Diante do estudo que se propõe no presente trabalho, alguns conceitos devem ser entendidos e analisados neste primeiro momento, até para que se possa, posteriormente, aprofundar a análise do objeto a que se propõe. Diante disso, um dos institutos que merece um aprofundamento é a cidade.
Para Pedro Nunes, Cidade significa, o “Conjunto populacional não agrícola, sede de um governo municipal e cujos habitantes se dedicam a variadas ocupações de ordem financeira, industrial, comercial, cultural etc. É governada por um prefeito eleito.”222
Além da conceituação ora apresentada, outras se destacam, considerando a cidade como “uma comunidade de dimensões e densidade populacional consideráveis, abrangendo uma variedade de especialistas não-agrícolas, nela incluída a elite culta.”223 Para esse autor, a elite representa papel preponderante na formação das cidades. Conceito semelhante é possível encontrar no dicionário Aurélio224, o qual, dentre outros, apresenta que cidade é um “complexo demográfico formado, social e economicamente, por uma importante concentração populacional não agrícola, i.e., dedicada a atividades de caráter mercantil, industrial, financeiro e cultural; urbe.” Além disso, é possível encontrar, na mesma obra, outras definições, conceituando cidade como: “[...] a expressão palpável da necessidade humana de contato, comunicação, organização e troca, – numa determinada circunstância físico-social e, num contexto histórico. [...] Sede do município, independentemente do número de seus habitantes.”
222 NUNES, Pedro. Dicionário de Tecnologia Jurídica, 12. ed., rev., ampl., atual., 3. tir., Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1994 p. 173.
223 SJOBERG, Gideon. Origem e Evolução das Cidades, in Cidades: A urbanização da humanidade, trad.: José Reznik, 3. ed., Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1977, p. 38.
224 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, coord. Marina Baird Ferreira; Margarida dos Anjos, 4. ed., Curitiba: Positivo, 2009, p. 465.
José Afonso da Silva225 destaca que conceituar cidade não é uma tarefa fácil, apontando que para resolver esse problema, insta indicar que nem todo cerne habitacional pode ser considerado urbano (aliás, comunga do mesmo entendimento Gideon Sjoberg, em artigo anteriormente mencionado). E, para que se considere urbano, faz-se necessário, para referido autor, o preenchimento de alguns requisitos, como densidade demográfica específica, profissões urbanas diversificadas, economia relevante (com interação com o meio rural) e, ainda, a existência de camada urbana, com produção, consumo e, direitos próprios. Todavia, somente tais elementos não são suficientes para resolver o conflito, tendo em vista que, segundo o autor, “nem todo núcleo urbano constitui cidade”. Desse modo, o autor tenta buscar a solução com o auxílio da Sociologia Urbana, que define cidade de várias maneiras, destacando-se os: “conceitos de ‘cidade’ como uma ‘situação humana’, ‘uma organização geral da sociedade’, ‘como centro de consumo em massa’, como ‘fábrica social’ ou ‘como multiplicidade dialética de sistemas, ou como ‘ projeção da sociedade sobre um local’.” (grifo do autor). Diante desses conceitos, o autor destacou três concepções que reputou como as que melhor definem a cidade, sendo estas, a concepção demográfica, a econômica e a relativa a subsistemas, apontando que:
O conceito demográfico e quantitativo de ‘cidade’ é muito difundido, pelo qual se
considera cidade o aglomerado urbano com determinado número de habitantes: 2.000, em alguns países; 5.000, em outros; 20.000 para a ONU; 50.000 nos Estados Unidos da América. É a concepção que orienta a definição oferecida por Sjoberg226[...].
