Dokuzuncu KalkÕnma PlanÕ (2007-2013) 41 

Dokuzuncu KalkÕnma PlanÕ’nda ise kamu hizmetlerinde kalite ve etkinli÷in artÕrÕlabilmesi için yapÕlacak iúler;

1. Kurumlar arasÕ yetki ve sorumluluklarÕn rasyonelleútirilmesi, 2. Politika oluúturma ve uygulama kapasitesinin artÕrÕlmasÕ, 3. Kamu kesiminde insan kaynaklarÕnÕn geliútirilmesi,

4. E-devlet uygulamalarÕnÕn yaygÕnlaútÕrÕlmasÕ ve etkinleútirilmesi, 5. Adalet sisteminin iyileútirilmesi,

6. Güvenlik hizmetlerinin etkinleútirilmesi. baúlÕklarÕ altÕnda sayÕlmÕútÕr.

8. 5018 SayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu

2003 yÕlÕnda bütçe reformu üst baúlÕ÷Õyla gündeme gelen 5018 sayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, 1 Ocak 2006 yÕlÕnda yürürlü÷e girmiú ve 1050 sayÕlÕ Genel Muhasebe Kanunu çerçevesindeki bir asÕrlÕk maliye yönetimi gelene÷ini revize etmiútir. KMYKK ile kamu mali yönetimi 1050 sayÕlÕ kanunda belirtilen katma bütçeli kuruluúlar ile düzenleyici ve denetleyici kurumlarÕ da içine alacak úekilde merkezi yönetim, sosyal güvenlik kurumlarÕ ve yerel yönetim kapsamÕndaki bütün kamu kurum ve kuruluúlarÕnÕ kapsar hale gelmiútir. Bütçe kanunu da dahil

84 _{DPT, Uzun Vadeli Geliúmenin (2001-2023) ve VIII. Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕnÕn (2001-2005)}

Temel AmaçlarÕ ve Stratejisi, Ankara, http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/viii/strateji/, 2003. (Eriúim: 24.08.2009).

42 olmak üzere, denetim, yargÕ, muhasebe, planlama, borç yönetimi, ihale hukuku ve personel hukuku alanlarÕnda düzenlemeler getiren 5018 sayÕlÕ kanun, kamu hizmetlerinin örgütleniú tarzÕnÕ mali hukuk, gelir, harcama ve bütçe baúlÕklarÕnÕ kapsayacak úekilde yeniden düzenlemektedir. Bununla birlikte, Meclis, Maliye BakanlÕ÷Õ, Hazine, DPT, Gelirler ødaresi ve SayÕútay gibi bütçenin hazÕrlanma, uygulanma ve denetim aúamalarÕnda görev alan kurumlarÕn yapÕsÕnda ve mali yönetim içindeki konumlarÕnda da köklü bir de÷iúime vesile olmaktadÕr. Sonuç itibariyle, 5018 sayÕlÕ kanun kamu yönetiminin tümünde yeni mali yönetim yasalarÕnÕn egemen olaca÷ÕnÕn iúaretini vermekte; bu durum kamu mali yönetiminde ilkesel bir dönüúümü beraberinde getirmektedir85_.

Daha net bir ifade ile, Kanunun 12. maddesinde, kamu mali kesiminin sÕnÕrlarÕ ortaya konmuútur. Bahsi geçen madde dahilinde, kurumlara göre bütçe türleri sÕnÕflandÕrÕlÕrken, bir yönüyle de kamu mali kesiminin hangi kuruluúlardan oluútu÷u belirlenmiútir. Kamu mali kesiminde yer alan kuruluúlar, Kanunda genel yönetim kapsamÕndaki kamu idareleri olarak adlandÕrÕlmÕútÕr. Genel yönetim kapsamÕndaki idareler önce;

