Como já apontado, a atual Constituição Federal prevê a necessidade e, exigência, de que vários institutos jurídicos possuam uma função social. Desse modo, o urbanismo também deve procurar se adequar às necessidades da população, buscando a função social205. Nessa seara, as cidades representam papel de relevo, devendo, assim, tornar útil e agradável a vida de cada indivíduo. Dessa forma, aponta Henrique Dumont Villares:
Ocupa-se o urbanismo dos vários elementos de que depende o bem-estar de uma população, visando não só ao presente, mas principalmente à expansão futura de um centro urbano. Urbanismo não é simples engenharia. Cuida também da ordem, higiene,
coletivos e públicos. (grifo do autor). (GUERRA FILHO, Willis Santiago. O Princípio da Proporcionalidade em
Direito Constitucional e em Direito Privado no Brasil. Disponível em: <http://www.mundojuridico.adv.br/html/artigos/documentos/texto347.htm>. Acesso em: 02 de maio de 2005.) 205 Até porque, após a Constituição da República de 1988, o Direito Urbanístico foi constitucionalizado, encontrando amparo em vários dispositivos Constitucionais. “Em vários dispositivos, trouxe a Constituição da República, em menor ou maior grau, normas urbanísticas. Comumente salientadas como traduzidas pelo Capítulo II, do Título VII, da Constituição, não se limitaram a tal subtítulo, podendo ser encontradas em todo o corpo constitucional. Assim, embora tenham sua marca registrada nos artigos 182 e 183 da Constituição, os artigos 21, inciso I, 30 e, entre outros, de forma menos direta mas não menos importante, os artigos 1°, 3°, 5°, 6° e 29 são exemplos claros de que à matéria urbanística foi dada considerável atenção. [...] Nesse contexto, assim, de sedimentação do Direito Urbanístico no país, é que se deve compreender e postular uma Direito Constitucional Urbanístico, decorrente, inegavelmente de uma Constituição Urbanística, a qual foi propiciada pelo perfil conferido à Constituição de 1988 pelo legislador constituinte originário. Um conjunto de normas constitucionais, algumas das quais interpretadas de maneira específica e direcionada, faz com que se possa defender a existência de uma espécie de estatuto constitucional urbanístico, a partir do qual todas as demais normas urbanísticas devem ser criadas, sob pena de manifesta inconstitucionalidade, a qual, aliás, deve ocupar espaço na análise deste Direito Constitucional voltado para a questão urbanística.” (BONIZZATO, Luigi. A
Constituição Urbanística e Elementos para a Elaboração de uma Teoria do Direito Constitucional Urbanístico, Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2010, p.1, 3-4.).
conforto (sic) e beleza do ambiente, harmonizando todos os elementos que tornam útil e agradável a vida dos indivíduos.206
Da mesma forma, Jaime Tadeu Oliva, ao escrever artigo intitulado: “A cidade como ator social”, tendo como subtítulo: “A força da urbanidade”, define que a cidade tem papel preponderante para o desenvolvimento social dos indivíduos, sendo esta a condição espacial para a realização dos valores:
Pode-se dizer que a cidade é condição espacial para a realização dos valores libertários modernos e da configuração dos direitos do homem. Ela produz a estimulação cultural, ela produz conhecimento. A inteligência não respira e não prolifera em ambientes onde predominam os padrões (a uniformidade de pensamento) que são sempre muito constrangedores. Quando essa produtividade potencial da cidade decai, são as práticas anti-cidade, marcadas pela segregação e uniformização que estão operando e rebaixando a urbanidade.207
Para que tudo isso ocorra, a política urbana deve ter como finalidade principal ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, por intermédio “da garantia de direito à cidade sustentável – entendido como direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte, serviço, trabalho e lazer para as presentes e futuras gerações.”208
Conforme previsto no Art. 182, da Constituição Federal, a política de desenvolvimento, executada pelo Poder Público municipal, deve ter por finalidade primordial, ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantindo, assim, o bem estar de seus habitantes, em consonância com as diretrizes gerais fixadas em lei, sendo que compete aos municípios não somente a execução de uma política de desenvolvimento, mas também a competência para legislar, em especial por meio do Plano Diretor.
