İdarenin Sorumluluğu

Çevre sorunlarının çözümünde yargıya başvurulmasının temel nedeni; idarenin çevre mevzuatının gereklerini yeterince yerine getirememesidir. İdare, kendisine yüklenmiş olan denetim, gözetim ve yaptırım uygulama yetkilerini her durumda aynı şekilde kullanmamakta ya da kullanamamaktadır. Bu olumsuzluk, hem ülkemizde hem de karşılaştırmalı hukukta mevcuttur571.

İdare çevre korunması ile ilgili olarak iki farlı şekilde sorumlu tutulabilmektedir. Bunlardan birincisi, idarenin bizzat kendi işletmeleri ile çevreye zarar vermesi durumudur. İkinci durum ise, özel kişiler tarafından yürütülen faaliyetlerde, idare önceden bu faaliyetlere izin vermiş olduğu ya da faaliyet süresince gerekli denetimi yapmamış olduğu için sorumlu tutulması durumudur572 .

568

Yönetmeliğin 4. maddesinde Çevre ve Orman Bakanlığının yetkisi saklı kalmak kaydıyla, denetim ve idari yaptırım uygulama yetkisinin belediyelere devredilebileceği hüküm altına alınmıştır.

569

Yönetmeliğin 8. maddesinde, belediyeler ve büyükşehir belediyeleri tarafından doğrudan alınması gereken tedbirler sayılmıştır.

570

KIZILBOĞA/BATAL, s. 205.

571

TURGUT, Çevre Hukuku, s. 531.

572

ULUSOY, “Çevre Kirlenmesinin Oluşmasından Sonraki Aşamada Medeni Hukuk, Ceza

182 Ayrıca, önemle belirtilmesi gereken bir başka husus çevre zararlarından doğan ve idare aleyhine açılacak olan davalarda görevli yargı kolunun idari yargı olması gerektiğidir.

a. İdarenin Önleme-Denetim-Gözetim Yetkisi ve Ödevinden Doğan Kusur Sorumluluğu

İdarenin çevre ve toplum sağlığını korumak için önlemler alması ve denetimler yapması, toprak, su ve hava kirliliğinin önlenmesini sağlaması573, çevresel etki değerlendirmesini yaparak, halkın gereksinimlerini dikkate alması, kaynak yönetimi ve arazi kullanımını planlanması ve madencilik faaliyetinin ardından, arazi reklamasyon ve rehabilitasyon çalışmalarını yapması yönünde ulusal mevzuatımızda çok sayıda hüküm bulunmaktadır574. Bu hükümler ile, idare çevreyi koruma, çevre kirliliğini önleme noktasında yükümlendirilmiş ve faaliyetin başından sonuna kadar denetim ve gözetim yetkisi ile donatılmıştır.

İdarenin bu suretle yapmakta olduğu çevre denetimi; tüm endüstriyel ve ticari faaliyet alanlarını içine alacak şekilde, işletmelerin faaliyetlerinin çevre hukukunun genel ilkelerine ve çevre mevzuatına uygun olup olmadığı hususunda yapılan bir denetimdir. Bu denetim sürecinde, idarenin mevzuata aykırı davranan işletme sahibine, ruhsat iptali ya da idari para cezası gibi idari yaptırımları uygulama yetkisi bulunmaktadır575.

İdarenin bu noktadaki sorumluluğunun temelini anayasamızın 56. maddesi oluşturmaktadır ve kapsamı oldukça geniş tutulmuştur576. Sorumluluğun kapsamının bu derece geniş olmasının sebeplerinden bir tanesi, çevrenin korunması ve kirliliğin önlenmesine ilişkin kuralların çokluğu ve zaman zaman farklı idari birimlerin denetim hususunda görevlendirilmiş olmasıdır577. Diğer sebep ise, mevzuattaki

