Yeni Yapılanmada Denetim

Maliye Bakanlığı denetim açısından diğer bakanlıklara nazaran farklı bir yapıya sahiptir. Modern vergi sistemine geçilene kadar vergi denetimi ve idari denetim yalnızca Teftiş Kurulu tarafından yapılmakta iken, 1945 yılında oluşturulan yeni sistemin uygulanmasında aktif bir rol oynamak üzere, uzmanlaşmayı esas alan ve temel görevi vergi incelemesi olan Hesap Uzmanları Kurulu kurulmuştur. Sonraki yıllarda, gerek idari iç denetimdeki ihtiyaçlar ve gerekse vergi mükelleflerinin geneline yönelik inceleme yapılması ihtiyacı sonucu, merkezde genel müdürlükler bünyesinde kontrolörlükler, taşrada da defterdarlıklar bünyesinde denetmenlikler(eski adıyla kontrol memurları)

353 ÖNER, Erdoğan, “5345 Sayılı Kanunla Gelir İdaresinde Öngörülen Düzenlemeler ve Değerlendirilmesi-II”, Yaklaşım Dergisi, Sayı:153, Eylül 2005, s.38-39.

354 Başkanlığın ana hizmet birimleri şunlardır (5345 S.Y., 8.md); Gelir Yönetimi Daire Başkanlığı, Mükellef Hizmetleri Daire Başkanlığı, Uygulama ve Veri Yönetimi Daire Başkanlığı, Tahsilat ve İhtilaflı İşler Daire Başkanlığı, Denetim ve Uyum Yönetimi Daire Başkanlığı, Gelirler Kontrolörleri Daire Başkanlığı, Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Daire Başkanlığı.

Başkanlığın Danışma Birimleri şunlardır (5345 S.Y., 16.md); Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği, Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği.

Başkanlığın yardımcı hizmet birimleri şunlardır (5345 S.Y., 20.md); İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı, Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı.

oluşturulmuştur. Bu surette iç ve dış denetim alanlarında ortaya çıkan boşluk doldurulmaya çalışılmıştır³⁵⁵.

Hesap Uzmanları Kurulu dışındaki diğer denetim birimlerindeki denetim elemanlarının, vergi denetim görevleri ile soruşturma ve teftiş görevleri gibi idari görevleri çakışmaktadır. Bu durum denetim elemanlarının vergi denetimini etkin bir şekilde yapmalarını engellemektedir. Bu nedenle her biri ayrı ihtisas gerektiren iç denetim(idari denetim-teftiş) ile kamusal dış denetim(vergi denetimi) birbirinden ayrılmalıdır. Bu ayırıma gidilmesi, gerek vergi uygulamaları ile vergi denetiminde etkinlik ve verimliliğin sağlanması, gerekse eğitici, yol gösterici ve yapıcı iç denetimin daha sağlıklı yapılabilmesi bakımından gerekli ve zorunludur³⁵⁶.

5345 Sayılı Yasa ile yapılan düzenleme illerde mali idareyi iki başlı hale getirmiştir. Bir yanda muhasebe ve milli emlak işlerine bakan defterdarlık (ilçelerde mal müdürlüğü), diğer yanda gelirin toplanması, yönetimi ve denetiminden sorumlu Gelir İdaresi Başkanlığı (vergi dairesi başkanlıkları ve müdürlükleri). Bu iki başlılık vergi denetimi konusunda da kendini göstermektedir. Maliye Teftiş Kurulu ve Hesap Uzmanları Kurulu Maliye Bakanlığının merkez teşkilatında yer alan vergi denetimine yetkili birimler iken, Gelir İdaresi Başkanlığında gelirler kontrolörleri ile vergi denetmenleri denetime yetkili birimlerdir. Aslında bu durum ve denetçilerin ayrı ayrı teşkilatlanmaya sahip olması iki başlılık değil, çok başlılık ve denetim karmaşasından başka bir şey değildir.

VUK’nun 135.maddesinde vergi incelemesine yetkililer sayılmıştır;

“vergi incelemesi; hesap uzmanları, hesap uzman yardımcıları, ilin en büyük mal memuru, vergi denetmenleri, vergi denetmen yardımcıları veya vergi dairesi müdürleri tarafından yapılır.

(Değişik fıkra: 24/03/1988 - 3418/31 md.) Maliye Müfettişleri, Maliye Müfettiş Muavinleri, Gelirler Kontrolörleri ve Stajyer Gelirler Kontrolörleri her hal ve takdirde vergi inceleme yetkisini haizdir”.

