A primeira Carta Magna do Brasil, de 1824 previa o direito de propriedade em toda sua plenitude, não se preocupando em regrar as demais instituições econômicas, a exemplo de outras Constituições daquele século. Veja-se que a ênfase, aqui, é a garantia da propriedade plena (resguardando-se a liberdade sem limites), em face do caráter liberal, impregnado no referido Texto Constitucional, que refletia o modelo econômico vivido à época.
Apesar de liberal, a Carta Imperial já aportava dispositivos intervencionistas, como bem destaca Alberto Venancio Filho:
Do ponto de vista da intervenção do Estado no domínio econômico, o panorama do Império revela sempre a ênfase nos problemas das tarifas alfandegárias, que eram, na verdade, os que tinham influência no incipiente sistema econômico da época, e os quais, em tôdas (sic) as situações históricas, têm sempre a primazia como primeira atividade onde o Estado intervém no domínio econômico.183
Ou seja, não obstante seu aspecto visivelmente liberal, a Carta Política de 1824 não deixa de se preocupar, ainda que de forma acanhada, com a intervenção na Economia, com fins de resguardar, naquele momento, o problema das tarifas alfandegárias.
Já, a primeira Carta da República, de 1891, garantia a inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos, e estendia esses direitos ao de propriedade. Aqui também a propriedade individual é vista como um princípio absoluto, o qual não deve sofrer limitações por parte do Estado, o que anteriormente já fora apontado.
A Constituição de 1934, por sua vez e com um pequeno avanço, limitou o direito de propriedade, pois deveria cumprir sua finalidade social, embora sem prejudicar o direito subjetivo de seu titular. Guilherme Calmon Nogueira da Gama e Felipe Germano Cacicedo Cidad apontam que o termo “função social”, no modo utilizado tanto pela Constituição de
183 VENANCIO FILHO, Alberto. A Intervenção do Estado no Domínio Econômico: O Direito público
1934, quanto pela Constituição de 1988, floresceu no vocabulário jurídico no país, em decorrência da influência de movimentos políticos da Europa. Verificou, ainda, o estabelecimento efetivo de uma intervenção estatal, sendo que para esses autores,
A intervenção estatal, desse modo seria o método ideal para controlar essas ingerências no exercício dos direitos da esfera privada, notoriamente nos relativos à propriedade. Em outras palavras, o bem jurídico deveria ostentar, doravante, uma função que respeitasse os interesses da comunidade; deveria apresentar uma função
social .184(grifo do autor).
A Constituição de 1934 foi inspirada nas Constituições Mexicana, de 1917 e, Alemã (a Constituição de Weimar), de 1919, das quais recebeu grande influência, especialmente no tocante aos direitos sociais e, econômicos. Mas, a questão relativa à necessidade social tem raízes mais antigas, tendo sido discutida ainda nos idos do século XI, “[...] pelas obras de socialistas e anarquistas na Europa industrializada.”185
A referida legislação foi considerada a precursora186 na introdução da defesa dos direitos sociais, visando desta forma a garantia dos direitos coletivos, sendo que, assim, “a constituição de 1934 pode ser considerada um marco a respeito de noção da função social. Pela primeira vez na história das constituições brasileiras, [...] consignou que a propriedade não poderia ser exercida contra o interesse social ou coletivo.” 187
Já, com a Carta de 1937, o termo função social, foi silenciado, diferentemente das Constituições de 1934 e 1946:
184 GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da; CIDAD, Felipe Germano Cacicedo. Função Social no Direito
Privado e Constituição, in Guilherme Calmon Nogueira da (coord.). Função Social no Direito Civil, 2. ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 19.
