Uluslararası Yüksek Denetleme Kuruluşları Örgütü (INTOSAI)

bağımsız ve Birleşmiş Milletler nezdinde özel danışman statüsüne sahip bir uluslararası organizasyondur. 1953 yılında Havana/Küba’da toplanan kongrede 34 ülkenin katılımıyla kurulmuş olup, üye sayısı günümüzde 191’e ulaşmıştır.¹²³

INTOSAI’nin; OLACEFS¹²⁴, AFROSAI¹²⁵, ARABOSAI¹²⁶, ASOSAI¹²⁷, PASAI¹²⁸, CAROSAI¹²⁹, EUROSAI¹³⁰ olmak üzere yedi adet bölgesel birliği bulunmaktadır. INTOSAI’ye ancak yüksek denetim kuruluşları veya yüksek denetim kuruluşu sayılanlar üye olabilmektedir. Yüksek denetleme kuruluşu sayılmanın temel koşulu, kanunla kurulmuş olması ve parlamento adına denetim yapıyor olmasıdır.

Statüsü gereğince INTOSAI’ye her ülkeden sadece bir yüksek denetim kuruluşu üye olabilmektedir. Türk Sayıştay’ı 1965 yılından bu yana INTOSAI’nin üyesidir.

INTOSAI’nin amacı; yüksek denetleme kurumları arasındaki ilişkileri geliştirerek güçlendirmek, özellikle kamu mali denetimi alanında bilgi ve görüş alış verişi ile deneyimlerin paylaşılmasını sağlamak, gereksinim duyulan alanlarda üyelerine destek vermektir. INTOSAI, bilginin gelişimini ve aktarımını teşvik etmek, dünya çapında kamu sektörü denetimini iyileştirmek ve üyelerinin kendi ülkelerindeki mesleki kapasitelerini, itibarlarını ve etkilerini artırmak amacıyla yüksek denetim kurumları için kurumsallaşmış bir çerçeve sağlamaktadır.¹³¹

INTOSAI’nin her üç yılda bir değişik bir ülkede gerçekleştirilen kongreleri (INCOSAI)¹³², kamu kesimindeki güncel ve önemli denetim sorunlarının görüşüldüğü

122 The International Organization of Supreme Audit Institutions.

123 http://www.intosai.org/about-us.html, (7 Eylül 2012).

124 Organization of Latin American and Caribbean Supreme Audit Institutions, 1965 yılında kurulmuştur.

125 African Organization of Supreme Audit Institutions, 1976 yılında kurulmuştur.

126 Arab Organization of Supreme Audit Institutions, 1976 yılında kurulmuştur.

127 Asian Organization of Supreme Audit Institutions, 1978 yılında kurulmuştur.

128 Pacific Association of Supreme Audit Institutions, 1987 yılında kurulmuştur.

129 Caribbean Organization of Supreme Audit Institutions, 1988 yılında kurulmuştur.

130 European Organization of Supreme Audit Institutions, 1990 yılında kurulmuştur.

131 Sayıştay Başkanlığı, Uluslararası Yüksek Denetim Kurumları Standartları (ISSAI)-I, Ankara: Sayıştay Başkanlığı, s.11.

132 Uluslararası Sayıştay Kuruluşları Kongresi.

ve gerekli tavsiye kararlarının alındığı bir forum niteliğindedir.¹³³ INTOSAI, INCOSAI kongrelerinde birkaç tema etrafında öneriler geliştirerek dış denetim kuruluşlarının niteliği, denetimlerinin kapsamı ve çalışma yöntemleri konusunda bilgi üretmekte ve yüksek denetim kuruluşlarının işbirliği ve bilgi paylaşımı ortamında gelişimine katkı sağlamaya çalışmaktadır. Kongreler aynı zamanda uygun bir dış denetim ortamı geliştirilebilmesi için kamu yönetiminin benimsemesi gereken ilkelere değinmekte ve iç kontrol sistemlerinin uygun bir kontrol ortamı oluşturması doğrultusunda öneriler sunmaktadır.

