Kamu Mali Yönetim Sistemindeki Değişikliklerin Nedenleri ve 5018 Sayılı

Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanun’un genel gerekçesinde Kanuna duyulan gereksinim şu sebeplere dayandırılmıştır:²²⁵

224 DPT, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu, Ankara: Devlet Planlama Teşkilatı, 2000; Ekrem Candan, “Eski ve Yeni Kamu Mali Yönetim Sisteminin Mukayeseli Olarak Değerlendirilmesi ve 5018 Sayılı Kanun İle Öngörülen Esaslar ve Getirilen Yenilikler I”, Vergi Dünyası Dergisi, 2006, Sayı 295, s.188-194.

1. 1927 yılında kabul edilen 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan bu yana kamu malî yönetiminde, kamu idarelerinin sayı, nitelik ve teşkilatlanmalarına bağlı olarak önemli değişikliklerin meydana gelmesi, aynı şekilde dünyada da kamu malî yönetimi ve kontrol sistemi konusunda önemli gelişmeler yaşanması,

2. Konsolide bütçeyi oluşturan genel ve katma bütçeli kuruluşların yanı sıra bunlara bağlı döner sermayeler ve fonlar ile mahalli idare bütçeleri ve kanunlarla kurulan kamu tüzel kişiliğini haiz idarelerin bütçeleri olmak üzere değişik bütçe türleri bulunması ve bunlardan sadece genel bütçe ile katma bütçelerin , Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından kabul edilen bir kanunla yürürlüğe konulmasına karşı, diğer bütçelerin bu sistemin tamamen dışında yetkili idari merciler tarafından onaylanarak yürürlüğe girmesi, ayrıca, anılan bütçelerin uygulama usul ve esasları arasında da önemli farklılıklar bulunması,

3. Kalkınma planları ile bütçeler arasında sıkı bir bağ kurulamaması, bazı malî işlemlerin bütçelerde yer almaması, çok yıllı bütçeleme sisteminin olmaması, bütçe uygulamalarının malî yılla sınırlı olması,

4. Mevcut bütçe sınıflandırması ve muhasebe sisteminin, kamu gelir ve giderleri konusunda, hem malî yönetime hem de kamuoyuna istenilen bilgilerin ayrıntılı olarak sunulmasına teknik olarak imkân vermemesi.

Aynı gerekçe ile bahse konu Kanun’un kabulü ile şunların amaçlandığı belirtilmiştir:

1. Mevcut sistemin değiştirilerek daha etkin olması, uluslararası standartlara ve AB normlarına uygun bir kamu malî yönetim ve kontrol sisteminin oluşturulması

225 DPT, Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Mali Saydamlık Özel İhtisas Komisyonu Raporu;

Candan, s.188-194.

2. Bütçe kapsamının genişletilmesi suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması,

3. Bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, 4. Malî yönetimde saydamlığının sağlanması,

5. Sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama sürecinde yetki-sorumluluk dengesinin yeniden kurulması,

6. Etkin bir iç kontrol sisteminin oluşturularak çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu malî yönetim sisteminin oluşturulması.

Yukarıda söz konusu edilen gerekçelerle kabul edilen 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Türk kamu mali yönetimine ilk defa stratejik planlama ve performans esaslı çok yıllı bütçeleme anlayışı getirilmiş, bir taraftan katma bütçelerin kaldırılması diğer taraftan genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri, özel bütçe kapsamındaki idareler, düzenleyici ve denetleyici kurumlar, sosyal güvenlik kurumları ve yerel yönetimlerin tamamı “genel yönetim” adıyla kanun kapsamına alınarak aynı sisteme tabi olmalarının önü açılmıştır.

1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun oldukça sınırlı olan kapsamının yanında, 5018 sayılı Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu; merkezi yönetim kapsamındaki kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları ve mahallî idarelerden oluşan genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin malî yönetim ve kontrolünü kapsamaktadır. Öte yandan, 5018 sayılı yasa ile mahalli idarelerin “belediye, il özel idaresi ile bunların kurdukları birlik ve idareleri” ifade ettiği belirtilerek, mahalli idarelerin kapsamı bilinegelen tanımlamadan daha geniş bir çerçeveye kavuşturulmuştur.

