Yol Gösterici ve Emredici Planlar

Planların kontrol güçleri ve içerdikleri zorunlu olma unsuru açısından yapılabilecek bir sınıflama, bizi yol gösterici veya emre-dici planlar ayrımına götürür. Ülkelerin uyguladıkları veya kabul ettikleri ekonomik ve politik sistemler farklı olduğu sürece, plan-lara verilen görev ve fonksiyonlar da, bu sisteme bağlı oplan-larak de-ğişecektir. Kitabın birinci bölümünde de belirtildiği gibi, az geliş-miş ülkelerin çoğunda bugün uygulanan plan türü «yol gösterici», sosyalist ekonomilerde ise «emredici» niteliktedir. Bununla beraber, sosyalist ülkelerce uygulanan emredici planlar da bazı bakımlardan farklılık gösterir. Bunun en tipik örnekleri Sovyet Rusya ile Yugos-lavya'daki plan uygulamasıdır. Burada emredici planlarla yol gös-terici planların nitelikleri üzerinde kısaca durmakta yarar görü-yoruz.

Bugün emredici planlamayı uygulayan ülkeler, Doğu Avrupa ülkeleri, Sovyetler Birliği ve Kıta Çini'dir. Bu ülkelerde uygulanan planlar, bütün ekonomi ve kişiler için emredici niteliktedir. Bu ül-kelerde herkes plana uymak zorundadır. Bunun aksi düşünülemez.

Emredici planlama büyük ölçüde yukarda sözünü ettiğimiz sosya-list ülkelerce uygulandığından, bu planlamaya merkezi planlama da denilmektedir.

Merkezi plan uygulayan Sovyet Rusya'da (ve diğer sosyalist ülkelerde) ekonomik faaliyetler, merkezi planlama teşkilatınca ha-zırlanmış genel planla yürütülür. Bu ülkelerde iktisadi faaliyetlerle

ilgili karar alma, çeşitli alternatifler arasında seçim yapma ve kul-lanılacak politik araçları saptama işlemi, devletin ve partinin yük-sek organları tarafından yapılır. Bu nedenle bu ülkelerde merkezi planlama teşkilatları plan hazırlayan teknik bir danışma organı ol-maktan öteye gidemez. Bu teşkilatça, yüksek organların direktifleri altında hazırlanmış ve kabul edilmiş bulunan planlar işletme dü-zeyine kadar inen, hangi malların ne miktarda üretileceğini belirle-yen ve herkesçe uyulması zorunlu emirler topluluğu niteliğindedir.

Bu ülkelerde, bilindiği gibi, bütün üretim araçlarının mülkiyeti devletin veya kooperatiflerin elindedir ve araçlar bu organlarca üretime sokulur. Dolayısı ile devletin üretim araçlarını istediği şe-kilde kullanma hakkı vardır. Doğal kaynakların, sermayenin ve iş-gücünün kullanılış yerlerini gerekli gördüğü hallerde değiştirebilir.

Bu nedenle merkezi planlarla yürütülen ekonomilerde işgücünün serbestçe çalışma alanını seçme hakkı sınırlı olmaktadır. İşgücünün hangi alanlarda ve ne miktarda istihdam edileceği merkezi planlar-la saptanır. Aynı şekilde işletme yöneticilerine üretim yöntemlerini seçme serbestisi de tanınmamıştır. İşletmelerin hangi malları, ne miktarda ve hangi üretim yöntemi ile elde edecekleri konusunda direktif veren merkezi planlardır.

Bu ekonomilerde büyüme hızının ne olacağı, bu hıza ulaşmak için ne kadar üretim ve yatırım yapılacağı merkezi plana göre sap-tanır. Buna göre tüketim genellikle artık bir değer olarak hesapla-nır. Dolayısı ile bu ekonomilerde, insanların harcamalarmı yönelte-bileceği ve serbestçe tüketim yapacağı alanlar sınırlıdır. Başka bir deyişle, üretim talebe göre değil, plancıların kararlarına göre sap-tanır. Yani talep veri değil, sonuçtur. Bu ülkelerde devlet gelir da-ğılımını planlayarak talebi etkileme yoluna gider. Ayrıca fiyatlar, ücretler, iç ve dış ticaret faaliyetleri, alt yapı, konut-hastane gibi sosyal yatırımlar, merkezi planla yürütülür.