Com efeito, se ao Município a Constituição conferiu competência para legislar, em caráter privativo, sobre a ordenação do solo urbano, e sendo a ordenação pressuposto de desenvolvimento urbano, e ele cabe também legislar sobre desenvolvimento urbano também. Essa competência, que é implícita, é exercida por meio de duas categorias de diplomas legais, o plano diretor (com função de planejamento e estabelecimento de diretrizes gerais) e as limitações administrativas ao exercício do direito de propriedade (com função de ordenação stricto sensu,
206 VILLARES, Henrique Dumont. Urbanismo e Indústria em São Paulo, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1946, p. 5.
207 OLIVA, Jaime Tadeu, A Cidade como Ator Social: A força da urbanidade, in CARLOS, Ana Fani Alessandri; LEMOS, Amália Inês Geraiges (org.). Dilemas Urbanos: Novas abordagens sobre a cidade, São Paulo: Contexto, 2003, p. 74.
208 SOARES, Beatriz Ribeiro, Cidade e Metrópole: Notas de um debate, in CARLOS, Ana Fani Alessandri; LEMOS, Amália Inês Geraiges (org.). Dilemas Urbanos: Novas abordagens sobre a cidade, São Paulo: Contexto, 2003, p. 83.
como zoneamento, parcelamento, edificação, etc), todas com vistas ao cometimento das funções sociais da cidade.209 (grifo do autor e nosso).
E, a necessidade de um planejamento urbano deve, obrigatoriamente, e, especialmente, ser capaz de propiciar à população o bem estar coletivo, obtendo, assim, a função social da própria cidade, que é o que se almeja:
A necessidade de orientar tècnicamente (sic) o crescimento das cidades, corrigindo ao mesmo tempo, sempre que possível, os erros do passado, é a origem do Urbanismo. [...] A organização de um plano urbanístico consiste essencialmente em preparar a cidade para o crescimento futuro, tendo em vista a máxima eficiência da vida urbana e o bem-estar dos habitantes. Não é mais admissível a expansão desordenada da área urbana apenas ditada pelas conveniências fortuitas. Cada cidade, mesmo pequena, precisa organizar o seu plano de desenvolvimento, para evitar os erros que se observam no crescimento espontâneo ou improvisado, que atende, muitas vêzes (sic), mero interêsse (sic) pessoal. [...]
A cidade do futuro é a cidade orgânica, com aparelhos diferenciados para o exercício de funções diversas, cuja expansão será orientada pelo intuito de proporcionar à população quatro requisitos essenciais: a) locais e condições de trabalho que permitam, num ambiente adequado, o desenvolvimento eficiente da atividade produtora; b) habitações salubres, com o necessário confôrto (sic) para tornar a vida aprazível; c) facilidades de recreação para o corpo e para o espírito, que facultem, pela diversidade de exercícios, repouso e reconstituição das energias gastas pelo trabalho; d) transporte eficiente, como instrumento de ligação entre êsses (sic) três primeiros elementos. Princípios são êsses (sic) que devem estar presentes a todo estudo das questões do Urbanismo. Na solução harmônica dos vários problemas suscitados por êsses (sic) quatro requisitos cifra-se a função social das cidades.210 (grifo do autor e nosso).
Rosangela Lunardelli Cavallassi considera o direito à cidade com expressão do Direito Constitucional à dignidade da pessoa humana211, o qual é o ponto central, de um sistema formado por uma gama de direitos, nos quais se encontram o direito à moradia (no qual se encontra inserido a necessidade de regularização fundiária), direito ao trabalho, à saúde e aos serviços públicos (sendo que destes resultam, para a autora, o direito ao saneamento), direito, ainda, ao lazer, ao transporte, à segurança, à preservação do patrimônio histórico, cultural e
209 CAMARGO, Juliana Wernek de. O IPTU como Instrumento de Atuação Urbanística, Belo Horizonte: Fórum, 2008, p. 91-92.
210 VILLARES, Henrique Dumont. Urbanismo e Indústria em São Paulo, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1946, p. 23-24.
