Kamu Hizmeti

polisin altyapısal iktidarını güçlendirmiĢ bu durum daha önce edinemediği kadar büyük bir güce sahip olması anlamına gelmiĢtir.⁴³⁷ Böylesine büyük bir gücün meĢru kılınmasına yönelik faaliyetlere giriĢilmesi, denetim ve gözetimin aslında halkın lehine olduğuna yönelik manipüle edici uygulamaların yürürlüğe konulması gerekmiĢtir. Polisiye güç ne kadar artarsa (zor kullanma) onu meĢru kılmaya yönelik çabalar da o derece artmaktadır.

6. Modern Devletin Güvenlik Modeli: Kamu Hizmeti Olarak

iliĢkin düzenleyici metinlerde, yargı kararlarında ve öğretide değiĢik anlamlarda kullanılıyor olması, bütün kullanıldığı yerler için genel tanımının yapılmasını mümkün kılmamaktadır.

Kamu hizmeti ile ilgili olarak çeĢitli tanımlar yapılmıĢtır. Organik açıdan kamu hizmeti, belli bir görevi yürütmek için bir kamu tüzel kiĢisi tarafından tahsis edilmiĢ olan ajan ve vasıtaların bütünü olarak tanımlanmıĢtır. Maddi açıdan; bu faaliyeti yürüten örgütün niteliklerinden tamamen bağımsız olarak, yalnızca faaliyetin niteliğine bakılarak tanımlanmaktadır. ġekli açıdan ise; belli bir usulü belli bir hukuki rejimi ifade etmektedir. Buna göre bir faaliyetin kamu hizmeti sayılması için kamu hizmetleri hukuki rejimine, yani kamusal yönetim usullerine tabii tutulmuĢ olması gerekmektedir. Bu ölçütlere göre kamu hizmeti, giderilmesinde kamu yararı bulunan bir toplumsal ihtiyacı karĢılamak amacıyla kamu tüzel kiĢileri ya da onların gözetim ve denetimi altında özel giriĢim tarafından, özel bir hukuksal düzen içinde yürütülen etkinliklerdir.⁴⁴⁰ Bir kamu kurumunun doğrudan ya da kamu tarafından denetim altındaki bir özel giriĢim eliyle kamuya sağlanan hizmetler⁴⁴¹ olarak da tanımlanmıĢtır.

Onar‟a göre, Devlet veya diğer amme hükmi Ģahısları (kamu tüzel kiĢileri) tarafından veya bunların gözetimi ve denetimi altında genel ve kollektif ihtiyaçları karĢılamak ve tatmin etmek, kamu yararını sağlamak için icra edilen ve halka arz edilmiĢ bulunan devamlı ve muntazam faaliyetlere kamu hizmeti denilmektedir. Buna göre kamu hizmetinin üç unsurundan bahsedilmiĢtir. Genel ihtiyaçları karĢılaması ve kamunun bundan faydalanmasını sağlama fikri ve çabası, kamu kudretine ve uzmanlığa dayanan bir teĢkilatın olması ve sürekli muntazam hizmetlerin kamuya sunulmasıdır.⁴⁴²

440 Metin Günday, 1996, a.g.k., s. 307-308. ; Ġsmet Giritli, Pertev Bilgen, Tayfun Akgüner, 2006, a.g.k., s. 440-441.

441 Ömer Bozkurt, Turgay Ergun, Seriye Sezer (Ed.), Kamu Yönetimi Sözlüğü (Fransızca ve İngilizce Karşılıklarıyla), TODAĠE, Yayın No.283, Ankara, 1998, s. 128.; Kemal Gözler, 2006, a.g.k., s. 200-202.

