T.C.
DOKUZ EYLÜL ÜNøVERSøTESø SOSYAL BøLøMLER ENSTøTÜSÜ
MALøYE ANABøLøM DALI MALøYE PROGRAMI YÜKSEK LøSANS TEZø
KAMUDA ETKøNLøK, VERøMLøLøK VE E-DEVLET
ùahsine GÜRELER
DanÕúman
Yrd. Doç. Dr. Hakan AY
iii YEMøN METNø
Yüksek Lisans Tezi olarak sundu÷um “Kamuda Etkinlik, Verimlilik ve E-Devlet” adlÕ çalÕúmanÕn, tarafÕmdan, bilimsel ahlak ve geleneklere aykÕrÕ düúecek bir yardÕma baúvurmaksÕzÕn yazÕldÕ÷ÕnÕ ve yararlandÕ÷Õm eserlerin kaynakçada gösterilenlerden oluútu÷unu, bunlara atÕf yapÕlarak yararlanÕlmÕú oldu÷unu belirtir ve bunu onurumla do÷rularÕm.
Tarih
..../..../... ùahsine GÜRELER ømza
iv ÖZET
Yüksek Lisans Tezi
Kamuda Etkinlik, Verimlilik ve E-Devlet ùahsine GÜRELER
Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Maliye Anabilim DalÕ Maliye ProgramÕ
Kamu mali yönetiminde yeniden yapÕlandÕrma, bir yandan ça÷daú yapÕsal de÷iúimleri gerçekleútiren, di÷er yandan bilgi ve iletiúim teknolojilerini etkin ve verimli bir úekilde kullanabilen bir yönetim modelini ifade etmektedir. Söz konusu yeniden yapÕlandÕrma sürecinde, bilgi toplumunun demokratik yapÕsÕnÕ daha güçlü kÕlan, vatandaú, iúletme ve kamu yönetimini birbirine daha da yaklaútÕran bir yönetim ve hizmet anlayÕúÕna yönelik uygulamalar geliútirilmektedir. Bu uygulamalardan en yaygÕn ve üzerinde durulanÕ e-devlet geliúimidir.
E-Devlet, genel olarak kamusal iúlem ve hizmetlerin uygun biliúim teknolojileri kullanÕlarak elektronik ortama transferi ve bu ortamda yürütülmesi seklinde tanÕmlanabilmektedir. E-Devlet uygulamalarÕ ile kamusal hizmetlerde etkinlik, verimlilik, hizmet kalitesi, hÕz ve úeffaflÕk sa÷lamak ve bu sayede vatandaú memnuniyeti artÕrÕlarak daha güvenilir, etkileúimli bir devlet-vatandaú iliúkisi amaçlanmaktadÕr. Türkiye de bu amaçla özellikle son 10 yÕl içerisinde kamusal alanda bilgi ve iletiúim teknolojilerinin kullanÕmÕna baúlamasÕ ile büyük bir dönüúüm süreci içerisine girmiútir.
Bu çalÕúmanÕn amacÕ, bilgi ve iletiúim teknolojilerinin kullanÕlmasÕyla birlikte ortaya çÕkan e-devlet uygulamalarÕnÕn, kamu hizmetlerinin etkin ve verimli sunumu üzerindeki etkilerini açÕklamaktÕr.
v ABSTRACT
Master Thesis
Effiency, Productivity and E-Government in Public Sector ùahsine GÜRELER
Dokuz Eylül University Institute of Social Sciences Department of Public Finance
Public Finance Program
The restructuring in public financial management, denotes a management model that can use information and communication technologies efficiently and effectively, when on the other hand, realizing contemporary structural changes. In this restructuring process, various applications are being developed, that are intended for a management and service mentality which make the democratic structure of the information society more powerful, and bring citizens, businesses and public administration closer. The most common and the most emphasized form of these applications is the development of E-government.
E-Government, in general, can be defined as, the transfer and execution of public transactions and public services into electronic media by using appropriate information technologies. With E-government applications, it is intended that to ensure efficiency, service quality, speed and transparency in public services, and thus, to provide more reliable, interactive, state-citizen relationship as a result of increased citizen satisfaction. For this purpose, Turkey has entered into a major transformation process, especially for the last 10 years with the start of the use of information and communication technologies in public sphere.
The aim of this study is to explain the effects of the e-government applications which appeared with the usage of the information and communication technologies on the public services’ effective presentation.
vi KAMUDA ETKøNLøK, VERøMLøLøK VE E-DEVLET
øÇøNDEKøLER
TEZ ONAY SAYFASI ... ii
YEMøN METNø ... iii
ÖZET ... iv
ABSTRACT ... v
øÇøNDEKøLER ... vi
KISALTMALAR ... xi
TABLOLAR LøSTESø ... xiii
ùEKøLLER LøSTESø ... xiv
GøRøù ... 1
BøRøNCø BÖLÜM DEVLET ANLAYIùINDAKø DEöøùøM VE KAMU MALø YÖNETøMøNDE YENøDEN YAPILANMA I. TARøHSEL BAKIù ... 4
II. DEVLETøN YENøDEN YAPILANMASI KAVRAMI ... 10
III. KAMU MALø YÖNETøMøNøN YENøDEN YAPILANMA NEDENLERø ... 12
A. Küreselleúme ... 13
B. Özel Kesim - Kamu Kesimi Etkileúimi ... 14
C. AúÕrÕ Büyüme ve Merkezileúme ... 15
D. Kamu Denetim Sisteminin Etkisizleúmesi ... 17
E. øsraf ve Yolsuzluklar ... 17
F. Teknolojik Yenilikler ... 19
G. VatandaúÕn Beklentilerinin De÷iúimi ... 20
IV. KAMU MALø YÖNETøMøNDE YENøDEN YAPILANMA ÇALIùMALARI . 20 A. PlanlÕ Dönem Öncesi Reform ÇalÕúmalarÕ ... 21
1. Neumark Raporu ... 21
2. Barker Raporu ... 22
3. Martin ve Cush Raporu ... 23
4. Leimgruber Raporu ... 23
vii
1. ødari Reform ve Reorganizasyon HakkÕnda Ön Rapor ... 25
2. Merkezi Hükümet TeúkilatÕ AraútÕrma Projesi (MEHTAP) ... 25
3. ødari Reform DanÕúma Kurulu Raporu ... 28
4. øç-Düzen Projesi ... 30
C. 1980 SonrasÕ Reform ÇalÕúmalarÕ ... 30
1. Kamu Yönetimi AraútÕrma Projesi (KAYA)... 31
2. Dördüncü Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ (1979-1983) ... 34
3. Beúinci Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ (1985–1989) ... 35
4. AltÕncÕ Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ (1990-1994) ... 36
5. Yedinci Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ (1996–2000) ... 37
6. Sekizinci Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ (2001-2005) ... 39
7. Dokuzuncu KalkÕnma PlanÕ (2007-2013) ... 41
8. 5018 SayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ... 41
øKøNCø BÖLÜM KAMUDA ETKøNLøK VE VERøMLøLøK I. TANIMLAMALAR ... 49
A. Etkinlik ... 49
B. Verimlilik ... 51
C. Etkililik ... 53
D. Etkililik - Etkinlik øliúkisi ... 53
E. Verimlilik - Etkinlik øliúkisi ... 54
F. Ekonomiklik (Tutumluluk) ... 55
G. Verimlilik - Etkinlik - Tutumluluk (VET) øliúkisi ... 56
II. ETKøN DEVLET ... 57
A. Etkin Devletin Felsefesi ... 58
B. Etkin Devletin Yönetim ùekilleri ... 59
1. Toplam Kalite Yönetimi ... 59
a) Kalite KavramÕ ve Toplam Kalite Yönetimi’nin TanÕmÕ ... 60
b) Kamu Yönetimi ve Toplam Kalite AnlayÕúÕ ... 62
2. Yeni Kamu Yönetimi AnlayÕúÕ... 65
3. Yönetiúim ... 68
4. Performans Yönetimi ... 72
a) Kamu Performans Yönetimi ... 74
viii
5. Stratejik Yönetim ve Stratejik Planlama ... 78
a) Stratejik Yönetim KavramÕ ... 79
b) Stratejik Yönetimin Özellikleri ve Sa÷layaca÷Õ Faydalar ... 80
c) Kamu Kesimi AçÕsÕndan Stratejik Yönetim ve Stratejik Planlama ... 81
d) Stratejik Planlama UygulamasÕnÕn Yasal AltyapÕsÕ: 5018 SayÕlÕ Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ... 84
6. Özelleútirme ... 85
a) Özelleútirmenin AmaçlarÕ ... 87
b) Devleti Etkinleútirmenin Bir AracÕ Olarak Özelleútirme ... 88
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM KAMU MALø KESøMøNDE ETKøNLøöøN VE VERøMLøLøöøN SAöLANMASINDA E-DEVLET I. SANAYø TOPLUMUNDAN BøLGø TOPLUMUNA GEÇøù ... 93
II. BøLGø ÇAöINDA BøLGø VE øLETøùøM TEKNOLOJøLERø (BøT) ... 95
A. Biliúim Teknolojisinde ønternetin Önemi ... 96
B. Kamu Bilgi A÷Õ (Kamu Bilgi Otoyolu) ... 97
III. E-DEVLET KAVRAMI ... 100
A. E-Devletin Geliúim Süreci ... 104
B. Geleneksel Devlet AnlayÕúÕ - E-Devlet AnlayÕúÕ ... 107
C. E-Devletin AmaçlarÕ ... 110
D. E-Devletin Temel UnsurlarÕ ... 112
E. E-Devletin Etkileúim AlanlarÕ ... 113
1. Devlet - Vatandaú Etkileúimi ... 114
2. Devlet - øúletme Etkileúimi... 115
3. Devlet KurumlarÕ ArasÕndaki Etkileúim ... 115
4. Devlet - ÇalÕúanlarÕ ArasÕndaki Etkileúim ... 116
F. E-Devletin Sa÷ladÕ÷Õ Faydalar ... 116
G. E-Devlet PortalÕ KavramÕ ... 118
IV. DÜNYADA E-DEVLET UYGULAMALARI ... 119
A. Singapur ... 120 B. ABD ... 121 C. Kanada ... 124 D. Fransa ... 126 E. Avrupa Birli÷i ... 128 V. TÜRKøYE’DE E-DEVLET ... 130
ix
A. Türkiye’de E-Devlet’in Geliúimi ... 130
B. E-Devlet KapÕsÕ ... 136
C. Türkiye’de E-Devlet UygulamalarÕ ... 139
1. E-Vergileme Sistemi ... 140
a) VEDOP Projesi ... 141
(1) VEDOP I ... 143
(2) VEDOP II ... 144
(3) VEDOP III ... 146
b) VEDOP Projesi’nin øú FonksiyonlarÕ ve E-Kurum’a Yönelik Bileúenleri ... 150
(1) E-Beyanname ... 150
(2) Client-Server TabanlÕ Vergi Dairesi Otomasyonu (VDO) ... 152
(3) Web TabanlÕ Vergi Dairesi Otomasyonu (e-VDO) ... 153
(4) Veri AmbarÕ Projesi (VERøA) ... 154
(5) ønternet Vergi Dairesi ... 156
(6) Elektronik Fatura (E-Fatura) ve Elektronik Fatura KayÕt Sistemi (EFKS) ... 157