x Merkezi yönetim kapsamÕndaki kamu idareleri, x Sosyal güvenlik kurumlarÕ,

x Mahalli idareler,

úeklinde üç grup halinde sÕnÕflandÕrÕlmÕútÕr. Genel yönetim sÕnÕflamasÕ içinde yer verilen merkezi yönetim olarak adlandÕrÕlmÕú olan kuruluúlar da, kendi içinde yine üç alt kÕsma ayrÕlmÕútÕr. Bu ayrÕm içindeki kuruluúlar ise úunlardÕr:

x Devlet tüzel kiúili÷ine dahil olan kamu idareleri

Yasama, yürütme ve yargÕ organlarÕnÕn yer aldÕ÷Õ 50 adet kuruluú, devlet tüzel kiúili÷ine dahil olup, genel bütçeli kuruluúlardÕr. BakanlÕklar ile onlara ba÷lÕ Emniyet, KarayollarÕ, Devlet Su øúleri Genel Müdürlükleri, Gelir ødaresi ve Devlet Personel BaúkanlÕklarÕ, Hazine, Devlet Planlama ve Gümrük MüsteúarlÕklarÕ ve

85 _{Fatma Eda ÇELøK, “Bir Düzenleyici Reform AracÕ Olarak Bütçe Kanunu Mali Disiplin øçin}

Performans Yönetimi”, Kamu Yönetimi Forumu (8-9-10 KasÕm-2006), KAYFOR IV, Kuramdan Uygulamaya (Yönetim ve Reform), Bildiriler KitabÕ, Ed. Atilla GÖKTÜRK, Mahmut ÖZFøDANER, Güler ÜNLÜ, Mu÷la Belediyesi YayÕnlarÕ, Mu÷la, A÷ustos-2007, s. 137.

43 Yüksek Mahkemelerin de yer aldÕ÷Õ bu kuruluúlarÕn her biri genel bütçe içinde ayrÕ ayrÕ gider bütçelerine sahiptirler.

x Üniversiteler, BaúbakanlÕ÷a veya bakanlÕklara ba÷lÕ ya da belirli bir kamu hizmeti yürütmek üzere kurulan ve ayrÕ tüzel kiúili÷e sahip idareler

Bu kuruluúlarÕ; 68 adet devlet üniversitesi ile VakÕflar Genel Müdürlü÷ü, Orman Genel Müdürlü÷ü, Özelleútirme ødaresi BaúkanlÕ÷Õ gibi tüzel kiúili÷e sahip 29 adet kuruluú meydana getirmiútir. Söz konusu kuruluúlar, faaliyetlerini özel bütçeleri ile yürütürler.

x Düzenleyici ve denetleyici kurumlar.

Düzenleyici ve denetleyici kurumlar, özel kanunlarla kurul, kurum ve üst kurul úeklinde teúkilatlanan kurumlardÕr. AyrÕ tüzel kiúilikleri ve bütçeleri olan bu kurumlar, 8 adettir.

Kanunda kamu mali kesimine dahil bir kurum olarak kabul edilmiú olan sosyal güvenlik kurumlarÕ ise; sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere kanunla kurulan sosyal güvenlik kurumlarÕdÕr. Emekli SandÕ÷Õ, Sosyal Sigortalar Kurumu ve Ba÷-Kur’un birleútirilmesinden sonra, bu kÕsÕmda sadece iki kamu kurumu bulunmaktadÕr. Bunlar, Sosyal Güvenlik Kurumu ile Türkiye øú Kurumu’dur.

5018 sayÕlÕ Kanun, yetkileri belirli bir co÷rafi alan ve hizmetlerle sÕnÕrlÕ olarak kamusal faaliyet gösteren belediyeler ve il özel idareleri ile bunlara ba÷lÕ veya bunlarÕn kurmuú olduklarÕ birlik ve idareleri, yani köyler hariç di÷er mahalli idareleri de kamu mali kesimi içinde kabul etmiútir.

Görüldü÷ü üzere söz konusu kanun, kapsamÕ içine kamu iktisadi teúebbüslerini dahil etmemiútir. Ancak geniú anlamÕ ile ifade etmek gerekti÷inde, bu kuruluúlarÕ da, kamu kesimi içinde düúünmek gerekir86.