Kamu harcamalarının önemli bir kısmının devletin genel bütçesi ve 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’nun kapsamı dışında kalması; uluslararası kuruluşlar tarafından hem makroekonomik dengenin sağlanması konusunda yarattığı güçlük hem de kamu harcamalarının saydamlığı konusunda yarattığı kuşku nedeniyle sürekli eleştiri konusu yapılmıştır.

Öte yandan kuruluş amacı ve işleyişi itibariyle merkezi yönetim bütçesi dışında faaliyet göstermesi gereken kuruluşların, bu durumlarının devamı ile birlikte merkezi yönetim bütçesi ile ilgilerinin kurulması da amaçlanan temel sonuçlardan biridir.

Stratejik plan ve performans esaslı çok yıllı bütçe uygulaması, orta vadeli harcama sistemi olarak adlandırılan sisteme dayanmaktadır. Bu sistem “karar alıcıların orta vadedeki harcama limitlerini öngörmelerine yardımcı olan ve bu limitlerin orta vadedeki harcama politikaları ve maliyetleri ilişkilendirmesine imkân veren kamu harcama programlarını geliştirmeye yönelik bir süreçtir.”²²⁶

Böylece 5018 sayılı Kanun ile getirilen yeni düzenlemede harcamalara izin verme ve gelir toplama anlamındaki “yıllık yetkisellik” ile makroekonomik dengenin sağlanması için gerekli “orta vadeli mali öngörü” birlikte yürütülmektedir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu’nda 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu’ndan tamamen farklı bir harcama süreci ve aktörler bulunmaktadır. Geleneksel bütçe sistemimizin harcama sürecinde, harcamaların taahhüdü, harcamaların tahakkuku, verile emrine bağlanması ve ödenmesi prosedürü yukarıda da anlatıldığı gibi, ita amiri, tahakkuk memuru ve sayman tarafından yerine getiriliyordu. 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ise; üst yönetici, harcama yetkilisi, gerçekleştirme görevlisi, muhasebe yetkilisi, mali hizmetler birimi ve iç denetçilerden oluşan bir sistem öngörmüştür. 5018 sayılı Kanun’un getirdiği en önemli yeniliklerden biri, kamu kaynaklarının elde edilmesi ve kullanılmasında yönetim sorumluluğu modelini benimsemesidir.²²⁷

Kanun üst yöneticiyi günlük aktivitelerin dışına çıkararak “idarelerinin stratejik planlarının ve bütçelerinin kalkınma planına, yıllık programlara, kurumun stratejik plan ve performans hedefleri ile hizmet gereklerine uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından, sorumlulukları altındaki kaynakların etkili, ekonomik ve verimli şekilde elde edilmesi ve kullanımını sağlamaktan, kayıp ve kötüye kullanımının önlenmesinden, malî yönetim ve kontrol sisteminin işleyişinin gözetilmesi, izlenmesi ve

226 Hakan Yılmaz, s.17.

227 Ahmet Kesik, “5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu Bağlamında ve AB Sürecinde Türk Kamu İç Mali Kontrol Sistemi”, Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı.9 (2005), s.108.

Kanunda belirtilen görev ve sorumlulukların yerine getirilmesinden Bakana; mahallî idarelerde ise meclislerine karşı sorumlu” olduklarını belirtmiş ayrıca üst yöneticilerin, bu sorumluluğun gereklerini “harcama yetkilileri, malî hizmetler birimi, ve iç denetçiler aracılığıyla” yerine getirecekleri vurgulanmıştır.²²⁸

5018 sayılı Kanun’un hem mali yönetim sisteminin dizaynı hem de bu sistemin denetlenmesi konusunda başvurduğu önemli araçlardan biri de “mali saydamlık”tır.²²⁹