573 MEMİŞ, s. 359. 574 BORAND, s. 36. 575 ALICA, s. 88-89. 576 SAYGILI, s. 236-237. 577

Ülkemizde çevre mevzuatının birbiriyle yarışması ve bunun sonucu olarak idari birimler arasında oluşan yetki karmaşası ile ilgili olarak verilebilecek en iyi dava örneği; 1993 yılında

183 sürekli değişimdir. Böyle bir durumda, hem vatandaşlar, hem de idare uyulması gereken kurallar hususunda kaosa düşebilmektedir 578. Bu sebeple; birçok farklı kanunda, farklı idari birimlere verilmiş olan yetkilerin ayrımının sağlandığı ve idarelerin yetki alanlarının kesin olarak belirlendiği bir düzenleme, vatandaşların kime husumet yönelteceklerini anlamaları noktasında daha saydam bir ortam sağlayacaktır579.

56. madde hükmünün bu derece geniş kapsamlı bir önleme ve denetim öngörmüş olması ile ilgili olarak özellikle belirtilmesi gereken bir başka husus ise; çevre korumanın genel menfaate ilişkin olan yönüdür. Bu yönü, devletin hüküm ve tasarrufu altında olan çevresel unsurların, özel çıkar sağlamak yoluyla sınırlı bir kesim tarafından kullanılmasını önlemek esasına dayanmaktadır580.

Danıştay, 2002 tarihli kararında anayasanın 56. maddesi ile devlete verilmiş olan yükümlülüğün, normlar hiyerarşisinde anayasanın altında bulunan yasamanın ve idarenin işlemleri açısından temel bir ölçüt olduğunu vurgulamıştır581.

Çevre denetiminin yasal dayanağına bakıldığında; 2872 sayılı Kanunun 12. maddesinde, çevre kanunu hükümlerine aykırılık olup olmadığı hususundaki denetimde, kural olarak Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın yetkili olduğu, ancak bakanlığın bu yetkisini il özel idarelerine, çevre denetim birimlerini kuran belediye başkanlıklarına, Denizcilik Müsteşarlığı’na, Sahil Güvenlik Komutanlığı’na ya da 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununa göre belirlenen denetleme görevlilerine devredebileceği hüküm altına alınmış olduğu görülmektedir. Kanun aynı zamanda denetimin usul ve esaslarının da bakanlıkça belirleneceğini hüküm altına almış ve bu

yaşanan ve ölümlere ve maddi kayıplara sebep olan Ümraniye çöplük patlaması sonrası İstanbul 5. İdare Mahkemesi’nde açılmış olan tam yargı davasıdır. Söz konusu davada, İçişleri Bakanlığı, Çevre Bakanlığı, İstanbul Büyükşehir Belediyesi ve Ümraniye Belediyesi davalı olarak gösterilmiş ve dava sonucu tespit edilen 1 milyar 935 milyon tazminatın davalı idarelerden müştereken ve müteselsilen tahsil edilmesine hükmedilmiştir; MEMİŞ, s. 415.

578

ALICA, s. 89, 116.

579

MEMİŞ, s. 435.

580

TURGUT, “Çevre Hakkı-Kuramsal ve Ampirik Çerçeve, İlgili Temel Kavram ve İlkeler:

Yargının Rolü”, s. 54. 581

D10D, E.00/5957, K.02/505, KT.27.02.2002; www. kazanci.com /kho2 /ibb /giris. htm, e.t. 20.09.2014.

184 doğrultuda bakanlık tarafından 21/11/2008 tarihli Çevre Denetimi Yönetmeliği çıkarılmıştır.

Çevre denetimi hususundaki söz konusu mevzuat hükümlerinin tamamı, idarenin denetim yükümlülüğünün gereklerini özenli bir şekilde yerine getirmesini öngörmektedir. Ancak; burada özellikle belirtilmesi gereken husus, çevreye verilen zarardan sorumluluk noktasında; özel hukuk kişisinin ve idarenin sorumluluklarının birbirinden farklı olduğu ve bunlardan birinin sorumlu tutulmasının diğerinin sorumluluğunu ortadan kaldırmayacağıdır582. Zira, anayasamız, çevreyi koruma ödevini herkese ve devlete vermiştir.

