Afetlerle ilgili olarak yasal ve kurumsal düzenlemeler incelendiğinde görülmektedir ki; 17 Ağustos 1999 Marmara Depremi’ne kadar afetlerle ilgili olarak düzenlenen yasalarda, afetlerin meydana getirdiği zararları gidermek amacıyla çıkartılan özel yasalar, kanun hükmünde kararnameler, bakanlar kurulu kararları ve genelgelerle her deprem sonrası anlık sorunlara geçici çözümler getiren bir yol izlenmiştir. 1999’a kadar gerek görüldükçe eklemeler yapılarak oluşturulmuş bir mevzuat yapısı ortaya çıkmıştır. Afet yönetiminin önemli bir kısmını oluşturması gereken “risk yönetimi” konusu ihmal edilerek, daha çok “acil durum yönetimi” ne ağırlık verilmiştir. Bu durum, bütünleşik bir yapının oluşturulmasına ve çağdaş bir afet yönetim sistemi ile afetlerle mücadele edilmesine engel oluşturmuştur. Günümüzde bağımsız genelgeler ile yürütülmeye çalışılan afet yönetimi konularının kapsamlı yasal düzenlemelere kavuşturulması sağlanmalıdır.
1999 Marmara Depremi’nden sonra kamuoyunda afetlere karşı yükselen duyarlılıklar, uygulamada ortaya çıkan sorunlar nedeniyle doğal afetler her yönüyle araştırılmış, sorunun kaynağına inilerek var olan sistemin yetersizlikleri tartışılmıştır (Anonim, 2008). Bu tartışmalarda en çok vurgulanan konular aşağıda sıralanmıştır:
• Mevcut sistemin afet sonrası acil duruma yönelik olduğu risk yönetiminin ise yasal düzenlemelerde göz ardı edildiği. Bu tartışmalarda en çok vurgulanan konu mevcut sistemin çoğunlukla afet sırasındaki ve sonrasındaki döneme ait çalışmalarla sınırlı kalması (yara sarma), afet öncesi, afet sırası ve afet sonrası dönemlerde yerine getirilmesi gereken işlevlerin bütüncül bir planlama anlayışıyla gerçekleştirilememesi olmuştur (Anonim, 2002b).
1999 yılından sonra afet öncesine ilişkin olarak, Zorunlu Deprem Sigortası, Yapı Denetimi ve Yetkinlik konularında yapılan düzenlemeler ve bunların yanı sıra oluşturulan yeni organlarla birlikte afet sonrasına ilişkin kurtarma ve yardım çalışmaları kadar afet öncesi önlemlere de yer verilmiş olması Türkiye’de farklı bir bakış açısının geliştiğini gösterse de afet konusunda temel yasalardan olan afet mevzuatı ve imar mevzuatında olası zararları azaltıcı önlemlere yer verilmediği görülmektedir. Dolayısıyla yukarda bahsettiğimiz yasal düzenlemeler parçalar halinde kalmış ve bir sistemi tamamlamaya yönelik olmamıştır. Afet Yönetim Sisteminin bir parçası olan afet zararlarının azaltılmasına yönelik milli bir politikanın varlığı ise dağınık hukuki metinlerde üstü kapalı ifadelerin tahliliyle ortaya çıkmaktadır. Oysa başta ekonomi olmak üzere, sanayi, kentleşme, altyapı ve ulaşım politikaları olmak üzere bütün politikalarla ilgili yasal düzenlemelerde doğal afet riskinin göz önünde bulundurulması gerekmektedir (Kayıkçı, 2004, s.9).
Deprem zararlarının azaltılmasını hedefleyen çok sayıda yasal düzenleme söz konusu olabilir. Yerel toplumsal örgütlenmeyi ve katılımı sağlamak, öğretim programlarını hayata geçirmek, ya da risklerin paylaşımını zorunlu kılmak üzere sigorta yasaları hazırlanabilir. Ancak, zarar azaltmak öncelikle risklerin dışlanması ve risklerin azaltılmasını sağlayacak düzenlemelerin yapılmasına bağlıdır. Bu da kent planlaması ve yapı üretimi süreçlerinin yüksek standartlarda ve denetim altında
sürdürülmesini güvenceye almak demektir. Bu görevin yerine getirileceği çerçeve ise, fiziki gelişmeleri düzenleyip denetleyen planlama sisteminin kendisidir. Oysa 3194 sayılı Đmar Kanunu’nun afetlere yönelik kentsel düzenleme ve yapılaşma konularında doğrudan hiçbir önlemi kapsamadığı ortadadır. Bununla birlikte, imar mevzuatı, en başta afet risklerini bertaraf edecek ya da azaltacak bir yapıda kurgulanmış olmadığı gibi, yerleşme ve yapılaşma konularında sahip olduğu disiplin de sık sık çıkarılan “af yasaları” ile boşa çıkarılmıştır. Türkiye kentleri bu nedenle de yüksek riskler taşımaktadır (Anonim, 2002d). 2000’li yıllara gelinceye kadar imar düzenlemelerinin afet zararlarının azaltılmasında en etkili araç olduğu ise göz ardı edilmiştir.