185 Idem, p. 20-21. Ainda no mesmo artigo, os autores apontam: [...] a Carta de 1934 traria consigo enorme gama de experiências, cabais para a formação do conteúdo da função no Direito privado: o corporativismo fascista, as prescrições sociais das Constituições mexicana, de 1917, e russa, de 1918, e o sistema econômico implantado em Weimar. A expressão objeto de estudo aparece nas Cartas de 34, 46, 67, 69 e 88, no curso do século XX. A constituição de 1937 concede vênia a esse tratamento, porém o mesmo é feito de maneira esparsa e de forma notoriamente assistemática. No que tange à desapropriação estatal, naturalmente associada à função social da propriedade, é disciplinada em todos os diplomas, sem exceção. [...] A função social da propriedade em 1934, por exemplo, não é a mesma daquela que hoje se concebe, e certamente será alterada no futuro. (p. 22-23) 186“[...] a Carta de 1934, pela primeira vez na história do Brasil, declarou que o direito de propriedade não poderia ser exercido contra o interesse social ou coletivo, mas condicionou a eficácia destes dizeres à elaboração de lei complementar regulamentadora, a qual jamais seria editada. Não há dúvidas, entretanto, que tal previsão constitucional foi o embrião da necessidade de se mitigar, suavizar, enfim, flexibilizar o conceito e a aplicação e exercício do direito de propriedade, até então bastante impregnado pelas concepções eminentemente privadas.” (BONIZZATO, Luigi. A Constituição Urbanística e Elementos para a Elaboração de uma Teoria do Direito
Constitucional Urbanístico, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 164).
187 GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da; ANDRIOTTI, Caroline Dias. Breves Notas Históricas da Função
Social no Direito Civil, in, Guilherme Calmon Nogueira da (coord.). Função Social no Direito Civil, 2. ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 13.
No Brasil, embora as Constituições de 1934 e 1946 tenham trazido os primeiros contornos da doutrina da função social (a Constituição de 1937 silenciou a esse respeito), foi com a Constituição de 1969 que a função social foi consagrada de forma mais ampla, como condicionante de toda ordem econômica e social.188
Houve um retrocesso no âmbito social quando da promulgação da Constituição Federal de 1937, uma vez que trazia apenas uma exceção para a possibilidade de desapropriação, e efetivação do direito de propriedade, por motivo de utilidade púbica ou de interesse social e ainda com prévia indenização189. Da mesma forma, a Constituição Federal de 1946 manteve essa possibilidade, mas acrescentou a exigência de proceder ao pagamento de indenização prévia.
A Constituição de 1937 em tudo difere das anteriores – e também nenhuma das posteriores vai seguir exatamente as suas pegadas. [...] Diferente da tradição constitucional ocidental, o texto começa com um longo preâmbulo de cinco parágrafos. É como uma declaração de direitos às avessas, um grande salto para trás na defesa das liberdades e da democracia. [...] O autoritarismo marca os 187 artigos [...] O culto do poder central alcança até os símbolos nacionais [...] Foram proibidos as bandeiras e hinos estaduais. [...] E durante oito anos os símbolos estaduais foram proibidos.190
De outro modo, a Constituição Federal de 1967, enfim, já contemplou o Princípio da Função Social da Propriedade como fator de grande importância, trazendo no seu artigo 157, a primeira afirmação de que a ordem econômica destina-se à realização da justiça social. “Art. 157. A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social, com base nos seguintes princípios: [...] III – função social da propriedade.”191
Já, a Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, apesar de considerada como uma nova Carta manteve a idéia de unidade, apesar das modificações na forma de governo e de Estado, pelos quais estava passando o país.
188 GAMA, Guilherme Calmon Nogueira da; ANDRIOTTI, Caroline Dias. Breves Notas Históricas da Função
Social no Direito Civil, in, Guilherme Calmon Nogueira da (coord.). Função Social no Direito Civil, 2. ed., São Paulo: Atlas, 2008, p. 14.