INCOSAI Kongrelerinde, iç denetim, iç kontrol ve bunlarla dış denetim arasındaki ilişkilerle ilgili aşağıda belirtilen önerilere yer verilmiştir:¹³⁴

Birinci ve ikinci kongreden itibaren yüksek denetim kurumlarının varlığı, anayasal statüde ve yürütme organından bağımsız faaliyet gösterebilmesi gerektiği vurgulanmış, yüksek denetim kuruluşlarının kamu denetiminin spesifik alanlarında nasıl olması ve ne tür araçlar kullanması gerektiği üzerinde çalışılmıştır. Kongre temaları ve önerileri arasında, iç kontrol sistemlerinin kurulmasının yüksek denetim kuruluşlarının faaliyetleri için önemi, yüksek denetim kuruluşlarının iç kontrol ve iç denetim sistemlerinin çalışmalarından yararlanması gibi başlıklar yer almaktadır.

Dördüncü kongrede; Sayıştayların sadece harcama sonrası kontrol yapabildiği ülkelerde, mevcut iç kontrol organlarının çalışmalarıyla elde ettiği raporların Sayıştay çalışmaları ile ilgili olmaları durumunda bu raporların Sayıştay’a verilmesi gerektiğine değinilmektedir. Bu durum, iç kontrol ve denetim birimlerine ait çalışmalardan yüksek denetim örgütlerinin haberdar olmasının öneminin arttığını göstermektedir.

Yedinci kongrede, yüksek denetim kuruluşlarının denetim personelinin niteliği gibi hususları içeren önerileri arasında, Sayıştayların denetim personelinin eğitim programlarına, idarelerin iç kontrol-iç denetim personelinin de katılacağı şekilde

133 Şimdiye kadar 20 Kongre yapılmış olup, yapıldığı ülkeler ve yapılış yılları şunlardır: Küba-1953, Belçika-1956, Brezilya-1959, Avusturya-1962, İsrail-1965, Japonya-1968, Kanada-1971, İspanya-1974, Peru-1977, Kenya-1980, Filipinler-1983, Avusturalya-1986, Almanya-1989, Amerika-1992, Mısır-1995, Uruguay-1998, Güney Kore-2001, Macaristan-2004, Meksika-2007, Güney Afrika-2010, INTOSAI, Bibliography of Congress Themes, Vienna, 2011, s.1.

134 Domingo L. Cruz, INTOSAI'nin - Otuz Yılı, Semiramis Serin (çev.), Ankara: Sayıştay 125. Kuruluş Yıldönümü Yayını, Yayın No: 23/5, 1987, s.16-67; INTOSAI. INTISAI 50 Years (1953 -2003), 2004, s.38-72.

genişletilmesinin önemi vurgulanmaktadır. Bu öneri ortak denetim anlayış ve kriterleri geliştirmeye yarayacak bir örnek denetim kültürü oluşturmaya yöneliktir.

Yedinci kongrede daha önemli olan öneri ise; yüksek denetim kuruluşlarının denetledikleri idarelerde güçlü iç denetim organları oluşturulmasını teşvik etmesi ve bu denetim organlarının çalışmalarının denetimler sırasında değerlendirilmesi gerektiği yönündeki öneridir.

Sekizinci kongre, iç denetimin kurumsallaşmasına ilişkin teşvik önerisinin sistematik olarak yapılması ve iç denetim organlarının kendi idarelerinin yöneticilerine bağlı olduklarının öneminin farkında olunması gerektiğini belirtmektedir. Buna paralel olarak iç kontrol kuruluşları ile Sayıştaylar arasında bilgi değişiminden bahsedilmekte ve bilgi değişimi adı altında aslında iç denetim organlarında yürütülen faaliyetlerin etkin koordinasyonuna Sayıştay tarafından katkı sağlanması amaçlanmaktadır. Hem bu organların raporlarının dış denetimde kullanılması hem de dış denetim raporlarının iç denetim ve kontrolde kullanılması ve işbirliği içinde bu denetimin paylaşılması gereğinden bahsedilmektedir.

Denetimlerde gereksiz yere tekrarları önlemek maksadıyla, güvenilir olması halinde, iç denetimin dış denetim kadar önem kazanmaya başladığı anlaşılmaktadır. İç denetim ve dış denetimin karşılıklı sorumluluklarının ihlal edilmemesi gerektiği de ayrıca vurgulanmaktadır. Sayıştaylar denetlediği kurumlar için ilkeler, kurallar ve prosedürler belirleyerek bu idarelerdeki iç kontrol kuruluşlarının işleyişini belirlemeli, yönlendirmeli ya da teklifte bulunmalıdır. Bu kuruluşların raporlarının değerlendirilmesi ve bulguların parlamentoya iletilmesi de işbirliğinin doğal sonuçlarındandır.