(7) Vergi Denetmenleri Otomasyon Sistemi (VEDOS) ... 159
(8) Elektronik Banka TahsilatlarÕ øúleme Sistemi (EBTøS) ... 160
(9) Gümrük MüsteúarlÕ÷Õ Ba÷lantÕ Sistemi (GÜMBS) ... 163
(10) Elektronik Muhasebe KayÕt Arúiv Sistemi (EMKAS) ... 163
(11) E-Haciz ... 163
2. E-Denetim ... 166
a) Maliye Teftiú Kurulu Vergi Daireleri Denetim Bilgi Sistemi (MTK VEDEBøS) ... 168
b) Maliye Teftiú Kurulu SaymanlÕklar Denetim Bilgi Sistemi (MTK SADEBøS) ve Web TabanlÕ SaymanlÕk Otomasyon Projesi (Say2000i) .... 172
c) Maliye Teftiú Kurulu Milli Emlak Denetim Bilgi Sistemi (MTK MøDEBøS) ve Milli Emlak Otomasyon Projesi (MEOP) ... 175
d) Maliye Teftiú Kurulu Denetim Bilgi Sistemi (DEBøS) ... 176
3. Öne ÇÕkan Di÷er E-Devlet UygulamalarÕ ... 178
a) Merkezi Nüfus ødaresi Sistemi Projesi (MERNøS) ... 179
b) Kimlik PaylaúÕmÕ Sistemi (KPS) ... 180
c) Ulusal YargÕ A÷Õ Projesi (UYAP) ... 181
d) Elektronik ømza ... 182
e) E-Sa÷lÕk ... 185
x
1. Dijital Bölünme ... 189
2. Yetiúmiú Bilgi Teknolojileri Personeli Eksikli÷i ve E÷itim Sorunu ... 190
3. Biliúim SuçlarÕ ve Güvenlik Sorunu ... 191
E. E-Dönüúüm Sürecinde Türkiye ... 192
SONUÇ ... 197
xi KISALTMALAR
a.g.e. AdÕ Geçen Eser a.g.k. AdÕ Geçen KÕlavuz a.g.m. AdÕ Geçen Makale a.g.r. AdÕ Geçen Rapor a.g.t. AdÕ Geçen Tez
AATUHK Amme AlacaklarÕ Tahsil Usulü HakkÕnda Kanun AB Avrupa Birli÷i
Akt. Aktaran
BøT Bilgi øletiúim Teknolojileri BTDB Bilgi Toplumu Dairesi BaúkanlÕ÷Õ
Çev. Çeviren
DEBøS Maliye Teftiú Kurulu Denetim Bilgi Sistemi
Der. Derleyen
DPT Devlet Planlama TeúkilatÕ
EBTøS Elektronik Banka TahsilatlarÕ øúleme Sistemi
Ed. Editörler
E-Devlet Elektronik Devlet
eDTr E-Devlet Türkiye Projesi EFKS Elektronik Fatura KayÕt Sistemi
EMKAS Elektronik Muhasebe KayÕt Arúiv Sistemi e-VDO Web TabanlÕ Vergi Dairesi Otomasyonu GøB Gelir ødaresi BaúkanlÕ÷Õ
GÜMBS Gümrük MüsteúarlÕ÷Õ Ba÷lantÕ Sistemi KAYA Kamu Yönetimi AraútÕrma Projesi KDEP KÕsa Dönem Eylem PlanÕ
KøT Kamu øktisadi Teúebbüsü
KMYKK Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu KPS Kimlik PaylaúÕm Sistemi
MEHTAP Merkezi Hükümet TeúkilatÕ AraútÕrma Projesi MEOP Milli Emlak Otomasyon Projesi
xii MERNøS Merkezi Nüfus ødaresi Sistemi Projesi
MTK MøDEBøS Maliye Teftiú Kurulu Milli Emlak Denetim Bilgi Sistemi MTK SADEBøS Maliye Teftiú Kurulu SaymanlÕklar Denetim Bilgi Sistemi MTK VEDEBøS Maliye Teftiú Kurulu Vergi Daireleri Denetim Bilgi Sistemi MTK Maliye Teftiú Kurulu
NVø Nüfus ve VatandaúlÕk øúleri Genel Müdürlü÷ü OECD Ekonomik øúbirli÷i ve KalkÕnma Örgütü
s. Sayfa No
Say2000i Web TabanlÕ SaymanlÕk Otomasyon Projesi
ss. Sayfalar
TKY Toplam Kalite Yönetimi
TODAøE Türkiye ve Orta Do÷u Amme ødaresi Enstitüsü UYAP Ulusal YargÕ A÷Õ Projesi
v.d. Ve Di÷erleri
VDO Client-Server TabanlÕ Vergi Dairesi Otomasyonu VEDOP Vergi Dairesi Tam Otomasyon Projesi
VEDOS Vergi Denetmenleri Otomasyon Sistemi VERøA Veri AmbarÕ Projesi
VET Verimlilik Etkinlik Tutumluluk
VUK Vergi Usul Kanunu
YKø Yeni Kamu øúletmecili÷i YKY Yeni Kamu Yönetimi
xiii TABLOLAR LøSTESø
Tablo 1: Devletin De÷iúen Rolü ... 9
Tablo 2: Kamu Yönetimi ve Yeni Kamu øúletmecili÷i Temel De÷erleri ... 66
Tablo 3: Elektronik Kamu Hizmetleri KullanÕm AlanlarÕ ... 99
Tablo 4: Geleneksel Devlet / E-Devlet KarúÕlaútÕrmasÕ ... 108
Tablo 5: E-Devlet PortalÕ ve Web Sitesi ArasÕndaki FarklÕlÕklar ... 119
Tablo 6: Fransa’nÕn Temel E-Devlet Stratejileri ... 127
Tablo 7: Rakamlarla VEDOP Projesi AúamalarÕ ... 149
Tablo 8: Vergi Dairelerinde MTK VEDEBøS UygulamalarÕyla Gerçekleútirilen Teftiúler ... 171
Tablo 9: SaymanlÕk Teftiúlerinin Rakamsal SonuçlarÕ (2009-2010) ... 174
Tablo 10: Milli Emlak Teftiúleri SÕrasÕnda Hazineye KazandÕrÕlan Tutarlar (2009-2010) ... 176
Tablo 11: Türkiye Genelinde Yürütülen E-Teftiú ÇalÕúmalarÕnÕn Rakamsal SonuçlarÕ (2010) ... 178
Tablo 12: Ülkelerin Bilgi Toplumuna HazÕr Olma Durumu (Networked Readiness) ... 192
xiv ùEKøLLER LøSTESø
ùekil 1: Yönetim - Yönetiúim KavramlarÕnÕn KarúÕlaútÕrÕlmasÕ ... 69
ùekil 2: Kamu Performans Yönetimi Süreci ... 74
ùekil 3: Kamu Performans Ölçütleri ... 76
ùekil 4: ønternet Etkileúim AlanlarÕ ... 97
ùekil 5: E-Devletin Geliúim Süreci ... 105
ùekil 6: E-Devlet - Geleneksel Devlet ... 109
ùekil 7: E-Devlet YapÕsÕ ... 113
ùekil 8: Elektronik Ortamda Devlet (Kamu) ve Etkileúim AlanlarÕ ... 114
ùekil 9: E-Devletin FaydalarÕ ... 117
ùekil 10: E-Dönüúüm Türkiye Projesi Organizasyon ùemasÕ... 132
ùekil 11: VEDOP I’in Kapsama AlanÕ... 144
ùekil 12: VEDOP Geliúim Süreci ... 148
ùekil 13: Banka ve Vergi Dairesi TahsilatÕ OranlarÕ ... 162
ùekil 14: Hane HalkÕ ve Giriúimlerde Kamu ile øletiúimde ønternet KullanÕm OranlarÕ ... 194
1 GøRøù
ønsanÕn geçmiú ça÷lardan bugüne durmaksÕzÕn devam eden bilme, geliútirme, ihtiyacÕnÕ giderme, bu ihtiyaçlarÕ giderirken hayatÕ mümkün oldu÷unca kolay kÕlma çabasÕ, toplumsal hayata sürekli yön veren temel unsur olmuútur. Öncelikle tarÕm, sonrasÕnda makinelerin icadÕyla yaúanan sanayi devrimi ve geçti÷imiz yüzyÕlda yaúanan teknolojik geliúmeler ile bu kez de bilgi toplumuna geçilmesi, bu ortak çabanÕn sonucudur. Bugün bilgi toplumu dedi÷imiz süreçte insanlÕ÷Õn geliútirdi÷i projeler, bilginin üretimi ve paylaúÕmÕ üzerinde hayatÕ kolaylaútÕrma amacÕna hizmet etmektedir.
Artan nüfus, sÕnÕrlarÕn geliúen teknolojiler ile ortadan kalkmasÕ, mesafelerin kÕsalmasÕ, haber almanÕn kolaylaúmasÕ giderek toplumsal yapÕyÕ daha çeúitli hale getirmiú, ihtiyaçlar daha karmaúÕk olmaya baúlamÕú, bu mevcut yapÕ içerisinde bürokrasinin kararlarÕnÕn giderek yÕ÷Õn hale gelmesi merkezi yapÕyÕ daha da hantal kÕlmÕútÕr. Bilgi ve iletiúim teknolojilerindeki geliúim, toplumsal ve siyasal yapÕda yeni arayÕúlar, sivil iradeden gelen talepler, yöneten kesimi yönetilenler ile uzlaúmaya, vatandaúÕ aktif hale getirecek yeni yapÕlandÕrmalara itmiútir.
Geleneksel devlet yapÕsÕ, devlet odaklÕ yönetimin ve vatandaúlarÕ pasif bÕrakan merkeziyetçi kararlarÕn, 20. yüzyÕl ile birlikte de÷iúen toplumsal ihtiyaçlara yanÕt verememesiyle çatÕrdamaya baúlamÕútÕr. 20. yüzyÕlÕn ikinci yarÕsÕndan itibaren yaúanan ekonomik krizler, devletin küçültülmesine yönelik yapÕlan çalÕúmalar, artan rekabet koúullarÕ, haberleúme, ulaúÕm ve bilgi iletiúim teknolojilerinde yaúanan ilerlemeler, kamu hizmetlerinin kaliteli ve úeffaf biçimde yerine getirilmesine yönelik beklentilerin artmasÕ, tüm dünyada yönetim anlayÕúÕnÕn de÷iúmesine neden olmuútur. Kamu yönetimi alanÕnda yaúanan bu köklü ve kapsamlÕ de÷iúimler, yönetimin yeniden yapÕlandÕrma çabasÕ olarak ifade edilmektedir.
Yönetimde reform kavramÕ Türk kamu yönetimi için yeni bir kavram de÷ildir. Kamu yöneticileri Tanzimat’tan bu yana yönetimde yeniden düzenleme ve iyileútirme kavramlarÕnÕ kullanagelmiúlerdir. Türk kamu yönetiminde yapÕlan reformlar ve reform çalÕúmalarÕ Cumhuriyet’in kuruluúundan planlÕ döneme kadar
2 daha çok gereksinimler ortaya çÕktÕkça baúvurulan, plansÕz ve geliúigüzel çalÕúmalar olmuútur. PlanlÕ döneme geçiú ile birlikte yönetimde reform konusu kalkÕnma planlarÕyla birlikte ele alÕnmaya baúlanmÕútÕr.
Yeniden yapÕlanma ile birlikte geleneksel yönetim yapÕsÕnÕn meydana getirdi÷i memnuniyetsizli÷in giderilmesi ve verimsizlikle etkinsizli÷in ortadan kaldÕrÕlmasÕ amaçlanmaktadÕr. Çünkü etkin bir yönetimin kurulmasÕ için ciddi bir yönetim reformu gereklidir. Yönetim yapÕsÕ yeniden gözden geçirilirken, mevcut kurumlarÕn amaçlarÕnÕ gerçekleútirecek bir biçimde olmasÕ için etkin çalÕúmalarÕn sa÷lanmasÕ, gereksiz kurumlarÕn tespit edilip çÕkarÕlmasÕ ve ihtiyaç duyulan yeni kurumlarÕn hiç zaman kaybetmeden oluúturulmasÕ söz konusu olmaktadÕr.
Devlet ve vatandaú arasÕndaki iliúkinin teknolojik geliúmeler, bu geliúmelerden etkilenen toplumsal yapÕ ve daha birçok sosyal, ekonomik ve kültürel de÷iúim ile yeni boyutlar kazanmasÕ yeni bir yönetim anlayÕúÕ olarak ifade edilen “yönetiúim” kavramÕnÕ do÷urmuútur. Yönetiúim kavramÕ, toplum merkezli bir yönetim stratejisini ifade etmektedir. Yönetiúim, yönetim sürecindeki tüm taraflarÕn, sürece etkin ve sürekli katÕlÕmÕyla uygulanabilir olmasÕ anlamÕna gelmektedir. Kamusal alanda etkinlik ve katÕlÕmÕn aranmasÕ ile ortaya çÕkan bu dönüúüm sürecinde teknolojik geliúmelerden faydalanÕlmasÕ kaçÕnÕlmaz olmuútur. Ve tüm bu de÷iúim anlayÕúÕyla devlette bugün her bir kurumun bir de elektronik ortamdaki yansÕmasÕ do÷muútur. “e-devlet”, “e-vatandaú”, “e-hizmet” gibi geliúmeler bu de÷iúim sürecinde aranan yanÕtlar olarak karúÕmÕza çÕkmÕútÕr.