442 Sıddık Sami Onar, İdare Hukuku, Bozkurt Matbaası, Ġstanbul, 1934, s. 141-145.

KarĢılanmasında doğrudan doğruya kamu yararı bulunan bir toplumsal ihtiyacın karĢılanması için, kamu tüzel kiĢileri tarafından giriĢilen devamlı ve düzenli faaliyetler olarak kamu hizmeti, kamuya yönelik ve kamuya yararlı hizmetleri tanımlamaktadır. Kamu hizmetleri, “Ġdare Hukuku kuralları uygulanan iĢler” olarak da tanımlanabilmektedir. Kamu hizmetine iliĢkin tanımlamalarda üç ana unsur dikkati çekmektedir. Bunlar; hizmetin kamu tüzel kiĢileri tarafından yürütülmesi, kamu yararı sağlayan bir faaliyet oluĢu ve kamu hukuku usulleriyle yürütülmesi⁴⁴³ olarak ifade edilmiĢtir. Hizmetin devlet ya da diğer kamu tüzel kiĢileri tarafından veya bunların denetim ve gözetimleri altında kurulan ve iĢleyen bir giriĢim niteliğinde olması; genel ve ortak gereksinimleri karĢılamak ve kamu yararını sağlamak için kurulmuĢ bir hizmet olması; hizmetin kamunun geneline yöneltilmiĢ bulunması; sürekli ve düzenli iĢleyen bir hizmet olması, bir hizmetin kamu hizmeti sayılabilmesinin Ģartları⁴⁴⁴ olarak ileri sürülmüĢtür.

Kamu Hizmetinin baĢlıca özellikleri, bunların bireylerin yararlanmalarına açık etkinlikler olmaları, kamuya yönelik ve kamuya yararlı olmalarıdır. Kamu hizmeti, ülkesel, yerel veya bölgesel olabileceği gibi, toplumun bir kesimine yönelik de olabilir. Bir hizmetin kamu hizmeti olarak yürütülmesi için yasama organının izni gerekebilmektedir. Kamu hizmetleri hizmetin niteliğine göre özel hukuk kuralları uyarınca da yürütülebilir. Kamu hizmetlerinin görülmesinde uyulması gereken ilkeler arasında süreklilik, eĢitlik, değiĢkenlik ve tarafsızlık ilkeleri bulunmaktadır.⁴⁴⁵

Duguit, kamu hizmetini Ģöyle açıklamaktadır: “Bir milletin içinde, milletin iĢgal ettiği ülkenin sınırı içinde kuvveti elinde tutmak suretiyle idare edilenlerden farklılaĢan idare edenler bu kuvveti, “kamu hizmetlerini” düzenlemek ve denetlemek

443 Birsen Çırakman, “Kamu Hizmeti”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 9, Sayı 4, (Aralık 1976), s. 75-77,94.

444 Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt 1, Üçüncü Bası, Ġstanbul, 1966, s. 13-17.

445 Ömer Bozkurt, Turgay Ergun, Seriye Sezer (Ed.), 1998, a.g.k., s. 129. ; A. ġeref Gözübüyük, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, Turhan Kitabevi Yayınları, 9. Bası, Ankara, Kasım 2006, s. 31-32.; Metin Günday, 1996, a.g.k., s. 311-314; A. ġeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, 2006, s. 298-300.; Birsen Çırakman, (Aralık 1976), a.g.k., s. 81-84. ; Ġsmet Giritli, Pertev Bilgen, Tayfun Akgüner, 2006, a.g.k., s. 445-447.

için kullanmalıdırlar. Böylece “kamu hizmetleri” devletin unsurlarından biridir”.⁴⁴⁶ Ġdare edenler tarafından gerçekleĢtirilmesi, düzenlenmesi ve denetlenmesi gereken faaliyetler olarak ancak devletin kuvveti ile temin edilebilirler.⁴⁴⁷

Kamu yönetiminin alanının belirlenmesinde yardımcı bir kavram olarak kamu hizmeti, bir kamu kurumunun ya kendisi tarafından ya da yakın gözetimi altında özel giriĢim eliyle kamuya sağlanan hizmet olarak tanımlanabilir. Bir hizmetin kamu hizmeti olarak kabul edilmesi, hizmetin kamuya yönetilmiĢ, kamuya yararlı olması ve hizmetin ya kamu kuruluĢlarınca ya da ilgili kamu kuruluĢunun sıkı denetimi altında özel kiĢilerce yürütülmesi gerektirmektedir.⁴⁴⁸

Kamu hizmeti literatüründe iki ana kamu hizmeti kategorisinden söz edildiği görülmektedir. Bunlar, “genel idare esaslarına göre yürütülen kamu hizmetleri” ve