İdarenin kusurlu sorumluluğu, mevzuatla kendisine verilmiş olan denetim yetkisi ve ödevinin yerine getirilmediği, ya da yeterince yerine getirilmediği ve ihmalen denetimin yapılmamış olmasından kaynaklanan zararlarda söz konusu olmaktadır583. Kömür ocaklarının özel hukuk kişileri tarafından işletilmesi açısından; idarenin ruhsatı altında bulunan bir kömür madeni sahasının işletme hakkını rödovans sözleşmesi yapmak suretiyle özel hukuk kişisine bırakılmış olduğu durumlar ile doğrudan ruhsat sahibi olan özel hukuk kişisinin kendi ruhsatlı kömür madeni sahasında gerçekleştirdiği madencilik faaliyetinin çevreye verdiği zararların önlenmesi ya da tespit edilmesi noktasında idarenin denetim yetkisi ve ödevi açısından bir fark bulunmamaktadır. Her iki durumda da; idare esasen çevre denetim hizmeti ile yetkilendirilmiş bulunmaktadır. Çevre denetim hizmetinin gereği gibi yerine getirilmemesi sonucunda ise, idarenin hizmet kusurunu oluşturan hizmetin iyi işlememesi ya da hiç işlememesi kavramları gündeme gelecektir584.

Ancak, denetim hizmetinin yerine getirilmemesi durumunda zarara uğrayanların, hizmet kusuruna dayanarak idareye karşı tam yargı davası açmak suretiyle zararlarını tazmin edip edemeyecekleri hususunda farklı görüşler bulunmaktadır. 582 ALICA, s. 94. 583 KALABALIK, s. 543. 584

185 Bir görüşe göre; çevre zararları kaçınılmaz olduğundan, idareye kusur yükletilmesi doğru değildir585.

Doktrinde yer alan bir grup görüş de, idarenin anayasanın 56. maddesi ile doğan denetim sorumluluğuna karşıt bir başka hüküm olan ve devletin sosyal ve ekonomik alanda anayasa ile verilen görevleri yerine getirirken bu görevlerin amaçlarına uygun şekilde öncelik gözetmesini ve mali kaynakları ölçüsünde yerine getireceğini hüküm altına almış olan 65. maddeye dayanmaktadır. Turgut’a göre ise; 65. maddede öngörülmüş olan mali kaynaklar ölçüsünde yerine getirilebilme ifadesi, idareye çevre ile ilgili olarak verilmiş olan görevleri yerine getirmeme konusunda bir hak oluşturamaz. Madde hükmünde aynı zamanda öncelik gözetilmesi de ifade edilmiş olduğundan, çevre ile ilgili görevlerin öncelik hakkına sahip olması gerekmektedir. Devletin mali kaynaklarının yeterli olabilmesi aynı zamanda, sürdürülebilir kalkınma ilkesinin gerçekleşmesine, yani doğal kaynaklara zarar vermeyecek şekilde dengeli bir kalkınmanın sağlanmasına bağlı bulunmaktadır586.

Danıştay’ın tutumu da, kirletenin idare olmadığı durumlarda dahi, kirlenmeden doğan zararın idareden tahsil edilmesi gerektiği yönündedir. Danıştay kararlarında587 idare, yasanın kendisine yüklediği denetim ve gözetim yükümlülüğünü gereği gibi yerine getirmediği takdirde kusurlu sayılmaktadır. İdarenin bu şekilde sorumlu tutulması, hukuk devleti ilkesinin yaşama geçirilebilmesi ve çevrenin korunmasında etkinliğin sağlanabilmesi adına olumlu bir yaklaşım olarak görünse de; çevre hukukun temel ilkelerinden bir tanesi olan ve aşağıdaki başlıkta incelenecek olan “kirleten öder” ilkesi ile çelişmekte olduğu ve böylece “kirleten” konumundaki özel hukuk kişilerini kirletmeye teşvik edeceği düşünülebilir. Ancak; Çevre Kanununun 3.

