Parlamentoların doğuşu ve gelişimi ile bütçe işlevi arasında sıkı bir bağ bulunmaktadır. Öyle ki, bütçe işlevi tarihsel süreçte parlamentonun hem temsil hem denetim hem de kanun koyma gibi diğer işlevleri üstlenmesinde öncü bir rol oynamıştır. Nitekim İngiltere’de 1215 tarihli Magna Carta’nın ilanı ile başlayan süreçte İngiliz Kralları, vergileri yükseltmek ve feodal güçlerin desteğini kazanmak amacıyla devlet işlerine sembolik değerde katılımı sağlamaya dayalı saray toplantıları yapmaya başlamışlar, zamanla bu toplantılar kurumsallaşarak İngiliz Parlamentosunun doğmasına yol açmıştır30. Bu süreçte, kamunun nerelere ne ölçüde kaynak ayırması
gerekeceği ve bu kaynakların finansmanı için vatandaşa ne gibi
yükümlülükler getireceği, halkın ya da halk adına karar vermeye yetkili temsili meclislerin söz sahibi olmaları “bütçe hakkı” olarak kavramsallaştırılmıştır. 1688 tarihli “Bill of Rights” ile de vergi toplamak kralın yetkileri arasından tamamen çıkarılmış; böylelikle parlamentonun bütçe üzerindeki yetkisi önemli ölçüde kurumsallaşmıştır31. “Temsilsiz
vergi olmaz” ve “kanunsuz vergi olmaz” ilkeleri parlamentonun temsil ve yasama işlevi ile “kanunsuz harcama olmaz” ilkesi de parlamentonun denetim işlevi ile bağlantılı olarak bütçe işlevinin unsurlarını içerir.
Parlamentoların bütçe işlevi kazandıkları tarihsel perspektife ters olarak, 2017 Anayasa değişikliği ile TBMM’nin bütçe işlevi önemli ölçüde hasara uğratılmıştır. Böylece TBMM, bütçeyi yürütme organına karşı bir fren ve denetim aracı olarak kullanamayacak; bütçe konusu Cumhurbaşkanının tek başına belirleyeceği bir anayasal yetki haline gelmiştir32. Dolayısıyla,
TBMM’nin bütçe yetkisi bakımından işlevsizleştirilmesi parlamentosuzlaştırma girişiminin önemli bir halkasını oluşturmaktadır.
2017 Anayasa değişikliği ile yeniden düzenlenen 161. maddeye göre; bütçe kanun teklifini hazırlama ve TBMM’ye sunma yetkisi münhasıran Cumhurbaşkanına tanınmıştır. Dolayısıyla milletvekillerinin bütçe kanun teklif etme yetkisi bulunmamaktadır. Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılması mümkündür.
“Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.” (Ay. md.161/4).
Görüldüğü gibi; Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilen bütçe kanunun TBMM tarafından reddedilmesi olasılık dışı bırakılmıştır. Bunun anlamı, Cumhurbaşkanının her hâlükârda önceki yılın bütçesini yeniden değerleme oranına göre uygulayacağıdır. Bu da, TBMM’yi Cumhurbaşkanı üzerindeki önemli bir denetim mekanizmasından mahrum bırakmaktadır33
.
6771 sayılı Anayasa değişikliği Kanunu’nun teklif gerekçesinde ise TBMM’nin bütçeyi reddetme yetkisi bir denge ve fren mekanizması olarak değil; bir “sistem tıkanıklığı” sebebi olarak ele alınmış ve yürütme istikrarının devamı için TBMM’nin bütçe yetkisine son verildiği ifade
31 Fatih KARA, “Parlamento ve Çok Yıllı Bütçeleme: Türkiye Örneği” Yasama Dergisi,
sayı:27, yıl:2014, s.132.