“iĢletmecilik esaslarına göre yürütülen kamu hizmetleri”dir. Bu iki ana kamu hizmeti kategorisi arasında hizmetin niteliğine etki eden farklılıklar bulunmaktadır. Birinde kar amacı güdülmezken, diğeri kar amacıyla yürütülmektedir. Biri bütçeden finanse edilirken, diğeri yararlananların ödediği bedellerle finanse edilmektedir.⁴⁴⁹

Devletin hangi iĢlevleri üstleneceğini, hangi hizmetlerin kamu hizmeti kapsamına alınacağı konularında liberal yaklaĢım ve kamucu yaklaĢım arasındaki en güncel ve önemli ayrım kamu hizmetlerinin hangi yöntemlerle görüleceği ya da kamu hizmetlerinin örgütleniĢ ilkelerinin neler olacağı üzerine yoğunlaĢmaktadır. Kamu hizmetlerinin hangi yolla görüleceği konusu, liberal yaklaĢımın ileri sürdüğü gibi

“teknik” bir soruna indirgenemeyecek boyutlara sahip olup, hizmetin niteliğine etki eden farklılıklar yaratmaktadır.⁴⁵⁰

446 Süheyp Derbil, “Kamu Hizmeti Nedir?” Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 1950, Cilt 7, s. 29.

<<http://dergiler.ankara.edu.tr/dergiler/38/248/2245.pdf>> (17.05.2009)

447 Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt 1, 1966, s. 27-28.

448 A. ġeref Gözübüyük, Yönetim Hukuku, 2006, s. 297-298.

449 Faruk Ataay, Neoliberalizm ve Devletin Yeniden Yapılandırılması, De Ki Basım, Ankara 2007, s.

43-45.

450 A.k., s. 42-44.

Kamucu yaklaĢım ile liberal yaklaĢım devlete tanınan iĢlevler açısından tamamen farklı varsayımlardan hareket etmektedir. Liberal yaklaĢım, kamu yararını piyasa mekanizmasının etkin bir biçimde çalıĢtırılmasında görmektedir. Devlete yüklediği iĢlevler de daha çok asayiĢ, düzenleyicilik gibi kolluk hizmetleri çerçevesinde ortaya çıkmaktadır. Liberal yaklaĢımın kamu hizmeti kapsamında ele aldığı hizmetler de ağırlıkla “savunma”, “güvenlik”, “adalet” gibi “kamu gücüne özgü” hizmetlerle sınırlıdır. Buna karĢılık, kamucu yaklaĢım, yurttaĢların insanca bir yaĢam sürebilmesi için gerekli asgari koĢul niteliği taĢıyan genel, ortak ve zorunlu bütün hizmetlerin devlet tarafından yurttaĢlara sağlanmasında kamu yararı bulunduğu varsayımından hareketle, bu niteliği taĢıyan bütün ekonomik ve sosyal faaliyetlerin kamu hizmeti kapsamına alınmasını savunmaktadır.⁴⁵¹

Kamu hizmetlerinin baĢlıca türleri, konuları açısından yapılan ayırımdan doğmaktadır. Buna göre, dört tür kamu hizmeti bulunduğu görülmektedir: Ġdari, iktisadi, sosyal, bilimsel– kültürel.⁴⁵²

1- Ġdarî Kamu Hizmetleri: Ġdari kamu hizmetleri, devletin öteden beri yürüttüğü geleneksel kamu hizmetleridir. Bayındırlık iĢleri, kamu mallarının korunması ve bakımı, öğretim, eğitim, sağlık, tapu – kadastro hizmetleri, nüfus iĢleri birer idari kamu hizmetidir.

2- Ġktisadi Kamu Hizmetleri: Ġktisadi kamu hizmetleri, 19. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ortaya çıkmaya baĢlayan demiryolları, gaz, elektrik, telefon gibi sınai ve ticari nitelikte olup, daha çok imtiyaz usulü ile gördürülen hizmetler yanında, özellikle Birinci Dünya SavaĢı‟ndan sonra, devletin sanayii, ticaret, tarım ve maliye alanlarında özel kiĢilerle birlikte doğrudan doğruya yaptığı faaliyetlerdir.