189 “A Constituição brasileira de 1937, criada para reger as relações jurídicas nacionais na vigência do Estado Novo, apesar de consignar o caráter relativo do direito de propriedade, não mantém as disposições presentes na Carta Magna anterior, não proibindo ou vedando, destarte e de forma expressa, que o exercício do direito sob foco fosse contrário aos interesses sociais e coletivos. Isto era o que dispunha o artigo 122, n. 14, do Texo Magno de 1937.” (BONIZZATO, Luigi. A Constituição Urbanística e Elementos para a Elaboração de uma
Teoria do Direito Constitucional Urbanístico, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 164).
190 VILLA, Marco Antonio. A História das Constituições Brasileiras: 200 anos de luta contra o arbítrio, São Paulo: Leya, 2011, p. 67-68.
Tal como vinha ocorrendo desde 1934, o legislador da Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969, fez inserir em seu texto um título sob a denominação “Da ordem econômica e social”, relativo ao modo pelo qual o Estado deveria intervir na economia e à posição do indivíduo em diversas dimensões sociais de relevo, inclusive no que diz respeito às relações entre o capital e o trabalho.
É claro que, em face da ditadura militar, que vinha ocorrendo nesse período, os princípios esculpidos naquela Carta Magna não foram efetivamente aplicados, mas, naquele momento os princípios, tanto do desenvolvimento nacional, quanto da justiça social deixaram de ser meramente informadores, para ser finalidade precípua da própria ordem econômica e social. Além disso, “a Emenda Constitucional nº 1, de 17.10.1969, adotou o princípio da
subsidiariedade em relação a autorização da intervenção estatal na economia, ou seja, admitiu ela que a intervenção estatal deveria ser efetuado de modo subsidiário.”192 (grifo do autor).
Importante apontar ainda que:
A “função social”, como utilizada nas Cartas Constitucionais de 1934 e 1988, floresceu no vocabulário jurídico brasileiro como uma insólita influência de movimentos políticos europeus. [...]
A idéia fundamental da função social começava a ser tratada já em meados do século XIX pelas obras de socialistas e anarquistas na Europa industrializada. Todavia, nesse conceito tomaria fulcro constitucional apenas em 1917, no México. [...]
Essa regulação aparecerá somente dois anos mais tarde, em solo europeu, por conseqüência do desencanto da belle époque provocada pelo fim da Primeira Guerra. Na devastada Alemanha [...]
Dessa maneira a Constituição de Weir moldou propriamente a Ordem Econômica da nação, quando dispunha sobre regras específicas do controle da circulação de riquezas, mormente em seus art. 151 e seguintes. Especial atenção deve ser concedida ao disposto no art. 153, quando é enunciado a fórmula Eigentum
verpflitet (a propriedade obriga). A partir desse verbete, a noção de obrigação surge conjugada ao exercício do direito que, tradicionalmente, era visto apenas como detentor de privilégios ao seu titular.
[...] a Carta de 1934 traria consigo enorme gama de experiências, cabais para a formação do conteúdo da função no Direito privado: o corporativismo fascista, as prescrições sociais das Constituições mexicana, de 1917, e russa, de 1918, e o sistema econômico implantado em Weimar.
A expressão objeto de estudo aparece nas Cartas de 34, 46, 67, 69 e 88, no curso do século XX. A constituição de 1937conede vênia a esse tratamento, porém o mesmo é feito de maneira esparsa e de forma notoriamente assistemática. No que tange à desapropriação estatal, naturalmente associada à função social da propriedade, é disciplinada em todos os diplomas, sem exceção. [...]
192SILVA, Américo Luís Martins. A Ordem Constitucional Econômica. 2. ed., Rio de Janeiro: Forense, 2003, p.42.
A função social da propriedade em 1934, por exemplo, não é a mesma daquela que hoje se concebe, e certamente será alterada no futuro. (grifo do autor).193
As Constituições aqui retratadas demonstram a evolução da função social no Brasil, sendo que todas elas contribuíram para a promulgação da Constituição de 1988, já que auxiliaram na construção da atual ordem jurídica, nos moldes hoje retratados.