1. KAMU YÖNETİMİNDEKİ DEĞİŞİM VE DEĞİŞEN DENETİM PARADİGMASI
1.1. Geleneksel Kamu Yönetimi Anlayışından Yeni Kamu Yönetimi Anlayışına
1.1.2. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışından Yeni Denetim Anlayışına
Değişim insanlık tarihi boyunca ekonomik, siyasal, hukuksal ve toplumsal düzeyde süregelen bir olgudur. İster devletin zorlayıcı gücünün kullanılmasıyla olsun ister toplumsal bir talebin sonucunda olsun değişimin dönüştürücü gücü inkâr edilemez.
Kurumsal yapılar ve sistemler zamanla insanların ihtiyaçlarını karşılamada yetersiz kalabilir veya bu ihtiyaçları daha iyi karşılayabilecek yeni buluşlar/sistemler ortaya
20 A. Şinasi Aksoy, “Yeni Sağ ve Kamu Yönetimi”, Kamu Yönetimi Sempozyum Bildirileri, Cilt II, Ankara:
TODAİE, 1995, s.166-167.
çıkmış olabilir. Sanayi sonrası toplumlarda değişim hızının artması, küresel ilişkiler ağının iletişim teknolojisi ile birlikte açık ilişkileri zorunlu kılması, çeşitli alanlarda değişim/dönüşüm beklentisinin artmasına yol açmıştır. Devlet – vatandaş ilişkisinde ortaya çıkan yeni tanımlamalar, globalizm, demokrasi, insan hakları, hukuk devleti ve bireysel haklar gibi kavramlar kamu yönetiminde dönüşüme yol açmıştır. Tarım toplumu, sanayi toplumu ve bilgi toplumunda kamu yönetimi anlayışlarının farklı olması doğaldır. Geleneksel yönetim paradigmasının yerini yeni kamu yönetimi paradigmasına terk etmesi, denetim işlevinde de değişime yol açmıştır.
Yukarıda kısaca özetlenen yönetim anlayışındaki bu dönüşüme ek olarak, ard arda yaşanan ekonomik krizler, uluslararası mali ve ekonomik aktörlerin saydam bir mali yönetim sistemi kurulması konusundaki baskıları da kapsamlı bir değişimi kaçınılmaz kılmıştır. Bu gelişmelerden denetim sistemi de etkilenmiş ve doğal olarak yeni bir denetim yaklaşımı ihtiyacı ortaya çıkmıştır.21
Bu ihtiyaç karşısında; dünyada ilk defa 1940’lı yıllarda profesyonel bir meslek olarak özel sektörde görülmeye başlanan iç denetim, Anglo-Sakson ülkelerinin kamu sektöründe 1980’li yıllarda hayata geçirilmiştir. Ülkemizde de iç denetim anlayışı öncelikle özel sektör olmak üzere 1995 yılından itibaren gelişmeye başlamış, 2000’li yıllar ise bu denetim yaklaşımının hızla geliştiği yıllar olmuştur.22
Klasik yönetim, süreç odaklı olup, denetimin de süreç odaklı olmasını ve faaliyetlerin mevzuata uygunluk bakımından denetlenmesini öngörür. Çalışanları denetim altında tutabilme endişesi, süreçlerin önemli hale gelmesine ve ayrıntılı bir şekilde düzenlenmesine yol açmıştır. Bu dönemdeki piyasa-devlet zıtlığı denetim anlayışına da yansımıştır. Klasik denetim anlayışında piyasa duyarlılığı söz konusu değildir. Klasik kamu yönetiminin tercih ettiği bu denetim yaklaşımı; kurumların verimsizliğini gizlediği, vatandaşların taleplerini dikkate almadığı, daha çok cezalandırma amacı güttüğü, kendinden beklenen yararları tam olarak sağlamadığı,
21 Şaban Uzay, Reel Sektörde İç Denetim Uygulamaları: Tespit ve Öneriler, İstanbul: TÜSİAD, 2010, s.15-16.