Bu planlarda kabul edilen temel ekonomik amaçlardan biri, hızlı bir üretim artışı sağlamaktır. Bunun için hızlı sanayileşme bir hedef olarak seçilmiştir. Ekonomide böyle yapısal bir değişikli-ği sağlamak üzere ağır sanayie önem verilir ve kaynak dağılımı sa-nayi sektörü lehine değiştirilir. Sasa-nayileşme hedefini gerçekleştir-me amacına yöneltilecek toplam kaynakları arttırmak için, bu ülke-lerde; konut yatırımlarının toplam yatırımlar içindeki payı, az üret-ken olmaları nedeni ile düşürülür; aynı şekilde, alt yapı yatırımla-rının da, uzun dönemde verimli olduklarından ve büyük sermaye

gerektirdiğinden, toplam yatırımlar içindeki payı düşürülmeye çalı-şılır; lüks tüketimi önlemek amacıyla ücretler düşük tutulur ve do-layısı ile tüketime dönük sanayilere yatırım yapılması önlenir; ta-rım kesimine daha az önem verilerek, tata-rım ürünlerine düşük fiyat, fakat buna karşılık sanayi ürünlerine yüksek fiyat uygulanır.

Yukarda ana hatları ile belirtmeye çalıştığımız ve Sovyetler Birliği, Doğu Avrupa ülkeleri ile Kıta Çin'inde uygulanan planlarda, son yıllarda tüketici tercihlerine de yer verme eğilimi görülmekte-dir. Gerçekten, Sovyet Rusya'daki son on yılda gözlenen gelişmeler ve özellikle Yugoslavya'daki planlama örneği bu kanıyı doğrulamak-ta ve bu planların artık doğrulamak-tam merkeziyetçi olmadıklarını ordoğrulamak-taya koy-maktadır. Yugoslavya'da uygulanan planlama tipi emredici olmak-la beraber, Sovyet modelinden farklıdır. Emredici polmak-lanolmak-lama ile ilgili açıklamaları tamamlamak bakımından, bu plan modelinin özellik-lerine de kısaca değinelim.

Yugoslavya'da işletmelerin mülkiyeti, o iş yerinde çalışanlara aittir. Bu işletmelerin idaresinden, müdür sorumludur. Müdürler, işletmelerdeki işçiler tarafından seçilmiş bir «işçi konseyi» ile bölge idaresi tarafından ortaklaşa atanır. Böylece müdür, hem işçi kon-seyine, hem de kârdan vergi alan bölge idaresine (komün) karşı sorumludur.

Bu sistemde işçiler, aslında başkasının iş yerinde ücretle çalı-şan kimseler değil fakat kendi iş yerinde çalıçalı-şan iş yeri sahipleri durumundadırlar. Bunların gelirleri gerçekleştirdikleri üretimin de-ğerine bağlıdır. İşletme başarılı oldukça, verim artışı sağlandıkça buna bağlı olarak ücretler de artar. Devlete ve bölge idaresine öde-nen vergi dışındaki gelirin ne kadarının yatırıma, ne kadarının işçi-lere dağıtılacağı, verim artışları karşısmda ücretlerde yapılacak ar-tışların saptanması gibi yetkiler, işçi konseyine verilmiştir.

Yugoslavya sisteminde toplam yatırımlar, üretim ve tüketim faaliyetleri genel planla yürütülür. Yatırımlar, plan hedeflerine gö-re saptanır. Bu karar plancılar tarafından ve piyasa mekanizması-na bağlı olmaksızın alınır. Kısaca toplam yatırım hacmi veridir.

Bu yatırımların gerektirdiği, tasarrufların hangi ölçülere göre dağı-tılacağı yine plan çerçevesinde saptanmıştır. İşletmeler yatırım pro-jelerinin tutarının üçte birini kendi kârlarından ayrılan paylardan karşılayabilirler. Geri kalan kısım ise, projelerin verimlilikleri, dö-viz gerekleri, işletmelerin finansman durumu gibi ölçüler esas alı-narak bankalar kanalı ile işletmelere verilir. Yine plan hedefleri-48

niıı gerçekleşmesi için kamu fonlarından uzun dönemli kredi tah-sisleri de yapılabilir. Bu tahsisler bankalar aracılığı ile gerçekleşti-rilir.

Bu sistemde üretimden sorumlu kişi işletmenin müdürüdür.

Müdürler, işletmeleri için kârı maksimum kılacak bir üretim planı yaparlar. Tüketiciler, seçimlerinde serbesttir. Üretim ve tüketim ser-best piyasa koşullarında yapılır. Ancak gerektiğinde piyasaya mü-dahale edici politika tedbirleri uygulanabilir. Döviz kontrolleri, ver-gi politikası, tarım kesiminde destekleme fiyatları, tekelci eğilim-leri giderme amacı ile azami fiyatların saptanması, bu müdahale araçları arasında sayılabilir.

Böylece, Yugoslavya'da işletmeler genel plan çerçevesi içinde piyasa mekanizması koşullarında serbestçe hareket etmekte ve üre-tim yapabilmektedirler. Bu nedenle Yugoslavya türü planlamada, hem planlamadan hem de piyasa mekanizmasından birlikte yarar-lanmak yoluna gidilmiştir. Dolayısı ile bu ülkelerde ademi merkezi-yetçi planlara önem verildiğini söylemek yanlış olmayacaktır.

