -20 -40 -60 -80 -100
CEF Telefonicas INSS Capitais União
Litigantes
Estados Ministérios Públicos Bancos
Quando analisamos especificamente o percentual de participação dos estados da federação nos mesmos anos, notamos, porém, movi- mentos diferentes. Se, no agregado, o percentual de participação dos
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estados no STF caiu pouco mais de 60% no biênio (taxa, portanto, acima dos 40% do total geral), em 7 estados, apesar de ter havido re- dução, o percentual de queda ficou acima da média da corte. No caso específico de Pernambuco, contudo, nota-se em 2009 um aumento superior a 20% no volume de processos oriundos do mesmo estado que chegaram em 2007 na corte.
Gráfico 31 M u d a n ç a Pe r c e n t u a l d o s E s t a d o s v e r s u s M u d a n ç a To t a l d o S u p r e m o - 2 0 0 7 v s . 2 0 0 9 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 GOMAESDFRS PRMT PESPPAROALPBRJSCCESE RN AMMGMSBA Estados AC PI RR TO AP D i v e r s i f i c a ç ã o d a s p o r t a s d e e n t r a d a
O terceiro fator de destaque que confirma o sucesso dos primeiros anos da Reforma está relacionado com a diversificação dos tipos de ação que chegam à corte. Se o primeiro relatório do Supremo em Números revelou que as principais portas de acesso ao tribunal são os Agravos de Instrumento e Recursos Extraordinários, uma análise comparativa entre os anos de 2007 e 2009 revela um decréscimo relevante no núme-
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ro desses recursos. A redução mais significativa ocorreu nos Recursos Extraordinários, que saíram de 44.129 em 2007 e chegaram a pouco mais de 10.497 no final da última década.
Gráfico 32 Va r i a ç ã o 2 0 0 7 - 2 0 0 9 p o r C l a s s e Pr o c e s s u a l 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 AI RExt HC REC MI 2007 2009
No caso das classes processuais que aumentaram a sua represen- tatividade, o maior aumento proporcional ocorreu no número de Mandados de Injunção que chegaram ao Supremo. Esse movimento é provavelmente explicado pela mudança de orientação da corte quanto à efetividade do remédio a partir do julgamento do MI 712, que tratava da regulamentação do direito de greve no serviço público, concluído em outubro de 2007.
O e f e i t o i n e s p e r a d o Re p r e s a m e n t o
Um olhar para a relação do STF com as unidades da federação não conduz, contudo, apenas a conclusões positivas. A busca por compreen- der o Supremo a partir dos estados mostra, ao contrário, alguns limites
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de propostas destinadas a lidar com grandes blocos de problemas do tribunal. Novos passos – não de ruptura, mas complementares – são ne- cessários para que o estado de coisas visado pela Reforma seja alcançado.
A necessidade e a relevância de novas ondas de reforma preocupadas com peculiaridades locais ficam claras quando se analisa um lado mais desconhecido da Repercussão geral.
Uma das questões que apareceram nos debates a partir do I Rela- tório Supremo em Números foi a ideia de que a implementação desse mecanismo causou um represamento das ações nas instâncias inferiores, reduzindo o número de processos no STF, mas com impacto negativo sobre os Tribunais locais.
Para compreender isso é importante explicar como o mecanismo funciona. O STF pode declarar que determinada questão tem reper- cussão geral. Quando isso acontece, antes que o STF julgue a ação, todos os processos relacionados a essa questão nas instâncias inferiores são suspensos e só serão julgados após a decisão do STF.
O I Relatório demonstrou que apenas 50% das questões que tive- ram a repercussão geral reconhecida foram julgadas24. Portanto, a outra
metade das questões está impedindo os julgamentos de processos nos tribunais locais.
Este fenômeno mostra que o impacto da repercussão geral, que parece ter sido bastante significativo na redução de processos no STF (apesar do alerta colocado no item anterior), pode ter tido um efeito
negativo nas instâncias inferiores.