32 Sevtap YOKUŞ, “Türkiye’de Yeni Anayasa Arayışları ve 2017 Anayasa Değişiklikleri”, s. 679.
33 Venedik Komisyonu (Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu) “2017 Anayasa
YUHFD Cilt. XVII No.1 (2020)
edilmiştir. Anılan gerekçeye göre34
; “Kuvvetler ayrılığı ilkesinin korunması
ve yürütme istikrarının devamı için, bütçe kanununun yürürlüğe konulamaması halinde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak yürürlüğe konması hükme bağlanmaktadır. Bu düzenleme, bütçenin süresinde yasalaşmaması nedeniyle yaşanabilecek sistem tıkanıklarını önleyecek olması bakımından dengeleyici bir işlev görecektir.”
Özbudun’un da ifade ettiği gibi; bu hükümle, gerek parlamenter sistemde gerek başkanlık sisteminde parlamentonun yürütme karşısındaki en etkili denetim silahlarından biri olan, bütçeyi kabul etmeme yetkisi fiilen ortadan kaldırılmış bulunmaktadır35. Sonuç olarak; TBMM’nin bütçeyi kabul ya da
red yetkisinin bir anlamı ya da etkisi kalmamış, “kanunsuz harcama olmaz” ilkesinden sapılmıştır.
2017 Anayasa değişikliği ile TBMM’nin bütçeyi reddetme yetkisinin elinden alınması ne parlamenter hükümet sisteminin mantığına ne de başkanlık hükümet sisteminin mantığına uyar. Anılan hüküm, Türkiye’de yeni sistemde yasama organının yürütme karşısında sahip olduğu son silah olan bütçe yetkisini de kaybettiği anlamına gelir36
. SONUÇ
“Hakların güven altına alınmadığı kuvvetler ayrılığının yapılmadığı bir toplumda Anayasa yoktur”37
.
Anayasalar, hak ve özgürlükleri güvence altına alan temel hukuk metinleridir. Bu nedenle, siyasal iktidarı hak ve özgürlükler ekseninde düzenler ve sınırlarlar. Siyasal iktidarı özgürlükler lehine sınırlamanın biricik yolu da kuvvetler ayrılığı ilkesini (séparation des pouvoirs) anayasal bir ilke olarak benimsemekten geçer. Mutlak monarşilerin sınırlanmasında ise parlamentoların temel bir rol oynadıkları görülür. Parlamentolar oy hakkının yaygınlaşmasına bağlı olarak temsil güçleri arttıkça yürütme karşısında denge ve denetim işlevi kazanmışlardır. Bu bağlamda parlamentolar bütçe, yasama, temsil, hükümetin denetlenmesi gibi alanlarda anayasal fonksiyonlara sahip olmuşlardır. O halde, parlamentolar doğuşu ve
34 TBMM S. Sayısı: 447, Yasama Dönemi:26, Yasama Yılı:2, 2017 Anayasa Değişikliği
Kanun Teklifi (2/1504) 18. Madde Gerekçesi, 30.12.2016. (internet erişimi: 1.12.2019 https://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/yil01/ss447.pdf)
35 Ergun ÖZBUDUN, Türk Anayasa Hukuku, s. 226. 36 Kemal GÖZLER, Türk Anayasa Hukuku, s. 685. 37 1789 Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisi Madde 16.
gelişimi itibarıyla siyasal iktidarın mutlak niteliğine son veren ve onu yürütme alanı ile sınırlayan bir fonksiyona sahip olmuşlardır.
İşte parlamentosuzlaştırma olgusu, bu sürecin kesintiye uğratıldığı ve hatta tersine döndürüldüğü bir süreci ve gelişmeyi ifade etmektedir. Ülkemiz açısından bu sürece TBMM’nin temsil, yasama, hükümetin denetlenmesi ve bütçeye ilişkin fonksiyonlarını önemli ölçüde kaybettiren 2017 Anayasa değişikliği ile girilmiştir. Gerçi bu süreçte 2007, 2010 ve 2016 Anayasa değişikliklerinin de önemli payı bulunmaktadır. Ancak 2017 Anayasa değişikliği parlamentosuzlaştırma sürecinin en güncel, radikal ve kapsamlı halkasını oluşturduğu için üzerinde daha önemle durulmasını gerektirmektedir.