5018 SayÕlÕ Kanunda Yeniden YapÕlanma: Bu kanunun amacÕ; “kalkÕnma planlarÕ ve programlarda yer alan politika ve hedefler do÷rultusunda kamu kaynaklarÕnÕn etkili, ekonomik ve verimli bir úekilde elde edilmesi ve kullanÕlmasÕnÕ, hesap verebilirli÷i ve mali saydamlÕ÷Õ sa÷lamak üzere, kamu mali yönetiminin yapÕsÕnÕ ve iúleyiúini, kamu bütçelerinin hazÕrlanmasÕnÕ, uygulanmasÕnÕ, tüm mali

86 _{Kâmil MUTLUER-Erdo÷an ÖNER-Ahmet KESøK, Kamu Maliyesi, østanbul Bilgi Üniversitesi}

44 iúlemlerin muhasebeleútirilmesini, raporlanmasÕnÕ ve mali kontrolü düzenlemektir”87.

Kanunun 5. Maddesinde “kamu maliyesinin temel ilkeleri” olarak; kamu mali yönetiminin uyumlu bir bütün olarak oluúturulmasÕ ve yürütülmesi, maliye politikasÕnÕn makroekonomik ve sosyal hedefler ile uyumlu bir úekilde oluúturulup yürütülmesi, kamu mali yönetiminin Türkiye Büyük Millet Meclisinin bütçe hakkÕna uygun úekilde yürütülmesi, mali disiplinin sa÷lanmasÕ, ekonomik, mali ve sosyal etkinli÷i birlikte sa÷layacak úekilde kamusal tercihlerin oluúmasÕ için gerekli ortamÕn yaratÕlmasÕ, kamu idarelerinin mal ve hizmet üretimi ile ihtiyaçlarÕnÕn karúÕlanmasÕnda, ekonomik veya sosyal verimlilik ilkelerine uygun olarak maliyet- fayda veya maliyet-etkinlik ile gerekli görülen di÷er ekonomik ve sosyal analizlerin yapÕlmasÕ sayÕlmÕútÕr. SayÕlan söz konusu bu ilkelerin uygulanmasÕna iliúkin usul ve esaslar Maliye BakanlÕ÷Õ tarafÕndan belirlenecektir.

Kanunun 6. maddesi ile kamu maliyesinde “úeffaflÕk” ve siyasi sorumlulu÷un sa÷lanmasÕnÕ mümkün kÕlmak üzere bir takÕm düzenlemeler yapÕlmaktadÕr. Buna göre; “merkezi yönetim kapsamÕndaki kamu idarelerinin gelir, gider, tahsilat, ödeme, nakit planlamasÕ ve borç yönetimi hazine birli÷ini sa÷layacak úekilde yürütülür. Bu Kanuna ekli I sayÕlÕ cetvelde yer alan kamu idarelerinin tüm gelirleri Hazine veznelerine girer, giderleri bu veznelerden ödenir. Bu idareler özel vezne açamaz”.

Yine kanunun 7. maddesi ile “mali saydamlÕk” ilkesini sa÷lamaya yönelik düzenlemelere yer verilmiútir. Buna göre; “her türlü kamu kayna÷ÕnÕn elde edilmesi ve kullanÕlmasÕnda denetimin sa÷lanmasÕ amacÕyla kamuoyu zamanÕnda bilgilendirilir. Bu amaçla; görev yetki ve sorumluluklarÕn açÕk olarak tanÕmlanmasÕ, hükümet politikalarÕ, kalkÕnma planlarÕ, yÕllÕk programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazÕrlanmasÕ, yetkili organlarda görüúülmesi, uygulanmasÕ ve uygulama sonuçlarÕ ile raporlarÕn kamuoyuna açÕk ve ulaúÕlabilir olmasÕ, genel yönetim kapsamÕndaki kamu idareleri tarafÕndan sa÷lanan teúvik ve desteklemelerin bir yÕlÕ geçmemek üzere belirli dönemler itibariyle kamuoyuna açÕklanmasÕ, kamu hesaplarÕnÕn standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüú muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluúturulmasÕ zorunludur. Mali

87 _{5018 SayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, md. 1, (10.12.2003 tarihinde kabul edilerek}

45 saydamlÕ÷Õn sa÷lanmasÕ için gerekli düzenlemelerin yapÕlmasÕ ve önlemlerin alÕnmasÕndan kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye BakanlÕ÷Õnca izlenir”.