Para medir este fenômeno seria preciso ter acesso aos dados dos tri- bunais locais sobre, especificamente, os casos afetados pela repercussão geral. Infelizmente, porém, esses dados não são públicos.
No entanto é possível fazer algumas afirmações relacionadas a este tema. Como visto antes, mesmo com a diferença regional que existe no movimento de novos processos em juizados especiais, é inegável a existência de um movimento de queda dos processos. Ou seja: assim
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como no número geral de processos no STF, há um número absoluto menor de processos oriundos dos juizados especiais em 2010 do que havia quatro ou cinco anos antes.
Entretanto, quando se observa o número de processos nos juizados especiais, a partir dos dados divulgados no Justiça em Números, perce- be-se que a queda no número de processos de juizados a chegarem no Supremo não é acompanhada por uma queda no número de processos nos próprios juizados. Pelo contrário, há até um aumento no período, quando considerados apenas os juizados especiais estaduais25. Isso não
comprova o efeito represamento, mas mostra que os efeitos da Emenda 45 se concentram de maneira muito forte no STF. Não há nada que indique que haja, de fato, uma redução da morosidade nos processos que beneficie os usuários do sistema de justiça como um todo.
É evidente que a mera diminuição do número de processos no Supremo é positiva. A quantidade de processos com a qual o Tribunal estava lidando transformava o STF em um Tribunal de massas, com grande dificuldade de enfrentar os amplos temas constitucionais com repercussão para toda a sociedade.
Mas a EC 45 não pretendia ser uma reforma do Supremo, e sim uma reforma de todo o Judiciário. Muitas vezes a divulgação da diminuição do número de processos no STF gera uma sensação de que o processo de Reforma do Judiciário está concluído. Os dados das instâncias infe-
25 Com base nos relatórios de 2004 (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números. Brasília, 2004. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/ eiciencia-modernizacao-e-transparencia/pj-justica-em-numeros/relatorios. Acessado em: 29/02/2012.) e 2010 (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números. Brasília, 2010. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eiciencia-mo- dernizacao-e-transparencia/pj-justica-em-numeros/relatorios. Acessado em: 29/02/2012.), constata-se que nos juizados especiais estaduais houve 3.538.722 casos novos no Brasil em 2004 (p. 230) e 3.936.951 em 2010 (p. 55). Já nos juizados especiais federais houve 1.631.304 casos novos em 2004 (p. 41) e 1.334.280 casos novos em 2010 (CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números. Justiça Federal. Brasília, 2010. Disponível em: http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eiciencia-modernizacao-e-transparencia/ pj-justica-em-numeros/relatorios. Acessado em: 29/02/2012, p. 220).
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riores nos mostram, porém, que para a melhora da qualidade do serviço prestado aos cidadãos a Reforma está longe do seu fim.
U m a n o v a a g e n d a
Os pontos destacados sobre o êxito da Reforma certamente revelam dados interessantes sobre o tribunal, que podem, sem embargo, ser complementados por análises específicas a respeito dos movimentos de participação do Poder Público, redução dos principais litigantes, pulverização e diversificação de portas de acesso ao Supremo por estado. Esse conjunto de informações contribui, na verdade, para reforçar a visão de que entender o Supremo como o “Tribunal da Federação” – voltando à expressão de Ruy Barbosa – exige esforços complementares para que se entenda como cada unidade da federação contribui para potencializar ou arrefecer os problemas de congestionamento da corte. Um relatório sobre os “27 Supremos” que aparecem quando se analisa a mais alta corte do país a partir das dinâmicas que se estabelecem entre cada estado e o tribunal não pode ser concluído, por isso, sem um retrato de cada uma dessas relações.