22 Ahmet Önal, Kamu Yönetimi Anlayışındaki Değişim ve İç Denetim, http://icdenetim.sanayi.gov.tr/
Files/Attachments/OtherFiles/kamu-yonetimindeki-degisi-16032012110907.pdf, (10 Temmuz 2012), s.2.
çalışanların sisteme katkılarını engellediği, yeniliğe ve değişime engel olduğu gerekçesiyle eleştirilmiştir.23
Klasik denetimin yetersizlikleri sonucu ortaya çıkan çağdaş denetim anlayışında, hukukilik yanında harcamaların gerçek ihtiyaçlara göre yapılıp yapılmadığı, hizmetlerin programlara göre süresinde sunulup sunulmadığı, örgütlenme şekli ve işleyişinin amaçlara ulaşılmasında nasıl daha etkili hale getirilebileceği, hizmette miktar ve kalitenin nasıl artırılabileceği, kaynak kullanımında savurganlık olup olmadığı kontrol edilmektedir.24
Denetim, yönetimin işlevlerinden biridir. Dolayısıyla yönetim ve denetim arasında birbirinden bağımsız ele alınamayacak bir ilişki söz konusudur. Yönetim sürecinin bir unsuru olması nedeni ile denetim kurumlara önceden belirlenen hedeflere ulaşılmasında bir etkenlik olarak ifade edilmektedir.25
Belirlenen amaçlara ulaşıp ulaşılmadığını ölçen en iyi araç denetimdir.
Denetim sadece kamu kaynaklarının etkin ve verimli kullanılması, yönetimin hukuka uygunluğu, saydam ve hesap verilebilir bir kurumsal yapının kurulması ve işletilmesi için değil, en az bunun kadar yönetimin keyfiliğine karşı, vatandaşın hukukunun korunmasında da önemli bir araçtır.26
Denetim “iktisadi faaliyet ve olaylarla ilgili iddiaların önceden saptanmış ölçülere uygunluk derecesini araştırmak ve sonuçları ilgili organlara bildirmek amacıyla tarafsızca kanıt toplayan ve bu kanıtları değerlendiren sistematik bir süreçtir.”27
Bir süreç olan denetim; önceden belirlenmiş standartlara göre, idarenin amaçlarına ulaşıp ulaşmadığını ölçme ve değerlendirmeyi, hataları önlemeyi ve yönetimi geliştirmeyi hedeflemektedir.28
23 Hamza Al, “Denetimde Piyasalaşma Eğilimleri”, Bilgi Sosyal Bilimler Dergisi, Cilt 9, Sayı 2007/1, s.113.
24 H. Ömer Köse, Dünyada ve Türkiye’de Yüksek Denetim, 2. Basım, Ankara: T.C. Sayıştay 145.Kuruluş Yıl Dönümü Yayınları, 2007, s.25-26.
25 Ersin Güredin, Denetim, 10. Basım, İstanbul: Beta, 2000, s.6.
26 Güredin, s. 11.
27 Güredin, s. 14.
28 Güredin, s. 15.
Denetimin tek bir amacından bahsedilemez. Genel olarak, denetimin, idarenin hukuka uygun davranmasını, idarenin eylem ve işleminin önceden belirlenmiş standartlara göre ölçülmesini, kuruluşun amaçlarına ulaşma derecesini, kamusal hizmetlerin sunumunda saydam, etkin ve verimli bir sistemin kurulmasını, hataların önlenmesi ve iyi uygulamaların desteklenmesini gerçekleştirmeyi amaçladığı belirtilebilir.
Önceleri sadece merkezi hükümetin, mali işlemleri ile sınırlı olan denetimin kapsamı; birey - devlet ilişkisinde meydana gelen değişimler, bireysel hakların öne çıkması, kamusal faaliyet ve organizasyonların yaygınlaşması, yönetimin hesap vermesi anlayışının öne çıkması, bütçeden kamusal hizmetler için ayrılan payların artması ve kamusal hizmetlerin etkinlik ve verimliliğinin tartışma konusu olması, özelleştirme uygulamaları gibi nedenlerle oldukça genişlemiştir.