Kanunla oluúturulmaya çalÕúÕlan bir baúka yaklaúÕm, “hesap verme sorumlulu÷u”nun sa÷lanmasÕ olarak karúÕmÕza çÕkmaktadÕr. Buna göre sekizinci maddede; “her türlü kamu kayna÷ÕnÕn elde edilmesi ve kullanÕlmasÕnda görevli ve yetkili olanlar, kaynaklarÕn etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak elde edilmesinden, kullanÕlmasÕndan, muhasebeleútirilmesinden, raporlanmasÕndan ve kötüye kullanÕlmamasÕ için gerekli önlemlerin alÕnmasÕndan sorumludur ve yetkili kÕlÕnmÕú mercilere hesap vermek zorundadÕr” denilmiútir.

Kanunla benimsenen bir baúka yaklaúÕm “stratejik planlama” ve “performans esaslÕ bütçeleme”dir. Kanunun dokuzuncu maddesinde bu husus úu úekilde ifade edilmektedir: “Kamu idareleri; kalkÕnma planlarÕ, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde gelece÷e iliúkin misyon ve vizyonlarÕnÕ oluúturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak, performanslarÕnÕ önceden belirlenmiú olan göstergeler do÷rultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve de÷erlendirilmesini yapmak amacÕyla katÕlÕmcÕ yöntemlerle stratejik plan hazÕrlarlar.

Stratejik plan hazÕrlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine iliúkin takvimin tespitine, stratejik planlarÕn kalkÕnma plan ve programlarÕyla iliúkilendirilmesine yönelik usul ve esaslarÕn belirlenmesine Devlet Planlama TeúkilatÕ yetkilidir.

Kamu idareleri bütçelerini, stratejik planlarÕnda yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle uyumlu ve performans esasÕna dayalÕ olarak hazÕrlarlar. Kamu idarelerinin bütçelerinin stratejik planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunlu÷u ve idarelerin bu çerçevede yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslÕ bütçelemeye iliúkin di÷er hususlarÕ belirlemeye Maliye BakanlÕ÷Õ yetkilidir”.

Madde 11 dahilinde kamu kurumlarÕnda, “üst yöneticiler, idarelerinin stratejik planlarÕnÕn ve bütçelerinin kalkÕnma planÕna, yÕllÕk programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak

46 hazÕrlanmasÕ ve uygulanmasÕndan, sorumluluklarÕ altÕndaki kaynaklarÕn etkili, ekonomik ve verimli úekilde elde edilmesi ve kullanÕmÕnÕ sa÷lamaktan, kayÕp ve kötüye kullanÕmÕnÕn önlenmesinden, mali yönetim ve kontrol sisteminin iúleyiúinin gözetilmesi, izlenmesi ve bu Kanunda belirtilen görev ve sorumluluklarÕn yerine getirilmesinden Bakana; mahalli idarelerde ise meclislere karúÕ sorumludurlar”. Kanunda üst yöneticiler olarak, “bakanlÕklarda müsteúar, di÷er kamu idarelerinde en üst yönetici, il özel idarelerinde vali ve belediyelerde belediye baúkanÕ” olarak tanÕmlanmÕútÕr. Ancak, Milli Savunma BakanlÕ÷Õ açÕsÕndan üst yönetici olarak Milli Savunma BakanÕ belirlenmiútir.