211 A referida autora, em nota de rodapé, destaca que citado conceito, que entende o direito à cidade como expressão do direito à dignidade da pessoa humana, sendo este fruto da construção do projeto integrado de pesquisa de Direito, a partir do conhecido conceito do texto da Carta Mundial pelo Direito à Cidade, aprovada no III Fórum Social Mundial em 2005. (CAVALLASSI, Rosângela Lunardelli. O Estatuto Epistemológico de
Direito Urbanístico Brasileiro: Possibilidades e obstáculos na tutela dos direito à cidade, in COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi. Direito da Cidade: Novas concepções sobre as relações jurídicas no espaço
paisagístico, ao meio ambiente (tanto o natural, quanto o construído, de modo equilibrado), trazendo a necessidade implícita, da garantia de direito a cidades sustentáveis. Diante disso,
[...] os conceitos de função social da cidade, função social da posse e da propriedade publica e privada, espaço publico, paisagem urbana como patrimônio, gestão democrática, entre outros, todos eles estão intimamente vinculados às diretrizes e princípios do Direito Urbanístico.
O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001, marco da normalização urbanística no Brasil, redefinindo os limites do exercício de direito de propriedade, estabelece novas s partir da Constituição de 1988.
A função social do direito de propriedade imposta a partir da Constituição de 1988 distingui-se da mera limitação à faculdades inerentes ao proprietário: exige muito mais, sobretudo impõe o exercício do direito de propriedade, seja propriedade privada ou pública, segundo os interesses da coletividade, de forma condizente com as determinações do Plano Diretor da cidade, referência fundamental para a realização da função social da cidade, nos termos do parágrafo 1º do artigo 182 da Constituição, ou seja, “a propriedade urbana cumprirá sua função social quando atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.’
A função social do direito de propriedade obriga o proprietário a condicionar o seu direito às funções sociais da cidade. [...]
A cidade, uma vez considerada bem social e espaço público de significação e mediação historicamente construído, impõe ao proprietário do solo o dever de exercer o seu direito em beneficio da sociedade. [...]
A realização da função social da cidade está na razão direta da concreção do conceito de espaço público como elemento mediador na desejada relação de equilíbrio entre o meio ambiente natural e o construído. [...]
A cidade sustentável, nessa perspectiva, significa a concreção da justiça distributiva, o equilíbrio das relações, de todos os atores sociais. Implica desenvolvimento econômico compatível com a preservação ambiental e a qualidade de vida dos habitantes; em uma palavra equidade. 212 (grifo do autor).
Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida213, ao prefaciar a obra de Vicente de Abreu Amadei, intitulada “Urbanismo Realista” destaca que se faz necessário, para atingir o objetivo de se ter um mundo apropriado para as pessoas, primeiro se deve ter uma cidade apropriada para as pessoas, de modo que as cidades sejam mais humanas, seguras, saudáveis e sustentáveis, apontando, ainda, que:
Cada cidade precisa de um eficiente processo social, em todos os níveis, para resolver seus conflitos. Esse processo precisa ser holístico, integrativo e participativo porque a cidade é o foco dos fenômenos sociais em todos os níveis e – sobretudo – porque a cidade não é apenas o que nela está construído. Uma cidade são as pessoas – e o habitat das pessoas. As cidades, portanto, devem ser uma fonte de visões positivas das pessoas – onde todos tenham segurança, saúde e
212
CAVALLASSI, Rosângela Lunardelli. O Estatuto Epistemológico de Direito Urbanístico Brasileiro:
possibilidades e obstáculos na tutela dos direito à cidade, in COUTINHO, Ronaldo; BONIZZATO, Luigi.