A concepção econômica de ‘cidade’ apóia-se na doutrina de Max Weber. Fala-se
em ‘cidade’ nesse sentido ‘quando a população local satisfaz a uma parte economicamente essencial de sua demanda diária no mercado local e, em parte essencial também, mediante produtos que os habitantes da localidade e a população dos arredores produzem ou adquirem para colocá-las dentro do mercado’. Toda cidade nesse sentido que aqui damos à palavra é uma ‘localidade de mercado’. [...] A terceira concepção considera a ‘cidade’ como um conjunto de subsistemas administrativos, comerciais, industriais e sócio-culturais no sistema nacional geral. Como um subsistema administrativo, a cidade é a sede de organizações políticas que governam não só a cidade, mas também regiões maiores que a rodeiam. Como subsistema comercial, a cidade, centro da população, assume a posição nodal do comércio no sistema nacional; e como subsistema industrial ela é o nexo da atividade industrial do país. Como sistema sócio-cultural ela atua como um lugar propício ao florescimento de instituições educacionais, religiosas e escolares; é o lugar em que se desenvolvem as relações sociais, os centros sociais e comunitários, culturais e recreativos. (grifo do autor).
Todavia, apesar de todas as concepções apresentadas, o próprio José Afonso da Silva destaca que, as cidades brasileiras não podem ser definidas pelos conceitos demográfico e
225 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, 6. ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 24-25.
econômico, já que são conceitos jurídico-políticos, aproximando-se da concepção das cidades como conjuntos de sistemas. No Brasil, só se adquire a categoria de cidade quando o território se transforma em Município. Assim, no Brasil, cidade é “um núcleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas político-administrativo, econômico não agrícola, familiar e simbólico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua população.”227 Desse modo, no Brasil, a despeito de todas as conceituações apresentadas, o que caracteriza uma cidade é esta ser sede do governo municipal.
Mister salientar, ainda, que, nos dias atuais, deve-se ponderar, além da questão territorial, o trinômio moradia, trabalho e, consumo, assim considerados dentro de uma economia capitalista, merecendo destaque o fato de que muitas vezes os projetos urbanísticos abarcam apenas uma porção da população, relegando, a muitos, a marginalidade.228
Aliás,
Associado ao grave quadro de distribuição de renda, o crescimento desordenado da cidade tem gerado deformidades na estrutura física e social dos municípios. Os serviços públicos insuficientes e mal distribuídos, além de restringir o acesso da grande maioria da população, contribuem para uma atenção diferenciada do setor público, onde determinadas regiões concentram um maior número de serviços e equipamentos públicos, gerando noutras áreas uma perda acentuada no padrão de habitabilidade dos moradores. [...] A ausência de uma política habitacional abrangente gera um número expressivo de ‘sem teto’, população de rua e áreas de risco, acentuando os problemas ambientais urbanos. 229 (grifo do autor).
E, o Estatuto da Cidade torna-se, diante disso, elemento fundamental no processo de resgate da unidade das cidades, permitindo-se que estas adquiram novos contornos, para que haja um crescimento organizado, sem causar a exclusão de parte de seus habitantes. Do mesmo modo, o Plano Diretor, que é indispensável para a concretização do Estatuto da Cidade.
É claro que se a legislação municipal não estiver atrelada à legislação de outros municípios, no caso de fazer parte de um aglomerado urbano ou de uma região metropolitana,
227 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro, 6. ed., rev. e atual., São Paulo: Malheiros, 2010, p. 26.
228FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro, 12 ed., rev., atual. e ampl., São Paulo: Saraiva, 2011, p.572.
229 SILVA, José Borzacchiello da. Estatuto da Cidade Versus Estatuto de Cidade, In CARLOS, Ana Fani Alessandri; LEMOS, Amália Inês Geraiges (org.). Dilemas Urbanos: Novas Abordagens sobre a Cidade, São Paulo: Contexto, 2003, p. 31.
poderá gerar um descompasso entre o mundo jurídico e o real, tornando a legislação inócua. Para isso, deve o legislador municipal se preocupar não apenas com seu próprio Município, mas também com o entorno, para que se possa alcançar, de modo mais efetivo, a finalidade do Plano Diretor e, assim, atingir o bem estar de todos. Desse modo, o Plano Diretor do Município de Cuiabá precisa estar ligado às normas do Município de Várzea Grande, que faz parte da “Grande Cuiabá”, para que se possa obter, de forma completa, o que o Plano visa.