2017 Anayasa değişikliği ile TBMM yasama, denetim, temsil ve bütçe alanlarında önemli yetki kaybına uğratılmış, siyasal karar süreçlerindeki etkisi zayıflatılmıştır. Bir kere, TBMM temsil tekeline sahip iken artık 2007 ve 2017 Anayasa değişiklikleri neticesinde Cumhurbaşkanın halk tarafından seçilmesi ve yürütmenin biricik unsuru haline getirilmesi nedeniyle bu tekeli kaybetmiştir. İkincisi, yasama yetkileri de zayıflatılmıştır. Cumhurbaşkanı yasaya dayanmaksızın ve meclisten yetki/onay almaksızın yasaya aykırı olmamak koşuluyla kararname çıkarabilecektir. OHAL sürecinde de çıkaracağı kanun hükmünde kararnameler ile istediği düzenlemeyi yapabilecek ve bu düzenlemeler yargı denetimine tabi olmayacaktır. Basit çoğunlukla kanun çıkarabilen Meclis artık Cumhurbaşkanının vetosu halinde üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kanun çıkarabilecektir. Meclisin denetim fonksiyonu da zayıflamıştır. Gensoru denetimi kaldırılmıştır. Meclis soruşturması imkânsız olmasa da aşırı ölçüde zorlaştırılmıştır. Son olarak Meclisin bütçe yapma yetkisi elinden alınmıştır.
2017 Anayasa değişikliği ile denge ve fren mekanizmaları, kuvvetler ayrılığının bir gereği olarak değil; siyasal iktidar tarafından bertaraf edilmesi gereken “bir kusur”, “engel”, “tıkanıklık” olarak değerlendirilmiştir. Bu anlayışın Anayasa’ya yansıtılması, Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi adı altında yeni bir hükümet sistemi tasarlanarak gerçekleştirilmiştir. Parlamentosuzlaştırma, bu yapının temel bir bileşenidir; yürütmeye güç ve etkinlik kazandıracak bir yöntem olarak benimsenmiş ve uygulamaya konmuştur.
YUHFD Cilt. XVII No.1 (2020)
KAYNAKÇA
AKARTÜRK Ekrem Ali, “Türk Anayasal Gelişmelerinde Kopma:
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi (!)” Legal Hukuk Dergisi, cilt :16,
sayı :192, yıl :2018.
AKARTÜRK Ekrem Ali, “Sınırlı Denetimden Mutlak Denetimsizliğe:
OHAL KHK’lerinin Hukukla İmtihanı (!)”, Yeditepe Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Dergisi, 20. Yıl Armağanı, Cilt: XIII; sayı:1, 2016, s. 211.
BÖRZEL Tanja A., “Europäisierung und innerstaatlicher Wandel. Zentralisierung und Entparlamentarisierung?”, in: Politische Vierteljahresschrift 41/2, 2000.
ÇAM Esat, Çağdaş Devlet Sistemleri, Der Yayınevi, İstanbul, 2000, s. 17- 18.
ÇELİK Demirhan Burak, “16 Nisan Anayasa Değişikliği ve yeni Hakimler ve Savcılar Kurulu Üzerine Bir Değerlendirme”, AÜSBF Dergisi, Cilt:3, no:4, 2018.
DUVERGER Maurice, Siyasal Rejimler, Sosyal Yayınlar, (çev.Teoman Tunçdoğan), İstanbul, 1986, s.72-73.
EHRENZELLER Bernhard, “Funktionsverlust des Parlaments. Entparlamentarisierung politischer Entscheidungen”, in: Neue Zürcher Zeitung vom 16. Oktober 2002, Nr. 240.