Kamu harcamaları için mali saydamlık ne kadar önemli ise mali saydamlığın sağlanmasında açık , anlaşılabilir ve etkin mali tablolar da o denli önemlidir. Etkin mali raporlama; devletin mali politikalarının niyet ve gerekçelerini, politika hedeflerini açık bir biçimde ortaya koymalı, uygulamayı yakından takip edip uygulama sonuçlarını aktarmalı, bu sonuçların başta konan hedefler ile ne kadar uyumlu olduğunu ve bu hedeflerden ne kadar saptığını belirlemeli ve sonunda bu raporlama bağımsız bir dış denetim kuruluşu tarafından denetlenmelidir.²³⁰

5018 sayılı Kanun’un kamu kaynağının kullanılmasının genel esaslarının açıklandığı üçüncü bölümünde mali saydamlık şöyle açıklanmaktadır:

“Her türlü kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasında denetimin sağlanması amacıyla kamuoyu zamanında bilgilendirilir. Bu amaçla;

1. Görev, yetki ve sorumlulukların açık olarak tanımlanması,

2. Hükümet politikaları, kalkınma planları, yıllık programlar, stratejik planlar ile bütçelerin hazırlanması, yetkili organlarda görüşülmesi, uygulanması ve uygulama sonuçları ile raporların kamuoyuna açık ve ulaşılabilir olması, 3. Genel yönetim kapsamındaki kamu idareleri tarafından sağlanan teşvik ve

desteklemelerin bir yılı geçmemek üzere belirli dönemler itibarıyla kamuoyuna açıklanması,

228 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Md.11.

229 Cevdet Bozkurt, “5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun İç Kontrol Bağlamında Değerlendirilmesi”, Denetişim Dergisi, Sayı.3 (2009), s.30.

230 TESEV, Devlette Reform: Kamu Maliyesinde Saydamlık, İstanbul: TESEV Yayınları, 2000, s.17-24.

4. Kamu hesaplarının standart bir muhasebe sistemi ve genel kabul görmüş muhasebe prensiplerine uygun bir muhasebe düzenine göre oluşturulması, zorunludur.

Malî saydamlığın sağlanması için gerekli düzenlemelerin yapılması ve önlemlerin alınmasından kamu idareleri sorumlu olup, bu hususlar Maliye Bakanlığınca izlenir.”²³¹

Kamu kaynaklarının “nerelere tahsis edildiğini” gösteren bütçeler ile “nerelere harcandığına” ilişkin mali tabloların ve en temelde bunlara ilişkin “mali mevzuatın”

saydamlığı sağlaması hem ekonomik istikrarın sağlanması hem de etkin bir kamu yönetimine ulaşılması açısından önemlidir.

Bu çerçevede ayrıca, kamu bütçesinin gelir, gider ve açıklarının hedef ve gerçekleşmeleri konusunda saydamlığı sağlamak amacıyla; uluslararası genel kabul görmüş muhasebe ilke ve standartların açıklanması, uluslar arası standartlara uygun mali tabloların üretilmesi ve mali tabloların ve buna ilişkin denetim sonuçlarının kamuoyuna açık olması büyük önem taşımaktadır.

Vergi mükellefi olarak “vatandaş”ın kendisinden toplanan kaynağın tahsis ve harcama mekanizması üzerinde demokratik denetim hakkını kullanması ve sonuçları konusunda gerekli duyarlılığı göstermesi de etkin ve saydam bir mali yönetim sisteminin kurulmasının önemli koşullarından biridir.

Kamu mali yönetim sisteminde yapılan değişikliklerde ulusal etkenlerin yanı sıra uluslararası ilişkilerimizden de kaynaklanan etkenlerin önemli ölçüde rol oynadığı hatta uluslararası kuruluşlar ile olan ilişkilerimizin ulusal etkenlere göre daha belirgin olduğu gözlenmektedir. Vatandaş kavramına yüklenen yeni anlamlar devletin kurumlaşmasında da mevzuatın düzenlenmesinde de son derece etkin rol oynamaktadır.

231 Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu, Md.7.