3- Sosyal Kamu Hizmetleri: Vakıflar, yoksullara yardım, emeklilik gibi devlet ve diğer kamu tüzel kiĢileri tarafından daha önce idari usullerle sağlanan yararlardan

451 Gencay ġaylan, 2003, a.g.k., s. 137. ; Faruk Ataay, 2007, a.g.k., s. 76.

452 A. ġeref Gözübüyük, Türkiye’nin Yönetim Yapısı, 2006, s. 28-29; Metin Günday, 1996, a.g.k., s.

317-319.

baĢka, esasen Ġkinci Dünya SavaĢı‟ndan sonra geliĢmeye baĢlayan çalıĢma düzenine, sosyal güvenliğe ve genel olarak bireylerin yaĢamlarına iliĢkin çeĢitli idari faaliyetlerdir.

4- Bilimsel ve Kültürel Kamu Hizmetleri: Bilimsel, kültürel kamu hizmetleri, devletin en son ve yakın zamanda giriĢtiği faaliyetler olarak, kamu hukuku dıĢında yürütülen, bu nedenle özerk kuruluĢlar, bağımsız personel ve daha serbest usuller ile geniĢ maddi olanakların gerekli görüldüğü hizmetler olarak düĢünülmüĢtür.

Kamu hizmetlerinin dört temel görülüĢ yönteminden söz edilebilir. Bu dört temel yöntemin farkının ortaya konulmasında esasen hizmetin kar amaçlı olup olmaması, hizmetten yararlananlardan belirli bir bedel talep edilip edilmemesi ölçütlerinden hareket edilebilir. Buna göre, “(1) hizmetin kamu eliyle ve bütçeden finanse edilerek yürütülmesi, (2) hizmetin kamu eliyle ve fiyatlandırılarak yürütülmesi, (3) hizmetin özel kiĢi eliyle ve fiyatlandırılarak yürütülmesi, (4) hizmetin özel kiĢi eliyle ve bütçeden finanse edilerek yürütülmesi, biçiminde dörtlü bir sınıflandırma oluĢturulabilir.”⁴⁵³

Bu noktada dünyada son yıllarda güvenlik alanında da özelleĢmeye gidilmesiyle devletin yanısıra ÖGġ tarafından yani güvenliğin özel kiĢilere gördürülmesi ve fiyatlandırılması yoluyla güvenlik sağlanmaktadır. Özel güvenlik, güvenlik sağlama iĢinin özel kiĢilerce görülmesi/özel kiĢilere gördürülmesi usulüdür. Güvenlik hizmetlerini de kapsamına alan özelleĢtirme uygulamalarıyla, özel güvenlik hizmetleri, izin usulü ile özel giriĢime belli Ģartlar altında verilerek özelleĢtirilmiĢ, iĢletmecilik esaslarına göre yürütülen hizmetlerdir.⁴⁵⁴ Türkiye‟de özel güvenlik hizmetleri, devletin belli Ģartlar altında kurulmasına izin verdiği giriĢimler eliyle, denetim ve gözetimi altında sunmasına “izin verilen” faaliyetler olarak⁴⁵⁵ kabul

453 Faruk Ataay, 2007, a.g.k., s. 42-43.

454 Mark Button, Private Policing, Portland, Or., Willan Pub., 2002, s. 34.

455 R. Cengiz Derdiman, "Özel Güvenlik AnlayıĢı ve 5188 Sayılı Kanunun Uygulanmasından Doğan Sorunlara ĠliĢkin Değerlendirmeler", II. Ulusal Özel Güvenlik Sempozyumu, Türkiye’de ve Dünya’da Özel Güvenlik Hizmetlerinin Dünü, Bugünü ve Yarını, Kocaeli 2005, s. 31.

edilmektedir. Kamucu yaklaĢım ve liberal yaklaĢım açısından düĢünüldüğünde özel Ģirketlerin görevlerini yerine getirmede tamamen farklı birtakım rasyonellere sahip olacakları düĢünülebilir. Öncelikle kamu çıkarı gözetilmesinde ve maliyetin daha geri planda bırakılması açısından özel Ģirketlerin sadece kar etme amacında ve yaptıkları her uygulamada fayda maliyet analizini göz önünde bulundurmalarının doğal olacağı düĢünüldüğünde kamu çıkarlarını geri plana itmeleri kaçınılmaz olmaktadır.