Kanunun kamu kurumlarÕna ait bütçelerin hazÕrlanmasÕnda dikkate alÕnacak ilkeleri oluúturan 13. maddesini inceledi÷imizde de, konumuz açÕsÕndan úu hususlarÕ tespit edebilmek mümkündür: “bütçeler kalkÕnma planÕ ve programlarda yer alan politika, hedef ve önceliklere uygun úekilde, idarelerin stratejik planlarÕ ile performans ölçütlerine ve fayda-maliyet analizlerine göre hazÕrlanÕr, uygulanÕr ve kontrol edilir. Bütçeler, stratejik planlar dikkate alÕnarak izleyen iki yÕlÕn bütçe tahminleriyle birlikte görüúülür ve de÷erlendirilir. Bütçe, hükümetin mali iúlemlerinin kapsamlÕ ve saydam bir úekilde görünmesini sa÷lar. Tüm gelir ve giderler gayri safi olarak bütçede gösterilir. Belirli gelirlerin belirli giderlere tahsis edilmemesi esastÕr. Bütçe gelir ve gider tahminleri ile uygulama sonuçlarÕnÕn raporlanmasÕnda açÕklÕk, do÷ruluk ve mali saydamlÕk esas alÕnÕr. Kamu idarelerinin tüm gelir ve giderleri bütçede gösterilir”. Bu düzenlemelerle kamu kurumlarÕnda performans artÕúÕnÕ sa÷layacak ve iyi yönetiúim felsefesini hakim kÕlacak bir anlayÕúÕn kamu mali sistemine egemen olmasÕ amaçlanmaktadÕr.

Kanunda, kamu kurumlarÕnÕn performansÕnÕ takip edebilmek için “faaliyet raporlarÕ”nÕn da hazÕrlanmasÕ esasa ba÷lanmaktadÕr. Bu çerçevede kÕrk birinci madde kapsamÕnda; üst yöneticiler ve bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafÕndan, idari sorumluluklarÕ çerçevesinde her yÕl faaliyet raporlarÕ düzenlenece÷i, bu raporlarÕn, stratejik planlama ve performans programlarÕ uyarÕnca yürütülen faaliyetleri, belirlenmiú performans göstergelerine göre hedef ve gerçekleúme durumu ile meydana gelen sapmalarÕn nedenlerini açÕklayacak úekilde hazÕrlanaca÷Õ ifade edilmektedir.

47 5018 sayÕlÕ KMYKK ile getirilen tüm bu yenilikler ile mali disiplinin ve mali úeffaflÕ÷Õn tesis edilmesi amaçlanmÕú ve kamu mali yönetiminin her yönüyle etkinli÷i ve verimlili÷i ilke edinen yeni bir düzene kavuúturulmasÕ hedeflenmiútir88.

Ülkemizde son dönemde yapÕlan bir dizi de÷iúiklikle kamu mali yönetimimiz dünyadaki geliúmeler ve iyi uygulama örnekleri ÕúÕ÷Õnda yeniden yapÕlandÕrÕlmÕútÕr. ùüphesiz bu köklü anlayÕú de÷iúikli÷inin hayata geçirilme sürecinde eksikler, aksamalar görülebilmekte, adaptasyon sorunlarÕ ortaya çÕkabilmektedir. DolayÕsÕyla sistemden beklenen performansÕn tam olarak elde edilmesinin zaman alaca÷Õ düúünülmektedir. YapÕlan reformlar ile modern kamu mali yönetim anlayÕúÕnÕn, kavram ve uygulamalarÕnÕn hayata geçirilmesi ve dolayÕsÕyla kamu mali yönetiminin etkinli÷inin sa÷lanmasÕnda önemli adÕmlar atÕlmÕútÕr.

88 _{Ayúe Günay BEKAR, Mali Disiplinin Sa÷lanmasÕnda Anayasal Denk Bütçe YaklaúÕmÕ ve}

Türkiye’de Uygulanabilirli÷i, T.C. Maliye BakanlÕ÷Õ Strateji Geliútirme BaúkanlÕ÷Õ, YayÕn No: 2007/375, Ümit Ofset MatbaacÕlÕk, Ankara-2007, s. 390.