“Experientia mutua omnibus prodest”¹³⁵ mottosunu kullanan INTOSAI’nin, ilk kongresinde harcama öncesi denetimin etkinliğini savunurken sekizinci kongresinde artık iç kontrol/iç denetim organları ile işbirliğini bütünüyle teşvik etmeye yönelik bir noktaya geldiği görülmektedir.

135 “Birlikten kuvvet doğar” veya “ortak tecrübe herkesin yararınadır” diye çevrilebilecek bu Latince motto İngilizceye “mutual experience benefits all” şeklinde çevrilmektedir.

Dokuzuncu kongre dış denetim kuruluşları ve kamu dış denetiminde, kamu maliyesinin denetlenmesinde, kamu yönetimi ve yüksek denetim kuruluşları için devrim niteliğinde ilke ve talimatların yer aldığı bir bildirgeye imza atmıştır. Dokuzuncu kongre, Lima’da (Peru) toplandığı için bildirge Lima Deklerasyonu adıyla ilan edilmiştir. Buna göre;

Ön denetim, Sayıştay veya diğer denetim organınca yapılır.

Ön denetim yapılsın ya da yapılmasın, harcama sonrası denetim bütün Sayıştayların asli görevidir.

İç denetim idare içinde oluşturulan bir örgüttür fakat olabildiğince bağımsız hareket edebilmelidir.

Sayıştay iç denetim biriminin etkinliğini inceler ve başarılı olduğu sonucuna varırsa ve çalışmasına güven duyuyorsa, Sayıştay’ın denetim hakkı saklı kalmak kaydıyla, her şekilde işbirliği ve işbölümü yapmalıdır.

Modern hesap ve muhasebe teknikleri geliştirmek ve bunları iç kontrol ve denetimle desteklemek gerekir. Sayıştay bu tür sağlam hesaplar üzerinde çalışmalıdır.

INTOSAI’nin 1992 yılında yapılan yönetim kurulu toplantısında “Kamu Sektörü Denetçileri için Mesleki Etik Kurallar” onaylanmıştır. Bu kurallar, INTOSAI bünyesindeki çeşitli ülke yüksek denetim kurumlarının mesleki etik ilkelerini ortak bir noktada buluşturmayı amaçlamaktadır. INTOSAI, üyesi bulunan tüm yüksek denetim kurumlarından bu kurallara uygun düzenlemeler yapmasını istemektedir. Söz konusu kurallar sadece meslek etiğine ilişkin temel önermeleri içerecek şekilde hazırlanmış olup, ülkeler arasındaki kültür, dil farklılıkları ile yasal ve sosyal sistemler arasındaki değişiklikler nedeniyle bu kuralların her ülke koşullarına uyarlanması gerekmektedir.¹³⁶

136 INTOSAI, Code of Ethics, http://www.issai.org/media(627,1033)/ISSAI_30_E.pdf (15 Kasım 2012).

INTOSAI Mesleki Etik Kurallarına yön veren ilkeler şu şekilde belirlenmiştir:¹³⁷

Dürüstlük, Bağımsızlık,

Objektiflik,

Çıkar çatışmasından kaçınılması, Meslek sırlarının saklanması,

Mesleki yeterlilik ve Mesleki gelişime açık olma.

INTOSAI, iç kontrolü COSO’nun iç kontrol yaklaşımına paralel bir şekilde ele almıştır. İç kontrol; faaliyetleri düzenli, etik kurallara uygun, ekonomik, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek, hesap verebilirlik yükümlülüğünü yerine getirmek, ilgili hukuksal düzenlemelere uygun hareket etmek, kamu kaynaklarının yanlış kullanılmasını, kaybolmasını ya da zarar görmesini engellemek amacıyla; kurumun karşılaşabileceği riskleri belirlemek ve kurumun misyonuna ulaşmasına ilişkin makul güvence sağlamak üzere tasarlanmış olan ve kurum yönetim ve personelinden etkilenen bütünleşik bir süreç olarak tanımlanmaktadır.¹³⁸

2.2.3. Treadway Komisyonu’nu Destekleyen Kuruluşlar Komitesi