585

MERİÇ, Osman, “Yorum/Çevre Kanununun Uygulanması”, Türkiye Çevre Sorunları Vakfı Yayını, Ankara 1987, s. 94.

586

TURGUT, “Çevre Hakkı-Kuramsal ve Ampirik Çerçeve, İlgili Temel Kavram ve İlkeler: Yargının Rolü”, s. 52-53.

587

D6D, E.99/2949, K.00/5145, KT.17.10.2000 (Yayımlanmamış Karar); ALICA, s. 106; D6D, E.02/6748, K.04/1834, KT.31.03.2004 (Yayımlanmamış Karar); ALICA, s. 110. Her iki kararda da; Ergene Nehri’nin kirlenmesi sonucu çevre halkının ürün zararına uğramasında, kirliliğe sebep olan faaliyetin sahibi özel hukuk kişisi olmasına rağmen, idare kirliliği önleyecek gerekli tedbirleri almadığı için kusurlu sayılmıştır.

186 maddesinin “g” fıkrası588 ile getirilen hüküm karşısında, bu öngörü de çözüme kavuşmaktadır. Bu madde hükmü ile, kirletenin kirlenmeyi önleme ya da azaltma noktasında harekete geçmediği durumlarda idareye re’sen kirlenmeyi önleme yetkisi verilmiştir589. Bu hükmün, tamamen kamu hukuku karakteri taşıdığı ve özel hukuk sorumluluğunu öngörmediği yönünde görüş bulunmaktadır590.

Madencilik faaliyetleri, özellikle de kömür madenciliği hava kirliliğine en çok sebep olan endüstriyel faaliyetlerden birisi olduğundan591, hava kirliliği ise çevreye verilen en önemli zararlardan bir tanesini teşkil ettiğinden, idarenin bu alandaki çevre denetim hizmeti daha da önemli hale gelmektedir. Dolayısıyla, çevrenin korunması kapsamında yapmakla yükümlü olduğu önleme, denetim ve gözetim yetkilerinin gereği gibi yerine getirilmemesinden doğan zararlarda idarenin kusurlu sorumluluğu söz konusu olacaktır.

Danıştay da, idarenin çevre denetim görevinin doğrudan insan sağlığını ilgilendirdiğini ve işletmelerinden elde edilecek ekonomik gelir ile insan sağlığı arasında yapılan kamu yararı değerlendirmesinde, insan sağlığının üstün kamu yararı sayılması gerektiğini açıkça hüküm altına almıştır592.

b . Çevre Kanununun 28. Maddesinden Doğan Kusursuz Sorumluluk

Çevre Kanununun 28. maddesi593, kirletenin hukuki sorumluluğunu düzenlemektedir. Çevre Kanununda 2006 yılında yapılan değişiklikler ile; bu madde

588

Çevre Kanunu md. 3/g: “Kirlenme ve bozulmanın önlenmesi, sınırlandırılması, giderilmesi ve

çevrenin iyileştirilmesi için yapılan harcamalar kirleten veya bozulmaya neden olan tarafından karşılanır. Kirletenin kirlenmeyi veya bozulmayı durdurmak, gidermek veya azaltmak için gerekli önlemleri almaması veya bu önlemlerin yetkili makamlarca doğrudan alınması nedeniyle kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılan gerekli harcamalar 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümlerine göre kirletenden tahsil edilir.” 589 ALICA, s. 100. 590 ERİŞGİN, s. 218. 591 LAZARUS, s. 787, dipnot 107. 592 D6D, E.96/5477, K.97/2312, KT.13.05.1997; D6D, E.00/5957, K.02/505, KT.27.02.2002; www.kazanci.com/kho2/ibb/giris.htm, e.t. 28.09.2014. 593