Bununla birlikte, kamu yönetimini beklentilere cevap verebilecek bir yapÕya kavuúturabilmek için, toplam kalite yönetimi, özelleútirme, performans yönetimi, stratejik yönetim, amaçlara göre yönetim, ö÷renen organizasyon, süreç yenileme gibi modern iúletme yönetimi yaklaúÕmlarÕ kullanÕlmaya baúlanmÕútÕr. Özellikle 1990’lÕ yÕllardan sonra uluslararasÕ kullanÕmda “Yeni Kamu Yönetimi” olarak yaygÕnlÕk kazanan yaklaúÕm, farklÕ isimlerle anÕlmaya ve kamu yönetiminin içinde bulundu÷u krizden çÕkarÕlmasÕ için reformlara ÕúÕk tutmaya baúlamÕútÕr.
E-Devlet, kamu hizmetlerinin etkin ve kaliteli sunumunda bilgi teknolojilerinden özellikle de internet uygulamalarÕndan en geniú úekilde yararlanmakta ve kamu hizmetlerini vatandaúlara 7 gün 24 saat sunmaktadÕr. Burada
3 devletin temel unsurlarÕ olan vatandaú, özel ve kamu organizasyonlarÕ, e-devlette “e-vatandaú”, “e-úirket” ve “e-kurum” biçiminde kendini göstermektedir. Devletin sundu÷u her türlü hizmet, e-devlet uygulamalarÕ aracÕlÕ÷Õyla elektronik ortam üzerinden aracÕsÕz, birebir, kesintisiz ve güvenli olarak yürütülebilmektedir.
E-Devlet modelinde vatandaúlarÕn devlet ile ilgili iúlemlerinde, baúvuru ile sonuç arasÕndaki tüm aúamalarÕn internet üzerinden takip edilebilmesi önemli bir unsurdur. Gerekli bilginin kolay ve çabuk bir úekilde ilgili kiúi veya kurumlarla paylaúÕlmasÕ sürecinde önemli olan nokta, sistemin mevcut düzenden daha verimli çalÕúmasÕnÕ sa÷lamaktÕr. E-Devlet yapÕsÕ içinde vatandaúÕn kamu kurumlarÕ ile bire bir karúÕ karúÕya gelmesi söz konusu olmamaktadÕr. Bunun yerine Kamu Bilgi Otoyolu olarak tanÕmlanan bilgi iletiúim omurgasÕ üzerinden kamu bilgi sistemine ulaúÕlmakta ve bu sistemin yönlendirmesi ile talep edilen kamu hizmetine eriúilmektedir. Böylece vatandaú, kendisine gerekli olan kamu hizmetini temin edebilmektedir.
Bu geliúim ve de÷iúimin ÕúÕ÷Õnda tezin birinci bölümünde; Türkiye’de devletin ve kamu mali yönetiminin yeniden yapÕlandÕrÕlmasÕnÕ gerekli kÕlan nedenler açÕklanarak, bu kapsamda gerçekleútirilen çalÕúmalara tarihsel bir bakÕú açÕsÕ çerçevesinde yer verilmiú ve 5018 sayÕlÕ Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamÕnda gerçekleútirilen düzenlemelere de÷inilmiútir.
økinci bölümde; etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik kavramlarÕnÕn tanÕmsal açÕklamalarÕnÕ takiben, bu kavramlarÕn kamu alanÕna yansÕmasÕ ve bunun getirisi addedilen etkin devlet hususu, etkin devletin yönetim úekilleri adÕ altÕnda irdelenen ve etkinli÷i sa÷lamak adÕna iúletme yönetiminden kamuya uyarlanan toplam kalite yönetimi, stratejik yönetim, performans yönetimi gibi yaklaúÕmlar ele alÕnmÕútÕr.
Üçüncü ve son bölümde ise; tarÕm toplumundan bilgi toplumuna geçiúle birlikte de÷iúen devlet anlayÕúÕ çerçevesinde karúÕmÕza çÕkan e-devlet kavramÕ, sa÷ladÕ÷Õ faydalar ve beraberinde getirdi÷i güçlükler ile karúÕlaútÕrmalÕ úekilde incelenmiú, gerçekleútirdi÷i e-devlet uygulamalarÕ ile öne çÕkan ülke örneklerine yer verilmiú ve ülkemiz açÕsÕndan e-devlet sürecinin geliúimi ele alÕnarak, uygulamalar bazÕnda e-vergileme sistemi ile e-denetim çalÕúmalarÕna ayrÕntÕlÕ bir úekilde yer verilmeye çalÕúÕlarak sonuç bölümü ile tez sonlandÕrÕlmÕútÕr.
4 BøRøNCø BÖLÜM
DEVLET ANLAYIùINDAKø DEöøùøM VE KAMU MALø YÖNETøMøNDE YENøDEN YAPILANMA
Devlet kurumu ve iúlevleri, sosyal bilimlerin en çok tartÕútÕ÷Õ alanlardan biridir. Devlet kurumunu ve iúlevlerini kavrayÕp açÕklamak, geçmiúi, bugünü ve gelece÷i kapsayan bir zaman boyutu içinde yapÕlmalÕdÕr. Bu, bilindi÷i gibi toplumsal gerçekli÷in ya da toplumsal olgularÕn esas olarak bir tarihsellik içinde ele alÕnmasÕdÕr. Baúka bir deyiúle; toplumsal gerçekli÷i tam olarak kavrayÕp açÕklamak ancak zaman boyutunu da göz önüne alan bir yaklaúÕm ile mümkün olabilmektedir1.
I. TARøHSEL BAKIù
Çam’a göre devlet, kurumsallaúmÕú bir siyasal iktidar; kendine ba÷lÕ insanlarÕn güvenli÷ini sa÷lamak üzere kurulmuú etkin bir sosyal örgütlenme biçimi; en yüksek düzeyde ve di÷erlerini kapsayan bir egemenli÷e sahip, uygulanmasÕ meúrulu÷u sa÷layan belirli hukuk kurallarÕna ba÷lÕ sivil toplumun kendi kendisinin bilincine varmasÕnÕ ifade eden belirli bir toprakla sÕnÕrlÕ bir örgüt, bir siyasal iktidardÕr2.
Kapani'ye göre devlet; belli bir ülke üzerinde yerleúmiú, zorlayÕcÕ yetkiye sahip bir iktidar tarafÕndan yönetilen bir insan toplulu÷unun meydana getirdi÷i siyasal kuruluútur3. Onu oluúturan bireylerden ve yöneticilerin kiúiliklerinden ayrÕ bir hukuki tüzel kiúili÷i vardÕr ve böylece süreklili÷i sa÷lanÕr.
Baúka bir tanÕma göre; bir devlet antlaúmalarla tanÕnmÕú sÕnÕrlarla çevrili bir alandÕr. Bugün uygulamada bu, Birleúmiú Milletler örgütünce tescil edilmiú olan iki taraflÕ ya da çok taraflÕ antlaúmalarÕn söz konusu sÕnÕrlarÕ belirlediklerini anlatÕr. Demek ki devletin ülkesi, onu yöneten kamusal gücün benimsedi÷i hukuki normlarÕn yayÕldÕ÷Õ alanÕ oluúturur4.
1 Gencay ùAYLAN, De÷iúim, Küreselleúme ve Devletin Yeni øúlevi, ømge Kitabevi, økinci BaskÕ,
Ankara-2003, ss. 22-23.
2 Esat ÇAM, Siyaset Bilimine Giriú, Eylül-1981, s. 106.
3 Münci KAPANø, Politika Bilimine Giriú, Dördüncü BasÕm, Bilgi YayÕnevi, Ankara-1988, s. 38. 4 Philippe BRAUD, “Devlet: Hukuki Ö÷retinin økilemleri”, Devlet KuramÕ, Der. Cemal Bali AKAL,
5 Devlet toplumun tümüne söz geçirebilme yetki ve olana÷ÕnÕ elinde bulundurmakta ve bu üstünlü÷ünü kamu gücünü kullanarak korumaktadÕr. Devlet, toplumsal boyutta görülmesi gereken bir çok hizmeti görmekle mükelleftir; adalet, savunma, iç ve dÕú güvenlik gibi. Bu geleneksel rollerin yanÕ sÕra günümüzde eúitlikçi sa÷lÕk ve e÷itim hizmeti kurmak, tüm yurttaúlara sosyal güvenlik sa÷lamak, iúsizli÷i önlemek, ulaútÕrma, enerji, iletiúim gibi temel altyapÕ hizmetlerini geliútirmek görevleri de mevcuttur. Bu görevler devlete geliúmeci, kalkÕnmacÕ bir iúlev yüklemektedir ve devlet bu iúlevlerini yerine getirirken ekonomik hayata; bütçe, vergi, iú yaúamÕnÕ düzenleyen mevzuat kapsamÕnda gerçekleútirilen düzenlemeler, üretim ve hizmet alanÕnda kamusal etkinlikler yoluyla müdahale etmektedir. Günümüzde devletin ekonomik yaúama müdahale etmemesi mümkün görünmemektedir5.
1980’li yÕllardan itibaren dünya kapsamlÕ ve çok hÕzlÕ bir de÷iúim yaúamaya baúlamÕútÕr. Ekonomik ve siyasal sistemler ile bilim ve teknoloji alanÕnda görülen büyük geliúme insan ve toplum yaúamÕnÕ etkilemiútir ve bu etkileúim do÷al olarak devletin rolüne iliúkin tartÕúmalarÕ da beraberinde getirmiútir. Bu çerçevede devletin analizinde karakteristik olarak karúÕmÕza iki soru çÕkmaktadÕr. Bunlar; “Devlet ne olmalÕdÕr?” ve “Devlet ne yapmalÕdÕr?” sorularÕdÕr. Yirminci yüzyÕl devlet reformu tartÕúmalarÕnÕn, büyük oranda bu iki soru etrafÕnda odaklandÕ÷Õ; baúka bir deyiúle, devletin gücünün ve ideal boyutunun ne ve nasÕl olmasÕ gerekti÷i sorusu etrafÕnda úekillendi÷i gözlemlenmektedir6. Bu tartÕúmalarÕ de÷erlendirebilmek bakÕmÕndan klasik devlet anlayÕúÕndan bugüne kadar yaúanan geliúmeleri kÕsaca özetlemek yararlÕ olacaktÕr.
19. yüzyÕlÕn sonuna kadar a÷Õr basan devlet anlayÕúÕ, “klasik devlet” ya da “geleneksel devlet anlayÕúÕ” olarak adlandÕrÕlmaktadÕr. Bu anlayÕúa göre devlet savunma, güvenlik ve adalet hizmetlerine bakacak, bir bakÕma görevleri toplumun korunmasÕ ile sÕnÕrlÕ olacaktÕr. Ancak daha sonra bu anlayÕú geçerlili÷ini yitirerek ortadan kalkmÕú ve yerini sosyal devlet anlayÕúÕna bÕrakmÕútÕr. 1920’de Tokyo BorsasÕ’nÕn düúmesiyle baúlayan, 1929’da büyük dünya bunalÕmÕ ile yükselen
5 Devlet Planlama TeúkilatÕ, Kamu Yönetiminin øyileútirilmesi ve Yeniden YapÕlandÕrÕlmasÕ Özel
øhtisas Komisyonu Raporu, Sekizinci Beú YÕllÕk KalkÕnma PlanÕ, Ankara-2000, ss. 27-28.