Direito da Cidade: Novas concepções sobre as relações jurídicas no espaço social urbano, 2. ed., rev., ampl. e atual., Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2011, p. 51/53.
213 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Préfácio, in MADEI, Vicente de Abreu. Urbanismo Realista: A
lei e a cidade – Princípios de Direito Urbanísticos, Instrumentos da política urbana e questões controvertidas,
desenvolvimento sustentável; serviços básicos e culturais; direitos democráticos e deveres; possibilidades de escolha livre de emprego; participação nas decisões públicas. Nenhuma reconstrução de uma infraestrutura decadente será suficiente para assegurar que as cidades sejam seguras, saudáveis e habitáveis até que as idéias, alma e espírito daqueles que nela residem floresçam.
Veja-se que, portanto, para que a cidade possa exercer sua função social, é imprescindível que estabeleça condições para o exercício da dignidade do ser humano, devendo ser este o principal foco da cidade, a ser representado por meio de seu Plano Diretor, que é o principal instrumento. Luigi Bonizzato salienta a importância da dignidade humana na seara urbanística apontando que se pode dizer que da leitura do Texto Constitucional se depreende a existência de um subprincípio, extraído do princípio da dignidade urbana, que seria o princípio da dignidade urbana, posição esta que se entende ser absolutamente correta e, precisa.
A função social da propriedade urbana, pública e privada, as funções sociais da cidade, a dignidade urbana e o bem-estar seriam princípios norteadores decorrentes do próprio texto da Constituição brasileira vigente, de acordo com os artigos 5º, inciso XXIII; 170, inciso III; artigo 182, caput; e, entre outros, o próprio artigo 1º, inciso III. Mais precisamente, com relação à dignidade da pessoa humana, sua aplicação irrestrita no âmbito do Direito Urbanístico leva à possibilidade de afirmação da existência de subprincípio específico, aqui intitulado dignidade urbana, o qual abrange noções ligadas aos direitos sociais, de maneira geral. Embora a relação existente entre direito à moradia e o direito de propriedade seja patente, conferindo-se àquele, justamente com o fato de ser direito social e fundamental constitucionalmente consagrado, a vinculação necessária para integrar o campo conceitual do princípio da dignidade humana, sobretudo em seara urbana, deve ser ressaltado que o afirmado subprincípio da dignidade urbana também se aplica o atendimento de uma série de outros direitos, tais como o à segurança, à saúde, à educação, ao transporte e à iluminação pública, dentre tantos outros.214
Manifesta-se, ainda, no sentido de que os direitos sociais referenciados e, que estão ligados cidade, traduzem expectativas positivas, havendo possibilidade plena de pleito em face do Poder Judiciário, proporcionando à população meios de ter a concretização dos direitos mais básicos e,
[...] em última análise, de enxergar eficaz e efetiva a nuança urbana do princípio da dignidade da pessoa humana.
Paralelamente e, por corolário, depreende-se da Constituição nítida preocupação com o bem-estar dos cidadãos, o qual se poderia atingir pelo atendimento da função social da propriedade urbana, pública e privada, e das funções sociais da cidade. Este um anúncio axiológico decorrente do próprio Capítulo relativo à Política Urbana [...]
214 BONIZZATO, Luigi. A Constituição Urbanística e Elementos para a Elaboração de uma Teoria do Direito
O Direito Constitucional Urbanístico, assim, é a mais pura demonstração de um dirigismo constitucional consciente, voltado para a preservação do espaço urbano [...].215
É possível, portanto, concluir, que nesta era, não apenas da informática, mas também da informação e, dos serviços, a prosperidade urbana está diretamente articulada à importância da população216, bem como, ao seu bem estar, motivo pelo qual se deve dar destaque à necessidade imperiosa de efetivação da função social da cidade, devendo cada Plano Diretor ser o principal instrumento concretizador da referida função social, que irá propiciar a dignidade urbana, permitindo que se tenha a dignidade da pessoa humana, de forma efetiva.
1.3 A Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto da Cidade)