As análises dos temas mais representativos por estado, do impacto de processos oriundos de juizados especiais na pauta do Supremo e a constatação de que a implementação da Reforma do Judiciário provocou efeitos positivos visíveis apenas na mais alta corte do país revelam, como anunciado, que a reforma do judiciário ainda não está completa e que olhar para as especificidades de cada ente da federação pode ser um cami- nho rico para avanços na direção da melhoria da prestação jurisdicional.
A realidade local revela dados que ficam invisíveis quando focamos apenas no agregado. Municípios, concessionárias de serviços públicos, institutos de previdência de servidores, o Ministério Público e empresas privadas aparecem como atores relevantes que acabaram, proporcional- mente ao volume de processos oriundos de certa unidade da federação, impactando a pauta do Supremo na última década. Os gráficos a seguir revelam, a título exemplificativo, as particularidades de cinco estados.
A R e f o r m a i n a c a b a d a P arte IV 6 7 Gráfico 33 To p L i t i g a n t e s - To c a n t i n s Estado do Tocantins MP Federal CEF União Funasa Município de Palmas INCRA INSS Banco do Brasil SA MP Estadual 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Pr oc essos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Litigante 2006 2007 2008 2009 Gráfico 34 To p L i t i g a n t e s - M i n a s G e r a i s CEF
Estado de Minas Gerais União
Fiat Automóveis SA Telemar Norte Leste SA
INSS
Município de Belo Horizonte MP Estadual IPSEMG RFFSA 18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Pr oc essos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Litigante 2006 2007 2008 2009
Agosto de 2013 Gráfico 34 To p L i t i g a n t e s - Pe r n a m b u c o INSS CEF União Estado de Pernambuco BAMDEPE STJ Banco Banorte SA Telemar Norte Leste SA MP Estadual
Banco Central do Brasil 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Pr oc essos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Litigante 2006 2007 2008 2009 Gráfico 35 To p L i t i g a n t e s - M a t o G r o s s o d o S u l
Estado de Mato Grosso do Sul Banco do Brasil SA
INSS
Banco Bradesco SA Banco ABN AMRO Real SA
STJ
Univ Católica Dom Bosco MP Estadual Banco Itaú SA Enersul 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 Pr oc essos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Litigante 2006 2007 2008 2009
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Uma breve análise dos estados selecionados é capaz de mostrar como as realidades locais afetam diferentemente a pauta do Supremo. No Tocantins e no Mato Grosso do Sul, vemos que o próprio estado é o principal “cliente” da corte; em Minas Gerais, uma empresa privada é a terceira principal litigante; em Pernambuco, por sua vez, o destaque fica por conta da presença do Banco Central no grupo dos principais atores que impactam a pauta do STF.
A sessão “Retratos” deste relatório apontará peculiaridades como essas em cada unidade da federação. Mesmo diante de informações sobre o comportamento dos principais litigantes em apenas um estado de cada região do país, já é possível notar dados marcantes. Se em Santa Catarina, por exemplo, o volume de processos envolvendo o INSS recua entre os anos de 2003 e 2004, volta a subir em 2005, caindo gradativa- mente apenas a partir desse ano, em Pernambuco a tendência é inversa nos mesmos períodos (a queda em PE começa a partir de 2006). Em Minas Gerais, diferentemente desses dois estados, o volume de processos oriundos da mesma autarquia se mantém praticamente constante ao longo do tempo. Se tomarmos como foco de análise a Caixa Econômica Federal, veremos que há uma brusca redução do número de processos em Minas Gerais e Santa Catarina a partir de 2001, enquanto o mes- mo movimento no estado do Tocantins só se inicia a partir de 2003. No Mato Grosso do Sul, apesar de 4 dos 10 principais litigantes serem bancos, a Caixa Econômica Federal não aparece entre eles.
Dados como esses não apenas contribuem para confirmar a hipótese de que os contextos locais podem dizer muito sobre como os próximos passos da reforma do judiciário devem ser pensados, como colocam em xeque as visões – simplistas, porquanto reducionistas – de que entes da Administração que atuam nacionalmente (i) lidam com problemas jurídicos semelhantes e (ii) poderiam implementar políticas comuns para resolvê-los.