6 Gülise GÖKÇE, “Devleti Yeniden Keúfetmek: Devlet Gücünün Göstergesi Olarak ødari Kapasite”,
6 ekonomik kriz, II. Dünya SavaúÕ ve sonrasÕnda; devletin ekonomik yaúama geniú úekilde müdahalesi ve toplam talep yönetimini üzerine almasÕyla çözümlenmiútir7. 1929 Kriziyle birlikte Klasiklerin savunduklarÕ devletin ekonomiye müdahale etmemesi gere÷i krizden sonra de÷iúmiú, pazarlarÕn kendili÷inden dengeye gelece÷i düúüncesi birçok çevrede önemini yitirmiú, bu de÷iúimle birlikte müdahaleci devlet anlayÕúÕ tartÕúÕlmaya baúlanmÕútÕr. Devlet klasik görevlerinin yanÕ sÕra ekonomik yaúam içinde üretim, de÷iúim, da÷ÕtÕm ve düzenlemeyle ilgili yeni görevler üstlenmiútir. Bu sorumluluk devletin toplumsal alandaki düzenlemelerinin de kayna÷ÕnÕ oluúturmuútur8.
Devletin rolünün geniúlemesi geliúen, sanayileúen ülkelerde ulusal sermayenin ve tarÕm kesiminin korunmasÕna yönelik politikalarÕn uygulanmasÕnÕ da sa÷lamÕútÕr. Gümrük duvarlarÕnÕn oluúturulmasÕ, alt yapÕ sisteminin ve sosyal güvenlik örgütlerinin kurulmasÕ, iú güvenli÷i önlemlerinin alÕnmasÕ vb. ekonomik politikalar devletin baúlÕca iúlevlerinden olmuútur.
Kuramsal çerçevesi Keynes tarafÕndan ortaya konan yeniden yapÕlanma süreci hem ekonomik hem de politik yaúamÕ yeniden düzenlemiútir. Sosyal devlet ve demokrasinin geliúmesi; ekonomiye devlet müdahalesi ve çalÕúanlarÕn haklarÕ ile sermayedarlar arasÕndaki uzlaúma esaslarÕna dayanmÕútÕr. Sosyal devlet uygulamalarÕ 1945 yÕlÕndan sonra birçok az geliúmiú ülkeyi de içine alarak yaygÕnlaúmÕú, geliúmeden yararlanma eúit olmamakla birlikte, ekonomik büyüme ve zenginleúme açÕsÕndan önemli ilerlemeler görülmüútür.
Bu dönemde devletin yapÕsal dönüúümü ve Rus devriminin Sovyet Rusya dÕúÕnda kimi ülkeleri etkisi altÕna almasÕyla yeni bir kavram olan “Refah Devleti” kavramÕ ortaya çÕkmÕútÕr ve bu kavram, geliúmiú ülkelerde ulusal gelirin daha iyi paylaúÕlmasÕnÕ ve vatandaúlarÕna asgari bir yaúam düzeyini sa÷lama sorumlulu÷unu üstlenen devletleri nitelemek için kullanÕlmaya baúlamÕútÕr. AynÕ sorumlulu÷un ödev olarak kabul edildi÷i devletler için “sosyal devlet” kavramÕ kullanÕlmaktadÕr. Sosyal devlet, paylaúÕlan ulusal gelirden herkese anlamlÕ bir pay düúebilmesi için ulusal
7 DPT, a.g.r., s. 28.
8 Hakan AY, Vergi PolitikalarÕ ve BaskÕ GruplarÕ, Maliye ve Hukuk YayÕnlarÕ, Gözden Geçirilmiú
7 sermaye birikimini sa÷layan ve hÕzlÕ kalkÕnmaya önem veren ekonomik politikalarla özdeúleúmiútir.
Dünya 1970’li yÕllarÕn ikinci yarÕsÕnda, yeni ve evrensel bir krizle daha tanÕúmÕútÕr. Birinci ve ikinci petrol úoklarÕ, enflasyon ve durgunlu÷un bir arada yaúanmasÕ, birikim süreci iúlerli÷inin bozulmasÕna neden olmuútur. Bu süreçte; mal, hizmet ve sermaye hareketlerinin önündeki engellerin kaldÕrÕlmasÕ için korumacÕ politikalarÕn terk edilmesi, devlet müdahalesi, giriúimcili÷i ve düzenleyicili÷ine sanayi, ticaret, bankacÕlÕk ve finans sektörlerinde son verilmesi, kamu iúletmelerinin hÕzla özelleútirilmesi veya tasfiyesi gündemi oluúturmuútur. Sosyal güvenlik harcamalarÕnÕn azaltÕlmasÕ hatta sosyal güvenlik kurumlarÕnÕn elden çÕkartÕlarak, özel sigorta sisteminin yaygÕnlaútÕrÕlmasÕ do÷rultusunda düzenlemeler yapÕlmÕútÕr.
Serbest rekabet ve devletin ekonomiye karÕúmamasÕ, küçülmesi temelinde düzenlenen neo-liberal devletin görevleri; iç ve dÕú güvenli÷in sa÷lanmasÕ ile adalet hizmetlerinin gerçekleútirilmesi olarak tanÕmlanmÕútÕr. øktisadi ve sosyal etkinlikler özel giriúime devredilmiú, kamu ve ortak yarar, toplumsal dayanÕúma kavramlarÕ anlamlarÕnÕ yitirirken, bireyin yaratÕcÕlÕ÷Õ yüceltilmiútir. Yeni düzene ulaúmayÕ sa÷layacak küreselleúme sürecinde uyulmasÕ gereken ilkeler, çok çekici bir anlatÕmla sunulmuútur. Refah devletinin bunalÕmÕ olarak da nitelenen yeni dönem ve yeniden yapÕlanma süreci Yeni Dünya Düzeni olarak tanÕmlanmÕú, ”evrensel barÕú, ço÷ulcu demokratik rejim ve insan haklarÕna saygÕ..” anlamÕnda kullanÕlmÕú, devlet karúÕsÕnda “bireye ayrÕcalÕk” tanÕyan liberal ilke temel alÕnmÕútÕr9.
Yeni dünya düzeninin önde gelen önermelerinden biri olan “minimal devlet”, refah devletinin ciddi ölçekte daraltÕlmasÕnÕ ifade etmektedir. Devletin küçülmesi ile birlikte hem dünya zenginliklerinden daha fazla yararlanÕlaca÷Õ hem de baskÕcÕ-otoriter-bürokratik iktidarlar ça÷ÕnÕn kapanaca÷Õ ileri sürülmektedir. Devlet eliyle kullanÕlan kamu gücünün topluma devredilmesinin “yönetme-yönetilme” iliúkisini tarihe mal edecek olan “yönetiúim ilkesi” ile sa÷lanaca÷Õ, karar verme ve uygulama gücünün seçilmiú ve atanmÕúlar yerine hizmeti alanlar tarafÕndan kullanÕlaca÷Õ, sistemin kurucu unsurlarÕnÕn, “sivil toplum kuruluúlarÕ” olaca÷Õ savunulmuútur. Devletin; piyasa mekanizmalarÕnÕn önünü açmak ve rekabeti güvence altÕna almak
8 üzere düzenlemeler yaparak, piyasalarÕn gereksinim duydu÷u yatÕrÕmlarÕ gerçekleútirmek, do÷al olarak da kamu huzur ve güvenini sa÷lamakla yükümlü kÕlÕnmasÕ gerekti÷i ileri sürülmüútür. IMF ve Dünya BankasÕ tarafÕndan az geliúmiú veya geliúmekte olan ülkelere verilen koúullu krediler;” dünya ile bütünleúme” úeklinde sunulurken, demokratikleúme sürecinin ve ilerlemenin ö÷esi olarak da “küreselleúme” yüceltilmiútir. Sermaye giriúinde a÷ÕrlÕk, yerli ortaklÕklar sayesinde yabancÕlÕklarÕ yumuúatÕlan ulus aúÕrÕ úirketlerin etkinliklerine ve serbestleútirildi÷i için yabancÕlarla bütünleúen mali piyasalara kaymÕútÕr10.
Tanzi’ye göre; devletin ekonomideki de÷iúen rolü, içinde bulunulan durumda ve geçmiú zamanda uygulanan ekonomi politikasÕ kararlarÕnÕn bir sonucu olarak görülmelidir. Bu rol mevcut devlet tarafÕndan arzu edilen rolün yansÕmasÕ olarak kabul edilemez. Söz konusu mevcut rol, büyük oranda veya kÕsmen tarihsel geliúmelerle úekillenir. Örne÷in, birçok sanayileúmiú ülkede, devletin rolü büyük dünya krizi, savaúlar ve siyasi tehditlerden etkilenmiútir. Ço÷u geliúmekte olan ülkede devletin rolü aynÕ zamanda bu ülkelerin yabancÕ dÕú güçlerin sömürgesi olmalarÕndan da etkilenmiútir. Devletin ekonomideki rolünün úekillenmesinde önemli olan di÷er faktörler ise úunlardÕr11:
x Kültürel miras veya din tarafÕndan belirlenen sosyal davranÕúlar,
x Ekonomik kalkÕnmanÕn seviyesi; bu seviye piyasanÕn ve özel kurumlarÕn geliúmiúli÷ine ba÷lÕ olarak az veya çok devlet müdahalesini gerektirir.
x Ekonominin dÕúa açÕklÕ÷Õ,
x Teknolojik geliúmeler; bu geliúmeler do÷al monopolleri yaratabildi÷i veya ortadan kaldÕrabildi÷i gibi mali piyasalar, iletiúim veya ulaúÕm gibi belirli önemli faaliyetlerin regülasyonuna olan ihtiyacÕ ortaya çÕkarabilir.
x Kamu idaresinin yönetiminin kalitesi; etkin kamu müdahalesinin boyutlarÕ sÕnÕrlamalar getirebilir.
10 DPT, a.g.r. s. 29.
11 Vito TANZø, “The Changing Role of the State in the Economy: A Historical Perspective” IMF
Working Paper, Sebtember-1997, s. 7. http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/wp97114.pdf (Eriúim: 12.12.2010).
9 Devletin mali alandaki rol ve fonksiyonlarÕnda belirleyici olan en önemli etken, devletin bu rolünün yeniden sorgulanmasÕna neden olan küreselleúme olgusudur. Küreselleúmenin ülkeler için sa÷ladÕ÷Õ avantajlar yanÕnda özellikle geliúmekte olan ülkeler açÕsÕndan risk taúÕyan yönlerine karúÕ (baúarÕlÕ bir rekabet ortamÕnÕn sa÷lanamamasÕ, üretim hacminin düúmesi, ülke ticaretinin geliúmiú ülkeler karsÕsÕnda olumsuz etkilenmesi vb.) gerekli tedbirlerin alÕnmasÕnÕn devletin görevlerinden biri oldu÷u savunulmaktadÕr12.
Küreselleúme sürecinin getirmiú oldu÷u yeni devlet anlayÕúÕ ile; devletin üretici rolü sÕnÕrlÕ bir boyutta kalmÕú, koruyucu ve düzenleyici rolü ise yeniden úekil bulmuútur. Bu ba÷lamda, koruyucu ve düzenleyici devletin, ulusal savunma, yoksullukla mücadele, çevrenin korunmasÕ gibi alanlar yanÕnda üstlendi÷i yeni görev; piyasadaki aksaklÕklarÕ ve piyasa sürecindeki adaletsizlikleri önleyici úekilde ve küreselleúmenin getirdi÷i sÕkÕntÕlara karúÕ gerekli hukuki altyapÕyÕ oluúturmak olarak ifade edilebilmektedir13.
Tablo 1: Devletin De÷iúen Rolü
Devletin Rolü øúlevi
Ekonomik Rolü SÕnÕrlÕ Devlet / Düzenleyici Devlet
Sosyal Rolü
Gelir Da÷ÕlÕmÕnda Adaletin Sa÷lanmasÕ Çevrenin KorunmasÕ
Yoksullukla Mücadele
Siyasal Rolü
Küresel Tehditlerle Mücadele / Küresel BarÕúÕn KorunmasÕ
Ulus Devlet anlayÕúÕnÕn aúÕnmasÕ ile ortaya çÕkabilecek ba÷ÕmlÕlÕklarÕn siyasi ve mali egemenli÷i zedelememesi için alÕnmasÕ gereken önlemler ve bu ba÷lamda siyasi-mali egemenli÷in korunmasÕ
Hukuki Rolü
Piyasa mekanizmasÕnÕn iúleyiúinde hukuki altyapÕnÕn oluúturulmasÕ.