48 øKøNCø BÖLÜM

KAMUDA ETKøNLøK VE VERøMLøLøK

Son yÕllarda, kamu yönetimi anlayÕúÕnda yaúanan dönüúüm süreci, katÕ, hiyerarúik ve bürokratik kamu yönetimi anlayÕúÕ yerine, esnek, çÕktÕlara odaklÕ, vatandaúÕn talep ve tercihlerine önem veren, performans kriterlerine göre çalÕúan ve sonuçlardan dolayÕ yöneticilerin sorumluluk aldÕ÷Õ yeni kamu yönetimi anlayÕúÕnÕn toplumda genel olarak kabul görmesi sonucunu do÷urmuútur89. Her alanda çok hÕzlÕ bir de÷iúim yaúanmakta ve bahsi geçen de÷iúim ve dönüúüm süreci bilgi ve iletiúim teknolojilerinin de yardÕmÕyla belli bir toplumla sÕnÕrlÕ kalmamakta, küresel bir nitelik taúÕmaktadÕr.

Toplam Kalite Yönetimi, Yeni Kamu Yönetimi anlayÕúÕ, Yönetiúim, Performans Yönetimi, Stratejik Yönetim ve Elektronik Devlet uygulamalarÕ, kamu yönetimi alanÕndaki son geliúmelerin baúlÕcalarÕnÕ oluúturmaktadÕr. Bu uygulamalarÕn kamu yönetimi üzerinde genel olarak olumlu etkide bulunduklarÕ kabul edilmektedir.

Küresel de÷iúim sürecinin yükselen de÷erler üzerinde úekillenen yeni kamu yönetimi zihniyeti, genel olarak kamu yönetimi alanÕnda yerleúik anlayÕú ve yaklaúÕmlar üzerinde esaslÕ de÷iúimlere neden olmaktadÕr. Bu kapsamda kamu yönetimi90:

x KatÕlÕktan esnekli÷e,

x Tek boyutluluktan veya tek aktörlükten, çok boyutlulu÷a ve çok aktörlü÷e, x Geçmiú yönelimli ve tepkiye dayalÕ bir anlayÕútan, gelecek yönelimli ve

sorunlarÕ ortaya çÕkmadan önce önlemeye yönelik anlayÕúa, x AyrÕntÕlarla u÷raúmaktan ziyade asli iúlerde yo÷unlaúmaya,

x Hizmeti bizzat sa÷layÕcÕ ve sunucu olmaktan, düzenleyici, kolaylaútÕrÕcÕ ve katalizör olmaya,

x KapalÕlÕktan úeffaflÕ÷a,

x Edilgen ve yönetilir olmaktan, aktif ve katÕlÕmcÕ olmaya,

89 _{Eyüp ZENGøN-Cemal ÖZTAù, “Kamu Yönetiminde Ça÷daú Geliúmeler ve Türkiye”, Alatoo}

Academic Studies, Volume: 3, Number: 1, 2008, s. 85.

http://www.iaau.edu.kg/aas/AAS3-1.pdf#page=85 (Eriúim: 08.01.2010).

49 x Sorumsuzluktan hesap verebilirli÷e,

x KaynaklarÕn kötü kullanÕmÕndan etkili ve verimli olmaya,

x Belirsizlikten öngörülebilir olmaya do÷ru esaslÕ bir de÷iúim sürecine girmiútir.

I. TANIMLAMALAR

Aúa÷Õda ayrÕntÕlÕ olarak sunulacak kavram ve etkileúimlerini sadece iúletme yönetimi alanÕnda uygulanabilecek olgular olarak görmemek gerekir. BunlarÕn hemen hepsi iúletme yönetimi literatüründe yer alsa da, söz konusu yaklaúÕm ve teknikler küçük ya da büyük, basit ya da karmaúÕk, özel ya da kamu, yönetim olayÕnÕn bulundu÷u her yerde düúünülebilecek ve uygulama alanÕ bulabilecek oluúumlar olarak de÷erlendirilmelidir91.