Yol gösterici planlamanın niteliklerine gelince: Bu planlama türü, «karma ekonomi» kurallarına göre bir kalkınma politikası izleyen ülkelerde söz konusudur. Buna göre, bu ülkelerde bir arada bulunan özel ve kamu kesimi birlikte planlanır. Özel sektöre eko-nomik faaliyetlerde yer verildiği için, planlar emredici değil, yol gösterici niteliktedir. Çok kere bu planlamaya «teşvik edici planla-ma» da denilmektedir. Bu planlama türünde emredicilik sadece ka-mu kesimi için söz konusu olabilir, nelerin yapılıp, yapılamıyacağı bu kesim için planlarda belirtilir.

Bu planlama türü, genellikle çok partili ve demokratik yoldan kalkınmayı benimsemiş ülkelerce uygulanmaktadır. Planlarda sap-tanan ve gerçekleştirilmesi istenen amaçlar, halk iradesini temsil eden parlamento ve hükümet kararlan ile belirlenir. Bu amaçların toplumca da benimsenmesi, planın başarısı için zorunludur.

Daha önce de değindiğimiz gibi, bu planlama şekli geniş ölçü-de az gelişmiş ekonomilerce uygulanmaktadır. Bu ülkeler kalkın-malarını, kapitalist ve sosyalist düşüncenin dışında aradıkları için, her iki sistemin karması haline gelmişlerdir. Bu ülkelerde, üretim araçlarına hem devlet hem de özel kesim sahiptir. Özel kesimin var-lığı kabul edildiğine, yani karma ekonomi kurallan benimsendiği-ne göre, yol gösterici planlama da kaçınılmaz olmaktadır. Şu halde planlar, özel kesim açısından, piyasa mekanizmasının işleyişindeki

aksaklıkları gideren ve piyasa kuvvetleri üzerinde oynama ve ayar-lamalara dayanan bir nitelik taşırlar.

Bu planlama türünde devlet, ekonominin bütünü için emirler verme yerine, kararları etkileme ve onları saptanmış plan hedefle-rine yöneltme yoluna gider. Bunun sağlanması için devletin elinde para, kredi, maliye, gümrük, fiyat ve döviz kontrolleri, ücretler gibi politika araçları vardır. Bu araçlarla devlet, özel kesimin bazı faa-liyetlere girmesini teşvik edebilir, ortam hazırlayabilir, ya da yap-masını istemediği faaliyetler için engeller koyabilir. Örneğin devlet, işletmelerin daha çok fakir halkın temel ihtiyaç maddelerini üret-mesini, buna karşılık lüks mal üretiminden vazgeçmesini istiyorsa, vergi politikası aracını kullanarak, zengin sınıfların vergilerini arttı-rıp fakirlerinkini azaltabilir, veya lüks üretimi vergilerken, temel mal üretimini vergi iadesi ya da prim ödemeleri, döviz tahsisleri v.b. yollardan teşvik edebilir. Yine tarım kesiminde belli bir malın yüksek bir düzeyde üretilmesi isteniyorsa, bu mala bir taban fiyatı konması veya sübvansiyonlarla desteklenmesi şeklinde politika araçları kullanılabilir. Yurt içi tüketimi kısarak ihracat artışı şek-linde bir plan hedefi saptanmışsa, yukarda sözü edilen politikaların bir kaçı bir arada uygulanabilir. Örneğin devlet, bir yandan tüke-timi kısmak üzere vergileri arttırırken, öte yanda ihracata dönük sanayileri vergi indirimi, selektif kredi tahsisleri, vergi iadesi, fark-lı döviz kuru uygulaması gibi yollarla teşvik edebilir. Böylece dev-let özel sektörün iktisadi faaliyetlerini, plan çerçevesi içinde dolay-lı yoldan kontrol etmeye çadolay-lışır. Özel kesimin plan hedeflerinin gerçekleşmesinde yetersiz kaldığı veya çeşitli nedenlerle başarama-dığı ya da başaramıyacağı faaliyetlere devlet doğrudan doğruya gi-rebilir. Ekonomideki temel yatırımları devlet üzerine alabilir. Bu ülkelerde, özel sektörden beklenen yatırımların gerçekleşmemesi halinde plan hedeflerinin gerisinde kalınırsa, bu sektöre bir ceza uygulaması söz konusu değildir. Bu durumda devlete iş düşecektir.