Ekonomik, sosyal ve siyasal rollerin düzenlenmesinde gerekli hukuki altyapÕnÕn oluúturulmasÕ
Kaynak: Meliha ENER-Esra DEMøRCAN, “Küreselleúme Sürecinde De÷iúen Devlet AnlayÕúÕndan Kamu Hizmetlerinin Dönüúümüne: Sa÷lÕk Hizmetlerinde Piyasa MekanizmalarÕ”, S.D.Ü.ø.ø.B.F. Dergisi, Cilt: 13, SayÕ: 1, 2008, s. 61.
12 Dilek DøLEYøCø, “Devletin Mali Alandaki Rol ve FonksiyonlarÕndaki De÷iúim”, Kamu
Maliyesinde Ça÷daú YaklaúÕmlar, (Ed. C.C. AKTAN-Dilek DøLEYøCø-østiklal Y. VURAL), Birinci BaskÕ, Seçkin YayÕncÕlÕk, Ankara-2004, s. 33.
10 Tablo 1’den görülece÷i üzere; küreselleúme sürecinin getirmiú oldu÷u yeni ekonomik düzende devletin de çeúitli alanlardaki rollerine iliúkin de÷iúimler ortaya çÕkmÕútÕr. Küreselleúme süreci ile birlikte dünya, 21. yüzyÕla yeni ekonomi anlayÕúÕnÕ içeren düzenin benimsendi÷i bir ortamda girmiútir. Bilgi ve iletiúimin ön plana çÕktÕ÷Õ bu süreç, dünya ülkelerinde ekonomik ve toplumsal yasamÕ çok yönlü olarak etkilemiú ve bu etkileúim yeni devlet düzenini ortaya çÕkarmÕútÕr. Bu de÷iúim do÷rultusunda günümüz dünyasÕnda devlet kavramÕna farklÕ iúlev ve görevler yüklenmeye baúlanmÕú ve öncelikle devletin ekonomik rolü yeniden düzenlenmiútir14.
Devletin yapÕsal dönüúümünden bahsederken, özetle ortaya koymuú oldu÷umuz tüm bu geliúmeler ekonomik gereksinimlere yönelik olarak ortaya çÕkmÕú düzenlemeler oldu÷undan esasÕnda kamu mali yönetimindeki dönüúümü de ifade etmektedir. DolayÕsÕyla kamu yönetiminde yeniden yapÕlandÕrma çalÕúmalarÕ kapsamÕnda, bir bütünün parçasÕ olarak, mali yapÕda da yeniden yapÕlandÕrmaya gidildi÷ini belirtebiliriz.
II. DEVLETøN YENøDEN YAPILANMASI KAVRAMI
“Yeniden yapÕlanma” kavramÕ son dönemlerde Türkçe literatürde kullanÕlan bir kavramdÕr. Türkçe literatürde, “rasyonalizasyon”, “reorganizasyon”, “reform” gibi yabancÕ kökenli terimler yanÕnda “idareyi geliútirme”, “yeniden düzenleme” ve “idari reform” gibi kavramlar da kullanÕlmaktadÕr. Ancak bunlardan kamu yönetiminde yapÕlan köklü de÷iúimi ifade etmek üzere “idari reform” kavramÕ ön plana çÕkmÕú ve daha sÕklÕkla kullanÕlÕr olmuútur. Günümüzde kullanÕlan “yeniden yapÕlanma” kavramÕnÕ “idari reform” kavramÕyla eú anlamlÕ olarak kullanmak mümkündür15.
Kamu Yönetimi Sözlü÷ü’nde, “idari Õslahat”, “yönetim reformu”, “idarenin yeniden düzenlenmesi” sözcüklerinin “idari reform” ile eú anlamlÕ oldu÷u ifade edilmekte ve idari reform; “kamu yönetimini daha etkili ve daha verimli kÕlmak,
14 ENER-DEMøRCAN, a.g.m., s. 61.
15 Bayram COùKUN, “Türkiye’de Kamu Yönetiminde Yeniden YapÕlanma Tarihsel Geçmiú ve Genel
11 iyileútirmek amacÕyla giriúilen yeniden düzenleme çabalarÕ ve bunun sonucunda gerçekleútirilen yenilikler” biçiminde tanÕmlanmaktadÕr16.
Sürgit ise, idari reformu; “idarenin, ulusal amaçlarÕn gerçekleútirilmesine yardÕmcÕ olacak, süratli, tasarruf sa÷layÕcÕ, verimli ve kaliteli hizmet görülmesini sa÷layacak bir düzene kavuúturulmasÕnÕ, böyle bir düzen içinde iú görmesini sa÷layacak çabalarÕn tümü” olarak tanÕmlamaktadÕr17.
Yönetimde yeniden yapÕlanmanÕn temelinde statükoya ya da yetersizlikleri olan yönetsel sisteme her zaman daha iyi bir alternatif vardÕr varsayÕmÕ yatar. Yönetsel sistemin yetersizli÷i, kiúinin yetersizli÷i nasÕl algÕladÕ÷Õ ya da sa÷lÕklÕ bir yönetsel sistemin ne oldu÷una iliúkin de÷erlendirmesine göre de÷iúir. Bu do÷rultuda yönetsel reformun amacÕ; yönetim sisteminde aksayan, iúlevini yerine getirmeyen ö÷eleri çÕkarÕp atmak ve kusurlu iúlemleri önleyecek, etkilili÷i artÕracak yeni yöntemler ve mekanizmalarÕ yönetsel sisteme sokmaktÕr18.
Öte yandan kamu kesimindeki yeniden yapÕlanma sadece, bu kesimdeki kamu kurum ve kuruluúlarÕnÕn örgütsel yapÕlarÕnÕn de÷iútirilmesi gibi basit bir iúlem olmayÕp, bilakis çok yönlü bir çalÕúmalar düzenini içermektedir. Bu yönler arasÕnda kamu kuruluúlarÕnÕn19; x AmaçlarÕnda, x Görevlerinde, x Görevlerinin bölüúümünde, x Örgüt yapÕlarÕnda, x Personel sistemlerinde,
x KaynaklarÕnda ve bunlarÕn tür ve özelliklerinde, x Yöntemlerinde,
x MevzuatÕnda,
16 TODAøE, Kamu Yönetimi Sözlü÷ü, No: 283, Ankara-1998, s. 104.
17 Kenan SÜRGøT, Türkiye’de ødari Reform, TODAøE YayÕnlarÕ No: 128, Ankara-1972, s.10. 18 COùKUN, a.g.m., s. 16.
19 A. Hayrettin KALKANDELEN, “Kamu Yönetiminde Yeniden YapÕlanma (Süreç ve Aúamalar)”,
12 x Haberleúme ve halkla iliúkiler sistemlerindeki
mevcut aksaklÕklarÕ ve eksiklikleri düzeltmek amacÕnÕ güden, kÕsa ve uzun vadeli, geçici ve sürekli nitelikteki düzenlemelerin tümü yer almaktadÕr. Bunun sonucunda de÷iúikli÷e ve yeniliklere kapalÕ, üretimde standartlarÕn altÕnda kalmÕú bir yönetimin, de÷iúikliklere ve yeniliklere sistemli bir biçimde ve uzun süreli olarak uyabilecek bir yapÕya kavuúturulmasÕ hedeflenmektedir.
III. KAMU MALø YÖNETøMøNøN YENøDEN YAPILANMA NEDENLERø
Günümüzde tüm dünyada her alanda sürekli olarak çok boyutlu ve çarpÕcÕ geliúmelerin yaúandÕ÷Õna tanÕk olunmaktadÕr. øletiúim ve bilgi iúlem teknolojisindeki baú döndürücü geliúmeler, sosyal alandaki ve yönetim anlayÕúÕndaki hÕzlÕ de÷iúim, yapÕlarÕ ve tüm iliúkileri derinden etkilemekte, evrensel olarak nitelendirilen temel ilke ve yapÕlar, geçmiúte faydalÕ ve etkin olmuúlarsa da, günümüz dinamik dünyasÕnda olanlarÕ karúÕlayamamakta hatta açÕklayamamaktadÕr 20.
Bu süreçte gerek kamu kuruluúlarÕnda ve gerekse özel sektör örgütlerinde, örgütlenme ve hizmet verme biçiminin ve anlayÕúÕnÕn sorgulanmasÕ, yeniden yapÕlanmaya gidilmesi; amaçlarÕn, yapÕlarÕn, teknolojinin ve insan boyutlarÕnÕn sürekli gözden geçirilmesi ve geliútirilmesi kaçÕnÕlmaz bir hal almaktadÕr. Özellikle kamu örgütlerinde temel amaç olarak, topluma en iyi hizmeti, en verimli ve etkin úekilde sunacak strateji ve yöntemlerin geliútirilmesi, hedef ve amaçlara ulaúÕlmasÕnÕn planlanmasÕ, ancak hÕzlÕ de÷iúen dünyada, bu de÷iúimlere karúÕ kamu kuruluúlarÕnÕn ayak uydurabilmesi için uzun dönemli vizyona sahip olmalarÕnÕn ve bunun için gerekli stratejilerin belirlenerek uygulamaya konulabilmesinin gereklili÷i, küreselleúen kamu yönetiminin önemini hayli artÕrmaktadÕr21.
Bu noktada kamu yönetimini de÷iúime zorlayan nedenleri aúa÷Õdaki baúlÕklar altÕnda ele almak mümkündür:
20 M. Akif ÖZER, “Küreselleúme, Yerelleúme ve Kamu Yönetimi”, Türk ødare Dergisi, YÕl:78, SayÕ:
450, Mart- 2006, s. 141.
13 A. Küreselleúme
Küreselleúme ile ortaya çÕkan çok yönlü de÷iúim dinamikleri, tüm dünya ülkelerini etkilemekte; bu geliúmelerin düúüncelerde, inançlarda, geleneklerde, de÷er yargÕlarÕnda ve kurumsal oluúumlarda yol açtÕklarÕ devrimler toplumlarÕn sosyo-ekonomik ve kültürel yapÕlarÕnda köklü de÷iúim ve dönüúümlere neden olmaktadÕrlar. Bu çerçevede yer alan çok yönlü geliúmeler; yeni pazarlarÕn oluúumu ve uluslar arasÕ rekabetin sertleúmesi, uluslar arasÕ ve bölgesel bütünleúmelere gidilmesi, bilgi ve iletiúim teknolojilerindeki ilerlemeler, yeni teknolojik buluúlar, bilgisayar sistemlerinin geliúmesi ve yaygÕnlaúmasÕ, malzeme teknolojisi alanÕnda meydana gelen ve üretimin yapÕsÕnÕ, üretim girdilerinin kompozisyonunu ve dolayÕsÕyla üretim maliyetlerini düúüren geliúmeler, insan haklarÕ ve demokrasi alanÕnda kaydedilen ilerlemeler, örgütlerde insan unsurunun öneminin ve insan kaynaklarÕnÕn ekonomik kalkÕnmanÕn itici gücü oldu÷unun anlaúÕlmasÕ, ürün niteli÷i ve kalitesi konusunda müúteri beklentilerinin de÷iúmesi, çalÕúanlarda yönetime katÕlma iste÷inin ve demokratik yönetim beklentilerinin artmasÕ, sosyalist-kollektivist üretim sisteminin ve devletin ekonomideki a÷ÕrlÕ÷ÕnÕn zayÕflamasÕ, demografik yapÕnÕn ve iúgücü kompozisyonunun de÷iúmesi olarak sÕralanabilir22.
Devlete ya da kamu yönetimine iliúkin kavram ve olgular toplum hayatÕnÕ etkileyen tüm geliúmelerle yakÕndan ba÷lantÕlÕ oldu÷u için, kamu yönetimindeki de÷iúim bir bütün olarak toplumsal, ekonomik, siyasal ve kültürel alanlardaki de÷iúim çizgisine paralel ya da onunla yakÕndan ba÷lantÕlÕ bir seyir izlemektedir. Bu çerçevede, düúünce ve kültür alanÕnda, bilim ve teknolojide, ekonomide, siyasette, iú örgütlenmesinde ve çalÕúma iliúkilerinde sanayi ötesi döneme geçiú sürecinin temel dinamikleriyle beslenen kavramlar, kurumlar, yapÕlar ve süreçler post-modern kamu yönetiminin oluúumunu úekillendirmiútir23.