GÖZLER Kemal, “1982 Anayasası Hala Yürürlükte mi? Anayasasızlaştırma Üzerine Bir Deneme”, (İnternet erişimi: 10.12.2019 http://www.anayasa.gen.tr/anayasasizlastirma-v4.pdf)
GÖZLER Kemal, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Yayınevi, 2. Bası, Temmuz 2018.
HARTMANN Jürgen, Westliche Regierungssysteme, 2. aktualisierte Auflage, VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2005, s. 49-50. KANADOĞLU Korkut, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Galatasaray
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2018/2, s. 637
KARA Fatih, “Parlamento ve Çok Yıllı Bütçeleme: Türkiye Örneği” Yasama Dergisi, sayı:27, yıl:2014.
KIRCHHOF Paul, “Entparlamentarisierung der Demokratie?” İn: André Kaiser/Thomas Zittel (Hrsg.), Demokratietheorie und Demokratieentwicklung. Festschrift für Peter Graf Kielmansegg, Wiesbaden 2004.
KÜÇÜK Tevfik Sönmez, Anayasa Hukukundaki Çağdaş Eğilimler Işığında Parlamenter Dokunulmazlıklar, Legal Yayıncılık, İstanbul, 2019,
ÖZBUDUN Ergun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayını, Ankara 2017. ROSKIN Michael G., Çağdaş Devlet Sistemleri, Adres Yayınları, (çev.
Bahattin Seçilmişoğlu), Ankara, Mart 2009.
ŞİRİN Tolga, “2017 Anayasa Değişikliklerinin Yargı Bağımsızlığı Yönünden Değerlendirilmesi” Legal Yayını, Anayasa Hukuku Dergisi cilt:6, Sayı :11, Yıl 2017.
TAHMAZOĞLU-UZELTÜRK Sultan, “Osmanlı-Türk anayasal geleneğinde başkanlık rejimine yer var mı?” Türkiye’nin Anayasa Gündemi, ed. İbrahim Ö. Kaboğlu, İletişim Yayınevi, İstanbul 2016. TANÖR Bülent -YÜZBAŞIOĞLU Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk
Anayasa Hukuku, Beta yayını, 19. Bası, Eylül 2019 İstanbul.
ÜLGEN Özen, “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri: İlk Gözlemler”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2018/2.
YANCI ÖZALP Nihan, “2017 Anayasa Değişikliklerinin Yasama Yürütme İlişkileri ve Yargı Bağımsızlığına Etkisi”, Legal Yayını, Anayasa Hukuku Dergisi cilt:6, Sayı :11, Yıl 2017.
YOKUŞ Sevtap, “Türkiye’de Yeni Anayasa Arayışları ve 2017 Anayasa Değişiklikleri”, Anayasa Hukuku Dergisi, Cilt:6, Sayı:12, 2018.
Diğer Kaynaklar AYM, E. 2011/42, K.2013/60, Kt. 9.05.2013. AYM, E. 2016/139, 2016/188, Kt. 14.12.2016. AYM, E.2017/51, K. 2017/163, Kt. 29.11.2017. AYM Kararı: E. 2016/171, K. 2016/164, Kt. 2.11.2016. AYM Kararı: E. 2016/172, K. 2016/165, Kt. 2.11.2016 .
TBMM S. Sayısı: 447, Yasama Dönemi:26, Yasama Yılı:2, 2017 Anayasa Değişikliği Kanun Teklifi (2/1504) Madde Gerekçeleri, 30.12.2016. (internet erişimi: 1.12.2019 https://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/ yil01/ss447.pdf)
Venedik Komisyonu (Avrupa Hukuk Yoluyla Demokrasi Komisyonu) “2017 Anayasa Değişikliği Hakkında Türkiye Görüşü” (Venedik 10-11 Mart 2017) par.126.
H BEDENSEL BÜTÜNLÜĞÜN TIBBİ MÜDAHALELER
SONUCUNDA İHLÂLİNDEN KAYNAKLANAN