Burada ikili bir ayrıma gitmek mümkündür.

Birinci grupta Vergi incelemesine yetkili ve görevli olanlar ki bunlar sırasıyla;

Hesap Uzmanları, Vergi Denetmenleri, Maliye Müfettişleri ve Gelirler Kontrolörleridir.

355 “Vergilemede Global Eğilimler AB ve Türk Vergi Sistemi”, Özel İhtisas Komisyonu Raporu, TOBB Yayını, Mayıs 2001, s.164.

356 GÖKMEN, Necdet/GÜLEÇ, H.Abdullah, “Gelir İdaresi ve Vergi Denetiminde Etkinlik ve Verimlilik Nasıl Sağlanır?”, Vergi Dünyası Dergisi, Sayı:238, Haziran 2001, s.39.

İkinci gruptakiler vergi inceleme yetkisi olmakla birlikte görevli olmayan çeşitli idari makamlardaki kimselerdir. Bunlar ilin en büyük mal memuru(defterdar) ve vergi dairesi müdürleridir. Ancak bu gruptakilerin asıl görevleri idari işler olup, vergi denetim oranları oldukça düşüktür.

İç denetim elemanlarının (Maliye Müfettişleri, Gelirler Kontrolörleri ve vergi denetmenlerinin) teftiş ve soruşturma (iç denetim) yetkisi, vergi inceleme (dış denetim) yetkisi ile çakışmaktadır. Aynı şekilde, Defterdarlar ve Vergi Dairesi Müdürleri yürütmekte oldukları idari görevler nedeniyle yapmak zorunda oldukları idari denetim, vergi inceleme (dış denetim) yetkisi ile çakışmaktadır. Bu durum, vergi uygulamalarının etkinliğinin artırılmasında son derece önemli olan yönlendirici, eğitici ve yol gösterici iç denetimin gereği gibi yapılamamasına ya da idari görevin yürütülmesinde aksamalara neden olmaktadır.

İç ve dış denetimin birbirinden ayrılmamış olması, yeni işe alınan denetim elemanlarına hem iç denetim hem de dış denetim ile ilgili eğitim verilmesi zorunluluğunu gündeme getirmekte; bu da hem gereksiz zaman kayıplarına yol açmakta hem de bu amaçla işe alınan denetim elemanlarının ne vergi denetimi ne de iç denetim alanında yeterli eğitimi alamamaları sonucunu doğurmaktadır.

5345 Sayılı Yasa da denetimin çok başlılığına çare olmamış, bu kanunla mevcut karmaşık yapı düzeltilememiştir. Denetimin çok başlılığı ve iç-dış denetimin birimlerinin birbirinden ayrılmamış olması denetimin yapısal sorunlarıdır.

Kamu giderleri TBMM adına Sayıştay denetçileri eliyle Sayıştay Başkanlığınca tek elden denetlenmektedir. Kamu gelirleri ise ikisi Maliye Bakanlığına (hesap uzmanları ve maliye müfettişleri), ikisi de gelir idaresi başkanlığına bağlı (vergi denetmenleri ve gelirler kontrolörleri) dört ayrı örgütsel yapı ile denetlenmeye çalışılmaktadır. Denetimin bu çok başlı yapısı denetimlerden beklenen sonucun alınmasını engellemektedir. Bu durum kayıt dışı faaliyet alanının genişlemesine yol açtığı gibi, kayıtlı mükellefler ve nihai tüketiciler üzerindeki vergi yükünün artmasına sebep olup gelir dağılımında uçurum oluşmasına sebep olmaktadır³⁵⁷.

Vergi denetiminde çok başlılığı ortadan kaldırılmalı, bunun için Gelir İdaresi Başkanlığına bağlı “Gelir Denetçileri Kurulu” oluşturulmalı, mevcut olan dört denetim grubunun elemanları ise “Gelir Denetçisi” unvanı ile bu kurula atanmalıdır. Bu kurula bağlı olarak bazı büyük illerde başkanlıklar kurulup, genel idari yapının dışında bölge

357 Vergi Denetmenleri Derneği Genel Merkezi 1975, “Kamu Giderlerinin Finansmanı, Kayıt Dışı Ekonomi ve Vergi Denetimi”, http://www.vdd.org.tr/depo/ambar/kgfkevvd.doc, Ankara 2006, s.13.

esasına göre denetim yapılmalıdır. Gelir denetçilerinin sadece vergi denetim görevi olmalı, teftiş ve soruşturma görevi olmamalıdır³⁵⁸. Teftiş ve soruşturma için ayrı teftiş kurulları kurulmalıdır.