Bu değişiklikler sadece denetimin kapsamını değil, uygulamalarını da etkilemiştir. Geçmişte tek tek işlem ve hesapların incelenmesi, süreç içinde sistem denetimine ve işlemlerin ve raporların prosedür, standart ve normlara uygun olarak oluşturulup oluşturulmadığını incelemeye dönüşmüştür. Böylece tek tek işlemlerin doğru yapılıp yapılmadığının incelenmesi yerine, kurulan yapı, sistem ve süreçlerin doğru bilgi üretilmesine uygun olup olmadığı, sistemin ürettiği raporların doğru ve güvenilir olup olmadığı, kontrol sisteminin; hataları ve yolsuzluk riskini önleyici olup olmadığı denetlenmektedir. Bu anlamda kamu otoritesinin süreç içinde özel sektörün denetim yaklaşımını benimsemeye başladığı da belirtilebilir.
Klasik denetimde, gerçekleşen hizmetin sadece mevzuata uygunluğu önemli görülürken, yeni kamu yönetimi anlayışında, vatandaş artık hizmetin sadece üretilmesiyle değil niteliğiyle de ilgilendiğinden, bu bağlamda denetim, üretilen hizmetin niteliğinin ölçülmesinde önemli bir araç haline gelmektedir. Bu anlayış, denetimde ekonomiklik, etkinlik ve verimliliği ön plana çıkarmaktadır.29
Yeni denetim yaklaşımının diğer özelliklerinden biri süreçlerden ziyade sonuç odaklı olmasıdır. Bu durum, denetimde sonuçların ve çıktıların ölçülmesini gerekli
29 İbrahim Atilla Acar ve Elif Ayşe Şahin, “Plan ve Bütçe İlişkisi Açısından İç Denetim”, Maliye Dergisi, Sayı.156 (Ocak-Haziran 2009), s. 88.
kılmakta, etkinlik, verimlilik ve ekonomiklik gibi kavramların denetimde yaygın bir şekilde kullanılmasını sağlamaktadır. Sonuca dayalı denetim anlayışının amacı, kamu kesiminde faaliyetlerin sonuçlarını ölçüp başarı ya da başarısızlığı tespit ederek birbirinden ayırmak, hataları tespit etmek, gerçek maliyeti ortaya koymak, başarıyı ödüllendirmek, iyileştirmeler yapmak, ve halkın desteğini almaktır. Böylece faaliyetlerin amaç ve hedefler aracılığıyla izlenmesi, ölçülmesi ve gerçekleşme seviyesinin kontrol edilmesi hedeflenmektedir.30
Genel anlamda değerlendirildiğinde yeni kamu yönetimi anlayışının denetim konusunda ortaya koyduğu yaklaşım üç boyutta ele alınmaktadır. Buna göre;31
1. Siyaset ve yönetim ilişkisinde, yönetimin siyaset tarafından performans ve etkinliğe dayalı bütçe, politik sözleşmeler ve raporlama yoluyla denetlenmesi ve yönetilmesi söz konusu olmaktadır.
2. Yönetimde başarı ve ekonomikliğin adem-i merkeziyetçi kaynak sorumluluğunda, maliyet performans muhasebesi temelinde idari sözleşme ve iç denetim aracılığıyla yükseltilmesi hedeflenmektedir.
3. Yönetim – vatandaş ilişkisinde rekabet ve müşteri anketleri gibi araçların devreye sokulması sağlanmaktadır.
Yeni kamu yönetimi anlayışının bir parçası olarak yeni denetim anlayışında temel amaç; kamu çalışanlarını denetim altında tutmak ve süreçlerin takip edilmesini sağlamak değil, etkin sonuçlar elde etmektir. İç denetim de aynı yaklaşımın sonucu olarak şekillenmeye başlanmıştır.
30 Hamza Al, “Kamu Kesiminde Yeni Denetim Yaklaşımları: Süreç Odaklı Denetimden Sonuç Odaklı Denetime Geçiş”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt 40, Sayı 4 (Aralık 2007), s.51.
31 Veysel Eren, “Kamu Yönetiminde Denetim Anlayışındaki Gelişmeler”, Öneri – Marmara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Cilt 7, Sayı 25 (Ocak 2006), s.263.