V
Conclusão
O Supremo Tribunal Federal não é uma corte homogênea. Há enorme variação na quantidade, espécie processual e assunto das demandas oriundas dos diferentes entes federativos. Consequentemente as políticas processuais desenhadas para aprimorar as atividades e o bom funcio- namento do Supremo devem refletir essa pluralidade. As mudanças pretendidas pela EC 45 e o seu impacto na prática foram utilizadas como pedra de toque para essa constatação.
A observação dos dados sobre cada estado, que deixa claro a grande diversidade de perfis, reforça a ideia de que a Reforma do Judiciário está inacabada. Olhar para o STF a partir dos estados permitiu-nos enxergar que a Reforma pensada exclusivamente com foco no Supremo chegou ao seu limite. Esse novo olhar para o Tribunal nos mostrou que existe uma realidade, a partir da EC 45, que exige uma reforma do judiciário distinta, não mais de grandes mudanças constitucionais, nem focada nos grandes litigantes. Torna-se evidente a necessidade de atacar o excesso de judicialização nos setores regulados, uma reforma que só pode ser feita compreendendo também as realidades locais.
Futuras alterações no regimento do Tribunal e no fluxo de entrada de processos e recursos precisam ser pensadas a partir de realidades como, por exemplo, o fato de os processos tributários oriundos de São Paulo ocuparem 5% da pauta do Supremo. Pretender resolver esse de-
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sequilíbrio a partir de soluções focadas apenas nos recursos com tema fiscal é ignorar o perfil do STF, já que apenas 3 estados têm esse assunto como o principal entre os processos que chegam no Tribunal. E apenas 13 têm direito tributário como um dos 3 temas mais volumosos nos seus recursos ao Supremo.
Com a demonstração dos elementos principais por meio dos quais pode ser apurada essa pluralidade, bem como a partir da pormenori- zação da situação dos processos originários de cada ente federativo no STF, esse relatório procurou, de um lado, comprovar a necessidade de pensar o Supremo como um todo heterogêneo. E de outro, apontar características específicas dessa heterogeneidade que possam guiar as futuras políticas processuais – legislativas e regimentais – do Tribunal da Federação.
VI
Retratos
Nas páginas a seguir serão apresentados dados sobre cada estado bra- sileiro e o Distrito Federal de maneira isolada. Há cinco gráficos mostrando o comportamento dos processos oriundos de cada unidade da federação no STF. O primeiro deles revela a variação ano a ano do número de processos protocolados no Tribunal pelos dez maiores litigantes. O segundo mostra o número total de processos de cada um dos “top litigantes” no acumulado de 2000 a 2009. O terceiro gráfico identifica a representatividade de cada tipo de juizado especial no total de processos dessa espécie a chegar no Supremo. O quarto gráfico, por sua vez, destaca o comportamento, ano a ano, de três variáveis: o núme- ro de processos, o número de processos em função do PIB per capita, o número de processos em função da população economicamente ativa (PEA). O quinto e último gráfico mostra a divisão dos processos de cada unidade da federação em razão do tema ou área do direito.
Embora sejam comentados os dados de cada unidade em separado, algumas tendências são comuns na maioria deles. Quatro delas mere- cem destaque.
Em primeiro lugar, os grandes litigantes são, de regra, entidades de direito público. O governo da respectiva unidade federativa, a União, o INSS e a Caixa Econômica Federal aparecem como os maiores liti- gantes em praticamente todas as análises. A CEF normalmente tem
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número maior no início da década, com forte queda até 2005. A se- gunda informação relevante é a de que, entre os processos oriundos de juizados, os JEFs lideram em quase todas as unidades da federação. Em terceiro lugar, em todas elas, com exceção do Piauí, as três variáveis do quarto gráfico apresentam comportamento virtualmente idêntico. Isso