Türkiye'de uygulanan planlar kısmen emredici, kısmen yol gösterici niteliktedir. Bu nitelik, plan stratejilerinde çeşitli şekiller-de ifaşekiller-de edilmektedir. Örneğin Birinci Beş Yıllık Plan Stratejisinşekiller-de, Türk ekonomisinin kamu ve özel sektörün birarada bulunduğu kar-ma bir ekonomi olduğu belirtilerek, planlakar-mada bu sistemin kural-larına uyulacağı ve bu sistemin sağladığı olanaklardan en üst dü-zeyde yararlanma yoluna gidileceği ifade edilmektedir. Dolayısı ile planın yol gösterici bir nitelik taşıdığı zımni olarak belirtilmiştir.

İkinci Beş Yıllık Plan Stratejisinde ise, bu konuda açık ifadeler yer almaktadır. Nitekim stratejide şöyle denilmektedir.3

Kamu ve özel teşebbüsün yanyana bulunduğu Türk eko-nomisinde karma ekonominin kuralları göz önünde bulundurularak, İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, kamu sektörü için emredici, özel sektör için yol gös-terici ve destekleyici, fertlerin teşebbüs gücünü or-taya çıkarıcı ve geliştirici ölçüde olacaktır.

Karma Ekonomi düzeninde, devlet:faaliyeti ve kamu sek-törü mutluluk ve refaha ulaşmada halkın çabasında yardımcı olacak, onu destekleyecektir. Bu anlayış içinde kamu ve özel teşebbüs birbirine \rakip ve di-ğerini köstekleyici değil, birbirini tamamlayan iki un-sur olacaktır. Karma ekonominin kuralları, İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, bu iki sektöre kesin ola-rak yön verecek nitelikte ortaya konacaktır.

Aynı görüşe Üçüncü Beş Yıllık Plan Stratejisinde de rastlamak mümkündür. Bu Stratejide de⁴,

Uzun dönem için öngörülen gelir seviyesini ve ekonomik yapıyı sağlamada, kamu ve özel teşebbüse birlikte yer veren karma ekonomi sistemi esas olacaktır.

Planlar, kamu kesimi için emredici, özel kesim için yol gösterici nitelik taşıyacaktır.

ifadesi yer almaktadır.

Nihayet Dördüncü Beş Yıllık Planda da, karma ekonomi kural-larına değmen, yer yer özel kesim için özendirici ve yönlendirici il-keleri içeren ve bir üçüncü sektör olarak yaygın halk girişimciliği-nin gelişmesini sağlayıcı ayrıntılı ilke ve politikaları ifade eden cümleler dikkati çekmektedir.

3 Devlet Planlama Tekilatı, Kalkınma Planı: İkinci Beş Yıl, 1968-1972 Ankara, Kasım 1967, s. 628

4 Devlet Planlama Teşkilâtı, Yeni Strateji ve Kalkınma Planı: Üçüncü Beş Yıl, 1973-1977, Ankara. Kasım 1972, s. 973

BİBLİYOGRAFYA

AYTÜR, Memduh, Planlama, Ankara 1972 (Teksir), s. 5-10

BORATAV, Korkut, Sosyalist Planlamada Gelişmeler, SBF Yayınları, An-kara 1973, s. 2 5 4 0 '

BICANIC, Rudolf, Problems of Planning, East and West Mouton and Co., The Hague; 1967, s. 29-88

DEVLET PLANLAMA TEŞKİLATI, Kalkınma Planı: Birinci Beş Yıl, 1963-67, Ankara 1963, s. 33-39 ve 525

— , Kalkınma Planı: İkinci Beş Yıl: 1968-72, Ankara 1967, s. 114-122, 294-297 ve 628-642

, Kalkınma Planı: Üçüncü Beş Yıl, 1973-77, Ankara 1972, s. 119-128, 892-906, 973-974 ve 983-995

, Dördüncü Beş Yıllık Kalkınma Planı: 1979-1983, Ankara 1979, s. 201.

205, 255, 312-313, 656-672

HIGGINS, Benjamin, Economic Development; Prirıciples, Problems and Policies. W.W. Norton and Co., New York, 1959, s. 627-687

KÖKLÜ, Aziz, Makro İktisat Sevinç Matbaası, Ankara 1973, s. 141-150 LEWIS, Arthur, The Pripciples of Economic Planning, George Ailen and

Unwin Ltd., Lond®n 1952, s. 121-128

TÜRK, İsmail, İktisadi Planlama Prensipleri, Emel Matbaası, Ankara 1970, s. 1942

UNITED NATIONS, Ekonomik KaWınma İçin Programlama Teknikleri (Çev: B. Tuneer), SBF Yayını, 1965., s. 1-8

UNITED NATIONS, ECONOMİC COMMISSION FOR ASIA and FAR EAST, «A Decade of Development Planning and Implementation in The ECAFE Region» Economic Bulletin for Asia and Far East., Cilt XII, No. 3, Aralık 1961, s. 1-2

B ö l ü m