Küreselleúme; iktisadi, siyasi, sosyal ve kültürel alanlarda bazÕ ortak de÷erlerin yerel ve milli sÕnÕrlarÕ aúarak dünya çapÕnda yayÕlmasÕnÕ ifade eden bir kavram olarak karúÕmÕza çÕkmaktadÕr24. Kamu hizmetleri alanÕnda yeniden
22 Ulvi SARAN, Kamu Yönetiminde Yeniden YapÕlanma (Kalite OdaklÕ Bir YaklaúÕm), Atlas
YayÕncÕlÕk, Ankara, A÷ustos-2004, s. 13.
23 SARAN, a.g.e., s. 14.
24 Coúkun Can AKTAN, De÷iúim ve Yeni Global Yönetim, Türkiye Metal Sanayicileri SendikasÕ
14 yapÕlanma düúüncesinin yerleúmesi, küreselleúmenin getirdi÷i de÷iúimin do÷al bir sonucudur. De÷iúim baskÕsÕ altÕnda kalan kamu yönetimleri, temel yapÕ ve süreçlerini küresel etkilerle oluúan yeni yorum ve yaklaúÕmlar çerçevesinde ele alarak kamu hizmetini daha kaliteli bir düzeye getirme arayÕúÕna girmiúlerdir25.
Bugün küreselleúme; kamu yönetimi toplulu÷unda insan bilincine yönelik bir karúÕ çÕkÕú olarak de÷erlendirilmektedir. Küresel toplulu÷un profesyonel yurttaúlarÕ, küresel toplulu÷un her köúesinde neler olup bitti÷ini gözlemleme ve araútÕrma olana÷Õna ve sorumlulu÷una sahiptirler. Küresel toplulu÷un çÕkarlarÕnÕn koruyucularÕ olarak geliúmiú ve az geliúmiú ülkelerdeki kamu yöneticileri, ahlaklÕ davranmak üzere küresel bir sorumluluk taúÕmaktadÕrlar. Bunun yanÕnda küreselleúme, baúka halklar, kültürler ve kamu yönetimleri konusunda bilgilenmeyi sa÷lamakta ve kiúilere zengin yönetim geleneklerini tanÕma fÕrsatÕ vermektedir26. Ülkemizde ise, küreselleúme karúÕsÕnda benimseyici, iyimser bir politika izlenmektedir. Küresel sisteme entegrasyon, geliúme ve kalkÕnmada temel güçlerden biri olarak kabul edilmektedir27.
B. Özel Kesim - Kamu Kesimi Etkileúimi
Kamu yönetimindeki de÷iúim sorunu ele alÕnÕrken, toplumsal ve siyasal düzen içinde kamu kesimiyle özel kesimin bir bütün oluúturdu÷u, her iki kesimin birbirleriyle etkileúim içinde bulundu÷u ve bunlardan herhangi birinde meydana gelebilecek bir aksaklÕ÷Õn di÷erindeki yapÕsal ve iúlevsel düzeni de olumsuz yönde etkileyece÷i göz önünde bulundurulmalÕdÕr. Yine bunlardan herhangi birisinde meydana gelen de÷iúimin kÕsa süre sonra di÷erinde de de÷iúim gere÷i ortaya çÕkarmasÕ, aynÕ do÷al iliúkinin sonucudur. Buna göre ilk önce sanayi iúletmelerinde uygulama alanÕ bulan, daha sonra mal ve hizmet üreten tüm iúletmelerde uygulanarak baúarÕlÕ sonuçlarÕ alÕnan müúteri tercihlerine duyarlÕ ve kalite odaklÕ yönetimin kamu kesiminde uygulanmasÕna yönelik istek ve e÷ilimler giderek yaygÕnlaúmÕútÕr. Öte yandan, kamu ve özel kesim kuruluúlarÕnÕn birbirlerinden farklÕ amaçlar taúÕmalarÕna karúÕlÕk, pek çok benzer araç ve yöntemleri kullanmalarÕ nedeniyle, bu yöndeki
25 SARAN, a.g.e., s. 112. 26 ÖZER, a.g.m., s.152.
27 Fatma Neval GENÇ, “Türkiye’nin Küreselleúme PolitikasÕ ve Kamu Yönetimine Etkileri”, Kamu
Yönetimi YazÕlarÕ, Teoride De÷iúim, Yeniden YapÕlanma, Sorunlar ve TartÕúmalar, Nobel YayÕn Da÷ÕtÕm, Ankara, Ekim-2007, s.275.
15 modellerin kamu kesiminde uygulanmasÕnÕn benzer sonuçlar verece÷i düúüncesi kabul görmeye baúlamÕútÕr28.
Kamu ve özel kesimlerin ekonomik ve toplumsal sistem içindeki bütünleúik yapÕsÕ, bir kesimdeki verimlilik ve etkinli÷in di÷er kesimin baúarÕsÕnÕ da olumlu yönde etkilemesi sonucunu do÷urmaktadÕr. Bu açÕdan bakÕldÕ÷Õnda, toplumun ekonomik baúarÕsÕ ve kalkÕnmasÕ için iyi bir kamu yönetimi düzeninin gerekli oldu÷u kabul edilmekte; kötü bir yönetimin ise do÷rudan do÷ruya toplumsal ve ekonomik geliúmenin önünde bir engel oluúturaca÷Õndan úüphe duyulmamaktadÕr29. Kamu yönetiminin geliúme alanÕndaki bu belirleyici rolü dikkate alÕndÕ÷Õnda, müúteri memnuniyetinin artÕrÕlmasÕnÕ ve kalite düzeyinin yükseltilmesini amaçlayan modellerin kamu kesiminde uygulanmasÕnÕn yalnÕzca kamu kuruluúlarÕnÕn hizmet performanslarÕnÕn artÕrÕlmasÕnÕ, kamu harcamalarÕnda disiplinin sa÷lanmasÕnÕ ve bütçe açÕklarÕnÕn giderilmesini sa÷lamakla kalmayaca÷Õ; aynÕ zamanda kaynak kullanÕmÕndaki verimlilik ve etkinli÷in yükseltilmesinin bir sonucu olarak kamu kesiminin ekonomi için bir yük olmaktan kurtarÕlmasÕyla, özel kesim iúletmelerinin uluslar arasÕ alandaki verimliliklerinin ve rekabet güçlerinin artÕrÕlmasÕna da katkÕda bulunmuú olaca÷Õ sonucu çÕkmaktadÕr. Aksi düúünüldü÷ünde hantal, verimsiz, kaynak tüketen, aúÕrÕ kamu harcamalarÕyla ekonomik dengelerin bozulmasÕna, iúsizli÷e ve yüksek enflasyona yol açan ve çevreden gelen de÷iúim taleplerini karúÕlayamayan bürokratik bir yönetimin, özel kesimin büyüme ve geliúme çabalarÕ karúÕsÕnda engel oluúturaca÷Õ kabul edilmektedir30.
C. AúÕrÕ Büyüme ve Merkezileúme
Merkeziyetçilik, kamusal kaynaklarÕn ve yetkinin baúkent örgütleri tarafÕndan kullanÕlmasÕ olayÕdÕr. Merkeziyetçilik iki úekilde ortaya çÕkmaktadÕr. Birincisi, co÷rafi merkeziyetçilik, di÷eri ise örgütsel merkeziyetçiliktir. Co÷rafi merkeziyetçilik; merkezi yönetimin taúra kuruluúlarÕna ve yerel yönetimlere karar alma ve bunlarÕ uygulama konusunda çok az yetki verilmesidir. Örgütsel
28 SARAN, a.g.e., s. 113. 29 SARAN, a.g.e., s. 112. 30 SARAN, a.g.e., s. 113.
16 merkeziyetçilik ise; bir kurumda karar alma ve uygulama yetkisinin en üst otorite ve organlarda toplanmasÕdÕr31.
Merkezi yönetimin taúra kuruluúlarÕ fazla yetkili olmadÕ÷Õ için, yerel sorunlarÕn çözümü bütünüyle baúkentteki bakanlÕklara ve di÷er kamu kurumlarÕna aktarÕlmaktadÕr. Mahalli yöneticiler ve halk, sorunlarÕnÕn çözümü için sürekli baúkente taúÕnmaktadÕr. Taúra yönetim birimleri, halkla merkezi yönetim arasÕndaki yazÕúmalarÕ yürüten ve iliúkileri sa÷layan aracÕ kurumlar olarak çalÕúmaktadÕrlar. Bu iúleyiú düzeni, kÕrtasiyecili÷i artÕrmakta, iúlemlerin uzamasÕna neden olmakta ve yönetimde verimsizli÷in temel kayna÷ÕnÕ oluúturmaktadÕr32.
Yerel ihtiyaçlarÕ ve detaylarÕ yerel yönetimler daha iyi bilebilirler. DolayÕsÕyla yerel ihtiyaçlar, yerel seçilmiú yetkililer tarafÕndan merkezi yönetim temsilcilerine göre daha iyi saptanabilir. Çünkü merkezi yönetimin taúradaki atanmÕú temsilcileri baúkentteki üstlerine karúÕ halka duyduklarÕ sorumluluktan daha fazla sorumluluk duyarlar. Bu bizi hizmetlerin sunulmasÕ için politikalarÕn uygulanmasÕ ba÷lamÕnda kamu görevlilerinin hesaba çekilebilirli÷ini sorgulamaya ve düúünmeye götürmektedir33.
Netice itibariyle idari yapÕnÕn iki özelli÷i, kamu politikalarÕnÕn formüle edildi÷i ve uygulandÕ÷Õ biçimi etkileyebilir. Bu etkilemeler de kamu yönetiminin baúarÕsÕzlÕ÷Õna neden olabilir. Birincisi, aúÕrÕ merkeziyetçi ve büyük çaplÕ hantal idari yapÕ ulusal bazda ço÷u kamu hizmetini uygulamadan sorumludur. Bu yapÕ, halkÕn ve yerel birimlerin ne politikalarÕn formüle edilmesine ne de uygulamasÕna katÕlmalarÕnÕ teúvik etmez. Hatta ço÷u zaman halkÕ dinlemeyen ve bildi÷ini okuyan bir yapÕ olarak gözükmektedir. Bu büyük yapÕ kamusal programlarÕn uygulanmasÕnÕ daha az etkili yapabilir ve baúarÕsÕzlÕk riskini artÕrÕr. Di÷er faktör ise, merkezi ve güçlü devlette, kamu görevlilerinin hesaba çekilebilirli÷inin bir sorun haline gelmesidir. Çünkü bu bürokratlar sadece üstlerine ve siyasal efendilerine karúÕ sorumluluk
31 Bilal ERYILMAZ, Kamu Yönetimi, Erkam MatbaasÕ, østanbul-2005, s. 234. 32 ERYILMAZ, a.g.e., s. 235.
33 Hasan Hüseyin ÇEVøK, Türkiye’de Kamu Yönetimi SorunlarÕ, Seçkin YayÕncÕlÕk, Ankara-2007,
17 hissetmektedirler. Her iki faktörün de baúarÕsÕzlÕ÷a katkÕda bulundu÷u ve baúarÕsÕzlÕk sonucunu do÷urdu÷u söylenebilir34.
D. Kamu Denetim Sisteminin Etkisizleúmesi
Yönetimin temel fonksiyonlarÕ arasÕnda denetim önemli bir yer tutmaktadÕr. Özellikle özelleútirme ve yerinden yönetimin gündeme geldi÷i bir ortamda denetimin anlamÕ ve önemi daha da artmaktadÕr. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak halkÕn yararÕnÕ koruyacak bir iúlev üstlendi÷i günümüz dünyasÕnda yönetimin kalitesi, denetimin kalitesi ile yakÕndan iliúkili hale gelmiútir35. Mevcut denetim sistemine bakÕldÕ÷Õnda ilk akla gelenler;
x Fazla sayÕda ama etkisiz denetim,
x Kurallara uygunlu÷a ve geçmiúe dönük denetim,
x Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim, x Yetersiz kamuoyu denetimidir.