Çevre Kanununun 28. maddesi: “Çevreyi kirletenler ve çevreye zarar verenler sebep oldukları

kirlenme ve bozulmadan doğan zararlardan dolayı kusur şartı aranmaksızın sorumludurlar. Kirletenin, meydana gelen zararlardan ötürü genel hükümlere göre de tazminat sorumluluğu

187 hükmünde tehlike sorumluluğu niteliğinde bir sorumluluk öngörülmüştür. 2006 yılında yapılan değişikliklere bakıldığında, kanun koyucunun faaliyetin tehlike yaratma niteliğine yapmış olduğu vurgu, bu düşünceyi doğrulamaktadır594.

2006 değişikliği ile getirilmiş olan bu düzenlemenin, Avrupa Birliği 2004/35/EC sayılı Çevresel Sorumluluk Direktifi ile uyum sağlamak adına yapılmış olması kuvvetle muhtemeldir. Söz konusu direktif, kirleten öder ilkesinden hareketle, çevresel zararların önlenmesini ve giderilmesini hedefleyen bir sorumluluk sistemi öngörmekte olup, direktif EK-III’ de sayılan tehlikeli ya da potansiyel tehlike arzeden faaliyetlerden doğan zararlardan, işletmecilerin kusurları olmasa dahi sorumlu tutulması gerektiği hüküm altına alınmıştır. Aynı zamanda, Avrupa Birliği 2006/21/EC sayılı Madencililik Direktifi’nde de madencilik faaliyetinden doğan çevresel zararların tazmininde 2004/35/EC sayılı direktif hükümlerinin geçerli olacağı belirtilmiştir595.

Bu açıklamanın ardından Çevre Kanununun 28. maddesine geri döndüğümüzde; öncelikle işaret edilmesi gereken, bu madde hükmüyle getirilen sorumluluğun sahibinin kirleten596 olarak belirlenmiş olduğudur. Çevre Kanununun 2. maddesindeki tanımdan hareketle, faaliyetlerini ifa ederken ya da faaliyetlerinin sona ermesinin ardından doğrudan ya da dolaylı olarak çevresel zarara sebep olan kişilerin tümü kirleten olmaktadır. Bu hususta, kişinin gerçek kişi ya da tüzel kişi olması ya da vatandaş olup olmaması durumları arasında herhangi bir fark yoktur597.

saklıdır. Çevreye verilen zararların tazminine ilişkin talepler zarar görenin zararı ve tazminat yükümlüsünü öğrendiği tarihten itibaren beş yıl sonra zamanaşımına uğrar”.

594

Çevre Kanununun 13. maddesinin kenar başlığının, “Tehlikeli kimyasallar ve atıklar” şeklinde değiştirilmesi ve son fıkrasında tehlikeli faaliyetlerde bulunanların mesleklerini ifa ederken oluşacak kazalardan zarar gören üçüncü kişilerin zararlarını karşılamak üzere zorunlu sorumluluk sigortası öngörülmesi, 28. maddede öngörülen hukuki sorumlulukta tehlike sorumluluğunun temel alındığını kanıtlar niteliktedir; ERİŞGİN, s. 223-24.

595

PAYDAŞ, Eren/KARAKAŞ, Öznur /YILDIRIM, Mine/ GÜL, Zeynel, Avrupa Birliği Çevre Mevzuatı Yayınları, Bölgesel Çevre Merkezi-REC Türkiye 2010, s. 213-214.

596

Çevre Kanununun 2. maddesi, kirleteni; “ Faaliyetleri sırasında veya sonrasında doğrudan

veya dolaylı olarak çevre kirliliğine, ekolojik dengenin ve çevrenin bozulmasına neden olan gerçek ve tüzel kişiler” olarak tanımlanmıştır.

597