KuruluúlarÕn teftiú birimleri, bakanlÕk teftiú kurullarÕ, BaúbakanlÕk Yüksek Denetleme Kurulu, CumhurbaúkanlÕ÷Õna ba÷lÕ Devlet Denetleme Kurulu, SayÕútay, Maliye BakanlÕ÷Õ Teftiú Kurulu, Mülkiye Müfettiúleri ve øçiúleri BakanlÕ÷Õ Kontrolörleri, denetim sistemindeki aktörlerin sayÕsÕndaki fazlalÕ÷Õ ve görev bölüúümündeki karmaúÕklÕ÷Õ göstermek bakÕmÕndan sayÕlabilir.
Çok sayÕda, birbiriyle zaman zaman örtüúen, kurallara göre çalÕúma üzerinde yo÷unlaúan ve hata bulma mantÕ÷Õ a÷ÕrlÕklÕ denetim sonucunda yöneticiler iú yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilememektedir. AúÕrÕ etkisiz denetim, kurallara uydurularak yapÕlan rasyonel olmayan harcamalarÕ meúrulaútÕrmak durumunda kalmaktadÕr36.
E. øsraf ve Yolsuzluklar
Ekonomik açÕdan bir ülkenin kaynaklarÕnÕn etkin kullanÕlmasÕ, hem kamu sektöründe hem de özel sektörde yaratÕlan üretim sonuçlarÕnÕn etkin olmasÕnÕ
34 ÇEVøK, a.g.e., s. 204.
35 Ömer DøNÇER-Cevdet YILMAZ, Kamu Yönetiminde Yeniden YapÕlanma/De÷iúimin Yönetimi
øçin Yönetimde De÷iúim, T.C. BaúbakanlÕk, Ankara, Ekim-2003, s. 103.
18 gerektirmektedir. Kamu sektöründe kullanÕlan kaynaklarÕn hem alternatif maliyetleri açÕsÕndan, hem de kaynaklarÕn verimli kullanÕlmasÕ, israf edilmemesi anlamÕnda kullanÕmÕ önemlidir. Aksi takdirde kaynaklarÕn israfÕ ve refah kayÕplarÕ kaçÕnÕlmazdÕr37.
øsraf denince gereksiz yere kullanÕlan makam aracÕ, lojman, hizmet binasÕ ve dinlenme tesisleri ilk akla gelen kalemlerdir. Performansa dayalÕ, yeterli ve dengeli bir ücret sistemi kurarak kamu görevlilerine uygun bir ödüllendirme sa÷layamayan mevcut yapÕ bu harcamalarÕn kayna÷ÕnÕ teúkil etmektedir. Bu harcamalar sadece yatÕrÕm ve bakÕm maliyetleri itibariyle de÷il, iúletme dönemi içinde ortaya çÕkan büyük giderlerle de bütçe üzerinde olumsuz bir etkide bulunmaktadÕr. AyrÕca, bu varlÕklarÕn kamu çalÕúanlarÕ arasÕnda dengeli ve adil da÷ÕlÕmÕ sa÷lanamamakta ve bu nedenle çalÕúma barÕúÕ olumsuz etkilenmektedir38.
Çeúitli sektörlerde gerçekleúen gereksiz yatÕrÕmlar da israf olarak görülmelidir. Mevcut kamu yatÕrÕm stokunun stratejik bir perspektifle oluúmadÕ÷Õ, planlarda ortaya konan önceliklerin proje bazÕna yeterince yansÕmadÕ÷Õ, fizibilitesi ortaya konmamÕú çok sayÕda projenin programa alÕndÕ÷Õ, bütün bunlarÕn sonucunda ise kamu yatÕrÕm programÕnÕn aúÕrÕ geniúledi÷i artÕk genel kabul gören bir durumdur. Yetersiz kaynaklarÕn çok sayÕda proje arasÕnda da÷ÕtÕldÕ÷Õ, projeler arasÕ önceliklendirmenin yeterince yapÕlamadÕ÷Õ bu yapÕ içinde, kamu yatÕrÕmlarÕnÕn tamamlanma süreleri uzamakta, maliyetleri artmakta, toplumun bekledi÷i hizmetler ise gecikmektedir39.
Yolsuzluk, kamu kaynaklarÕnÕn bir art niyete dayanÕlarak ve kasÕtlÕ olarak yerinde ve verimli olarak kullanÕlmamasÕ; bir baúka ifade ile toplumun bütününe ait olan kaynaklarÕn, toplumsal yarar yerine kiúisel yararlar için kullanÕlmasÕdÕr40. Di÷er bir ifadeyle, yönetimde yolsuzluk; yapÕlmamasÕ gereken iúlemleri yapmak ya da yapÕlmasÕ gereken iúlemleri çabuklaútÕrmak karúÕlÕ÷Õnda çÕkar sa÷lamanÕn adÕdÕr.
37 Mehmet Cahit GÜRAN, Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Türkiye’deki Kamu
Üniversiteleri øçin Bir Performans Ölçümü UygulamasÕ, Hacettepe Üniversitesi YayÕnlarÕ, Ankara-2005, s. 43.
38 DøNÇER-YILMAZ, a.g.e., s. 106. 39 DøNÇER-YILMAZ, a.g.e., ss. 106-107.
40 Mehmet KORKUSUZ, “Yolsuzluk, Yoksulluk ve Bürokratik Sistem øliúkisi”, YaklaúÕm Dergisi,
19 Rüúvet, zimmete para geçirme, irtikap, memuriyet görevini kötüye kullanma gibi tutum ve davranÕúlarÕn hepsi yolsuzluk kavramÕ kapsamÕnda de÷erlendirilir41.
Yolsuzlu÷un en genel ve olumsuz etkisi siyasal sistemin, devletin ve yönetimin yasallÕ÷ÕnÕ ve saygÕnlÕ÷ÕnÕ zedelemesidir. Yasalar devletin ve toplumsal düzenin temelidir. Yolsuzluk, bunlarÕ geçersiz ve anlamsÕz kÕlmaktadÕr. YaygÕnlaúmasÕ durumunda yolsuzluk, toplumu kural tanÕmamaya ve kargaúaya itmektedir. YasalarÕn ve kurallarÕn etkisini yitirdi÷i toplumlar ise çürümeye mahkumdur. Yolsuzluk kuralsÕzlÕ÷Õ körüklemekte, toplumun ve devletin temelini sarsmaktadÕr42.
Ülkemizdeki yolsuzluklarÕn en önemli nedenlerinden biri, mali sistemde bütünlü÷ün sa÷lanamamÕú olmasÕdÕr. BazÕ kamu kurum ve kuruluúlarÕnÕn gelir ve giderleri bütçe disiplini dÕúÕnda tutulmuútur. Kamu kaynaklarÕ üzerinde tasarruf yetkisi oldu÷u halde hesap vermekle yükümlü tutulmayan, gelir ve giderleri konsolide edilmeyen, iç kontrollere sahip olmayan ve ba÷ÕmsÕz dÕú denetim organlarÕnca denetlenmeyen kamu kurum ve kuruluúlarÕnÕn varlÕ÷Õ, sürekli yolsuzluk iddialarÕna neden olmakta ve kamuda güven olgusunu zedelemektedir. Bunun yanÕnda, son yÕllarda kamu kurum ve kuruluúlarÕnda yaygÕn bir úekilde bütçe disiplini dÕúÕna kaçma yönünde uygulamalar görülmektedir. Genel ve katma bütçeli kuruluúlar, kurduklarÕ dernek ve vakÕflar ile kamu hizmetlerini yerine getirme yoluna gitmektedirler. Birço÷unda devlete ait personel çalÕútÕrÕlan ve devlete ait bina ve malzemeleri kullanan bu vakÕf ve dernekler yapÕlan hizmetlerin karúÕlÕ÷Õ olarak ba÷Õú adÕ altÕnda gelir toplamaktadÕr. Toplanan bu gelirler ço÷u zaman çok büyük rakamlara ulaúmakta ve hiçbir kontrole tabi olmadan harcanmaktadÕr. Devlet içinde denetimden uzak bu tür oluúumlar, yolsuzluklara açÕk alanlar haline gelmiúlerdir43.
F. Teknolojik Yenilikler
Teknolojik yenilik, ülkelerin rekabetçi yapÕsÕnÕ de÷iútirebilmektedir. Rekabetin dinamiklerinin de÷iúmesi karúÕsÕnda, ülkeler bir belirsizlik ortamÕ ile karúÕ karúÕya kalabilmektedir. Sürdürülebilir bir rekabetçi yapÕya sahip olan devletler, kÕsa
41 ERYILMAZ, a.g.e., s. 241.
42 Erol AKBULUT, “SayÕútay Denetimi ve Yolsuzlukla Mücadeledeki øúlevi”, SayÕútay Dergisi, SayÕ:
50-51, Temmuz-AralÕk, 2003, s.9.
20 süre içinde bu avantajlarÕnÕn kayboldu÷unu veya azaldÕ÷ÕnÕ görmektedirler. Bu durum, devletlerin temel yetkinliklerinin sorgulanmasÕnÕ gündeme getirmektedir. Kamu kurumlarÕ genel olarak yetkinliklerde, kamusal hizmetlerde, bürokratik yapÕlarÕnda ve ço÷u kez bürokratik kültürlerinde de÷iúikli÷e neden olmadan, mevcut organizasyonlarÕnda yenili÷e gidememektedir. Teknolojinin gereklerinin yerine getirilmesi, teknolojinin iú bölümü, uzmanlaúma, örgütleme, planlama özelliklerinin devletin yönetsel yapÕsÕna uygulanmasÕ sonucunu do÷urmuútur. økinci olarak, bu geliúmeler sonucunda, taleplere uygun olarak devletin fonksiyonlarÕ artmÕú, alanÕ geniúlemiútir. Bu olgular yönetim alanÕnda reform ve düzenleme ihtiyacÕnÕ gündeme getirmiútir44.
G. VatandaúÕn Beklentilerinin De÷iúimi
De÷iúen çevresel koúullarÕn etkisiyle beklentilerin de÷iúmesi, vatandaúlarÕn taleplerini de farklÕlaútÕrmÕú ve artÕrmÕútÕr. Vatandaúlar artÕk, yetersiz ve verimsiz kamu hizmetleriyle ya da öngörülen kaliteye uygunluk göstermeyen ürün ve hizmetlerle yetinememektedirler. Vatandaúlar, hizmet aldÕklarÕ kamu kurumlarÕ ile daha yapÕcÕ bir diyalog içine girmeyi istemekte ve kamu kurumlarÕndan bu do÷rultuda pozitif bir iú kültürü beklemektedirler45.
Bu dönüúüme ortam hazÕrlamÕú ekonomik ve sosyal geliúmeleri belirttikten sonra ülkemiz açÕsÕndan kamu kesimindeki mali yapÕlandÕrmaya bakabiliriz.
IV. KAMU MALø YÖNETøMøNDE YENøDEN YAPILANMA
ÇALIùMALARI
Türkiye’de cumhuriyetin ilanÕyla OsmanlÕ Devleti’ nden kalan borçlarÕn ödenmesi, enkaz görünümünde olan bu yeni devletin iyileútirilmesi adÕna dünyadaki geliúmelere paralel olarak devletçi politikalar gündeme gelmiútir. KalkÕnma planlarÕna dayanarak ülke genelinde çeúitli reformlar yapÕlmÕútÕr. E÷itim ve sa÷lÕk alanÕnda yapÕlandÕrmalar, özel sektörün teúvik edilmesi ve sermayenin yetersizli÷i nedeniyle ülke çapÕnda Kamu øktisadi Teúebbüsleri kurulmuútur. 1950’li yÕllara gelindi÷inde, artan plansÕz yatÕrÕmlarla ülke bir úantiye görünümünü almÕútÕr. 1960 yÕlÕnda ise DPT’nin kurulmasÕyla planlÕ döneme geçilmiútir. 70’li yÕllardaki
44 Nevzat SAYGILIOöLU-Selçuk ARI, Etkin Devlet: Kurumsal Bir TasarÕ ve Politika Önerisi,
SabancÕ Üniversitesi YayÕnlarÕ, østanbul, ùubat-2003, s. 95.
21 geliúmeler Türkiye’yi de etkisi altÕna almÕútÕr. 1980 yÕlÕnda 24 Ocak kararlarÕyla özelleútirme faaliyetlerine baúlanmÕútÕr. Türkiye’de idari reform konusunda 1933 yÕlÕndan baúlayarak çok sayÕda çalÕúma ve rapor hazÕrlanmÕútÕr. Bu çalÕúmalarÕn II. Dünya SavaúÕ sonrasÕ yo÷unlaútÕ÷Õ ve bu dönemin Türkiye’de çok partili hayata geçiú ile toplumsal yapÕdaki de÷iúimler sonucu ivme kazandÕ÷Õ söylenebilir.
A. PlanlÕ Dönem Öncesi Reform ÇalÕúmalarÕ
PlanlÕ kalkÕnma dönemi öncesi yapÕlan çalÕúmalar daha çok yabancÕ uzmanlarÕn hazÕrladÕ÷Õ gözlem ve tavsiye niteli÷ini aúmayan genel çözümleri amaçlayan ve personel sorunlarÕna pek yer verilmeyen tarzda çalÕúmalardÕr46. Merkezi anlamda ilk olarak 1947’de BaúbakanlÕ÷Õn talebi gere÷i devlet teúkilatÕnda rasyonelli÷i ve verimlili÷i sa÷lamak amacÕyla, çözümler üretmek ve önerilerde bulunmak üzere komisyonlar oluúturulmuútur. Ancak bu komisyonlarÕn hazÕrladÕklarÕ raporlardan sonuç alÕnamayÕnca ilerleyen yÕllarda yabancÕ uzmanlar ve uluslararasÕ kuruluúlara bazÕ çalÕúmalar yaptÕrÕlmÕútÕr:
1. Neumark Raporu
østanbul Üniversitesi’nde Profesör olan F. Neumark, 1949 yÕlÕnda BaúbakanlÕk için hazÕrladÕ÷Õ “Devlet Daire ve Müesseselerinde Rasyonel Esaslar HakkÕnda Rapor”, merkezi düzeyde yapÕlan en eski raporlardandÕr. Raporda merkeziyetçili÷i ilgilendiren kÕsaca úu açÕklamalar yer almaktadÕr47:
x AúÕrÕ kÕrtasiyecili÷e karúÕ idari iúlem ve usullerin basitleútirilmesi,
x Devlet dairelerinde büro makinelerinin kullanÕlmasÕnÕn sa÷lanarak memurlarÕn yetiútirilmesinin sa÷lanmasÕ,
x Kamu yönetiminin sorunlarÕnÕn çözümü ve halka açÕklanmasÕ için BaúbakanlÕ÷a ba÷lÕ bilgi aktarÕmÕ bürosu kurulmasÕ,
x Kamu personelinin ülke genelindeki da÷ÕlÕmÕnda yaúanan dengesizlikler ortadan kaldÕrÕlarak çalÕúanlarÕn niteliklerini arttÕracak tedbirler alÕnmasÕ,
46 Mustafa LAMBA, “OsmanlÕ’dan Günümüze Türk Kamu Yönetiminde Merkeziyetçilik-Adem-i
Merkeziyetçilik Üzerine Bir ønceleme”, Süleyman Demirel Üniversitesi Vizyoner Dergisi, Cilt: 2, SayÕ: 1, 2010, s. 140.
22 x Kamu personelinin ücret sistemi yeniden düzenlenerek yatay ve dikey
ilerleme sa÷lanmasÕ gibi tespitler ve öneriler sÕralanmÕútÕr.
Raporda da belirtildi÷i üzere kamu yönetimi anlayÕúÕndaki aúÕrÕ bürokratik yapÕ gere÷i, merkeziyetçi, kÕrtasiyeci, hantal bir yapÕdan söz edilmekte ve yönetimin da÷ÕnÕklÕ÷Õ vurgulanmaktadÕr.
2. Barker Raporu
MilletlerarasÕ KalkÕnma BankasÕ mensuplarÕndan James M. Barker yönetiminde bir heyet oluúturularak “KalkÕnma PlanÕ øçin Tahlil ve Tavsiyeler” isimli raporu 1951 yÕlÕnda hazÕrlanmÕútÕr. Türk kamu yönetimi ile ilgili tespitlerin yer aldÕ÷Õ raporda48;
x Türk kamu yönetiminde yetki devri acil olarak gerçekleútirilerek yetki ve sorumluluklarÕn yeniden da÷ÕtÕlmasÕnÕn sa÷lanmasÕ,
x Yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluluk devredilmesi,
x Bütün kamu personelini kapsayacak biçimde, personel politikalarÕnÕ belirlemek, uygulamalarÕ tek elden yürütmek ve birleútirmek amacÕyla merkezi düzeyde Devlet Personel Dairesinin kurulmasÕnÕ sa÷lamak,
x Kamu yönetimi ve iúletme sahalarÕnda devletin ve özel sektörün ihtiyacÕ olan uzman personelin temin edilmesi gerekli uzmanlaúmanÕn sa÷lanmasÕ amacÕyla üniversitelerde kamu yönetimi kürsülerinin kurulmasÕnÕn sa÷lanmasÕ, hususlarÕna yer verilmiútir.
Türkiye’de kamu yönetiminin detaylÕ olarak incelendi÷i raporda, özellikle merkeziyetçi devlet anlayÕúÕna vurgu yapÕlmÕútÕr. Bir an önce merkezin yetkilerini yerel yönetimlere devrinin gerçekleútirilmesi gerekti÷i belirtilerek, yönetimde yerelleúmeye geçiúin gerekli oldu÷u açÕklanmÕútÕr.
23 3. Martin ve Cush Raporu
James W. Martin ve Frank C. E. Cush tarafÕndan hazÕrlanarak Maliye BakanlÕ÷Õna sunulan raporun hazÕrlanÕú tarihi 1951 yÕlÕdÕr. Raporda kamu yönetimini ilgilendiren hususlar úunlardÕr49:
x Üst düzey yöneticilere yetki devredilmesi suretiyle, rutin iúlerden kurtulmalarÕnÕn sa÷lanmasÕ ve birimlerinin gerçek iú ve görevleri ile ilgilenmelerini sa÷layacak yeni düzenlemelere gidilmesi,
x Devlet dairelerinde çalÕúma usul ve metotlarÕnÕn birleútirilmesi amacÕyla organizasyon ve metot birimlerinin kurulmasÕnÕn sa÷lanmasÕ,
x Kamu personeli politikalarÕnÕ tespit etmek, geliútirmek ve tek bir elde birleútirmek amacÕyla, Devlet Personel Dairesinin kurulmasÕnÕn sa÷lanmasÕ gibi, tespit ve öneriler yer almaktadÕr.
4. Leimgruber Raporu
1951 yÕlÕnda øsviçreli Profesör Leimgruber, hükümetin iste÷i üzerine örgüt ve personel konularÕnda inceleme yapmÕú ve raporunu 25.12.1952’de hükümete sunmuútur. Raporda personelin hukuksal statüleri, ücret rejimi, çalÕúma saatleri, personel kadrolarÕndaki úiúkinlik, personelin sÕnÕflandÕrÕlmasÕ v.b. konulara de÷inilmiútir. Bir merkezi personel dairesi kurulmasÕnÕ öneren Leimgruber Raporu’na göre, merkezi yönetim ve belediye personelinin hukuksal statüleri, ücret sistemleri, çalÕúma saatleri, personel kadrolarÕndaki úiúkinlikler, personel sÕnÕflandÕrÕlmasÕ konularÕ sorun alanlarÕnÕ oluúturmaktadÕr50.
PlanlÕ döneme geçilmeden önce yönetimde reform açÕsÕndan atÕlan önemli adÕmlardan biri de Türkiye ve Ortado÷u Amme ødaresi Enstitüsü’nün (TODAøE) kurulmasÕdÕr. 08.09.1952’de Birleúmiú Milletler ile hükümet arasÕnda imzalanan ve 6319 SayÕlÕ Kanun’la onaylanan Teknik YardÕm Ek AntlaúmasÕ’na göre genelde kamu yönetiminin geliútirilmesi, özelde Türkiye ve Ortado÷u ülkeleri için ileri e÷itim olanaklarÕ sunmak üzere TODAøE’nin kurulmasÕ öngörülmüútür. Bu antlaúma
49 Gökhan KALAöAN, “Cumhuriyet Dönemi Türk Kamu Bürokrasisi’nde Yeniden YapÕlanma ve
Yönetsel Reform ÇalÕúmalarÕ”, Süleyman Demirel Üniversitesi Vizyoner Dergisi, Cilt: 2, SayÕ: 1, 2010, s. 70.
24 gere÷ince kurulan uluslararasÕ ‘Etüd Grubu’nun 06.09.1952 tarihli hazÕrladÕ÷Õ ‘Etüd Grubu Raporu’nda tespit edilen esaslara göre kurulan enstitü, 24.03.1953’te faaliyete geçmiútir. Enstitü kuruldu÷u andan itibaren araútÕrma faaliyetlerine baúlamÕútÕr. Bunlardan en önemlisi 1958’de ‘Türkiye’de Devlet Personeli HakkÕnda Bir AraútÕrma’ baúlÕklÕ üç ciltlik bir raporla sonuçlanan araútÕrmadÕr. Bu araútÕrmada Cumhuriyet’in ilk yÕllarÕndan itibaren devlet memuriyetindeki de÷iúmeler, memur ve hizmetlilerin sosyal statüleri ile psiko-sosyal yönleri incelenmiútir. YapÕlan araútÕrmalarÕn sonucunda devlet memuriyetinde reform yapÕlmasÕnÕn zorunlu oldu÷u belirtilmiútir51.
B. PlanlÕ Dönem Reform ÇalÕúmalarÕ (1960-1980)
Toplumsal geliúme ve ekonomik kalkÕnmanÕn itici gücü olarak kabul edilen kamu yönetimi mekanizmasÕ, 1960’larÕn baúÕndan baúlayarak kendisine yüklenen iúlevleri yerine getirecek bir yapÕ ve iúleyiúe kavuúturulmak amacÕyla sÕk sÕk gözden geçirilmiútir. PlanlÕ dönemin ilk kurumlarÕndan olan beú yÕllÕk kalkÕnma planlarÕnÕ hazÕrlamakla görevli kuruluú Devlet Planlama TeúkilatÕ (DPT) 30 Eylül 1960 tarihinde kurulmuútur. Kamu personel yönetimi ile ilgili çalÕúmalarÕ yapmak üzere 13 AralÕk 1960’da ise Devlet Personel Dairesi kurulmuú ve bu dönemde devlet eliyle yönetsel sistemin reorganizasyonuna dair raporlar ve çalÕúmalar yapÕlmÕútÕr. 1940’lÕ ve 1950’li yÕllarÕn aksine, planlÕ dönemde yapÕlan yeniden düzenleme çalÕúmalarÕ Türk uzmanlarca gerçekleútirilmiú; DPT’ye yönetimin yeniden düzenlenmesi ile ilgili kimi görevler verilmiú; böylece yeniden düzenleme giriúimleri yasal bir dayana÷a oturmuútur. PlanlÕ KalkÕnmaya geçiú dönemi, yönetime daha iyi bir yapÕ ve iúleyiú kazandÕrmak açÕsÕndan bir arayÕú, hazÕrlÕk ve örgütlenme dönemi özelli÷i taúÕmÕú; yeniden düzenleme ya da idari reformun, anlam, amaç ve kapsamÕ ile bunu gerçekleútirerek örgütlenmenin saptanmasÕ ve temel araútÕrmalarÕn yapÕlmasÕ bu döneme rastlamÕútÕr. DolayÕsÕyla planlÕ kalkÕnma dönemi, ülkemizde birçok açÕdan oldu÷u gibi yönetimin iyileútirilmesi açÕsÕndan da bir dönüm noktasÕ olmuútur. Zira reform ihtiyacÕ, planlÕ dönem ile beraber giderilmesi ivedi bir ihtiyaç olarak belirmiútir52.
51 SÜRGøT, a.g.e., s. 73. 52 COùKUN, a.g.m., s. 17.