Sürdürülebilir bir kalkınma için, afet zararlarının mutlaka azaltılması gerektiği gerçeği, planlı dönemde kavranamamıştır. Bu nedenle de afet zararlarının azaltılmasında en rasyonel yol olan her ölçekteki fiziksel planlama çalışmalarında, zararları azaltmaya yönelik planlama önlemleri tümüyle ihmal edilmiştir (Gülkan, 2007). Bu da; afet yönetim sistemiyle planlama sisteminin ilişkisinin kurulamamasına, bu iki sistem arasında veri alışverişini düzenleyip denetleyecek bir organizasyonel yapılanmanın oluşturulamamasına, planlama sisteminin alt kademesinden en üst kademesine kadar afet yönetimine ilişkin kararların yansımamasına ve yerleşme ölçeğinde uygulama bulamamasına neden olmuştur.
Yeni yasal düzenlemelerle kentlerde risk azaltma çalışmaları konusunda belediyeler 2005 yılından bu yana yükümlendirilmiş olmakla birlikte, bu çalışmaların yöntem ve kapsamı belirsiz kalmıştır. Bunun sonucunda planlama sistemi içerisinde en alt kademede yapılan düzenlemeler (plan değişiklikleri), kentsel alanda gerçekleştirilen yoğunluk artışları afet yönetimi kapsamında değerlendirildiğinde; afet sonrası toplanma fonksiyonunu üstlenecek yeşil alanların yetersizliği, yetersiz en kesitteki yollar, araçların yollarda park etmesi gibi sorunlar, kurtarma çalışmalarını ve tahliyeleri engelleyerek afet sonrası yapılması gereken çalışmaları da güçleştirmektedir. Bu nedenle, Belediye, Büyükşehir Belediye ve Đl Özel Đdare Kanunlarında da değişiklik yapılması gerekmektedir.
3194 sayılı Đmar Kanunu’nda olduğu gibi 7269 sayılı Afet Kanunu’nda da afet öncesindense afet sonrasına önem veren ve afet sonrası düzenlemeleri de merkezi yönetimin organlarının yönetiminde olduğunu kabul eden bir yapıya sahiptir. 7269 sayılı yasaya dayalı olarak yürütülen hizmetlerde hakim anlayış; afet olmadan önce değil afet olduktan sonra, arama-kurtarma, acil yardım, geçici iskan, yeni yerleşim yeri seçimi ve kalıcı konut inşa faaliyetlerine yönelik işlemlerin planlanmasıdır. Kısacası "yara sarma" ülkemizde temel afet stratejisi olarak uygulanmaktadır. Yasanın sadece olmuş değil olabilecek afet tehlikelerini de kapsaması, afet tehlikelerinin araştırılmasını, önlemler alınmasını da öngörmüş olması, işlevlerinin salt yara sarma ile de sınırlı olmadığını göstermektedir. Ancak içerikte bununla ilgili yeterli vurgunun yapılmaması, uygulamada "yara sarma" işlevinin öne çıkmasına neden olmuştur.
3194 sayılı imar kanunu ve 7269 sayılı, kısa adı ile afetler kanunu ile getirilen ve 1950’li yılların ortalarından bu yana uygulanmakta olan yerleşme ve yapılaşmaların denetimi uygulamalarının, doğal afet zararlarının azaltılması çalışmalarına olumlu katkılar yapmadığı, 1990’lı yılların başlarından beri iyi bilinmesine, bu yasaların güncelleştirilmesi için birçok girişim yapılmış olmasına rağmen, 1999 yılı depremlerine kadar bu konuda kamuoyu desteği ve politik kararlılık ortamı yaratılamamıştır. Her iki yasanın da güncelleştirilmesi konusunda, gerek akademik ve gerekse bürokratik düzeyde, birçok çalışma yapılmış olmasına ve yasa taslakları hazırlanmış olmasına rağmen, bu tasarılar halen uygulamaya aktarılamamıştır (Gülkan, b.t).
• Mevcut yasal düzenlemelerde deprem tehlikesine odaklanıldığı diğer tehlikelerin önemsenmediği. Afetlerle ilgili mevcut yasal düzenlemelerde özellikle deprem tehlikesine odaklanıldığından, ülkemizde kuraklıkla beraber sel, rüzgar ve kar fırtınalarının yanında çığlar, meteorolojik hortumlar, sıcak hava dalgaları gibi birçok meteorolojik afetlerin sık sık birer felakete dönüşerek, gelişmiş ülkelere nazaran çok daha fazla can kaybı ve ekonomik kayba neden olduğu ve geçerli çözümler getirilememektedir (Anonim, 2002b).
Yerleşme alanlarında tehlikeler yalnızca doğa kaynaklı değildir; teknolojik ve insan davranışları kaynaklı tehlikeleri belirleme ve riskleri azaltma çalışmaları da planlama kapsamında ele alınmalıdır. Kentlerde geleceğe ilişkin karmaşık nedenselliklere sahip risklerin kestirilmesi, önlemlerin ve uygulama yollarının tanımlanması işleri, fiziksel, çevresel, mekânsal, sosyal ve ekonomik kapsama sahip çok disiplinli olarak kurgulanması gereken bir etkinlik olmalıdır (Anonim, 2009).
• Đlgili kurumsal yapı dağınık ve afet sonrası çalışmalarına yönelik olduğu. Türkiye’de Başbakanlığa bağlı sadece koordinasyondan sorumlu olan Türkiye Acil Durum Yönetimi (TAY) Genel Müdürlüğü ile birlikte Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı’na bağlı Afet Đşleri, Đçişleri Bakanlığı’na bağlı Sivil Savunma olmak üzere üç ayrı otoriteye bağlı üç genel müdürlük bulunmaktadır. Bu birimlerin hepsi ağırlıklı olarak afet sonrası etkinlikleri ile görevlendirilmişlerdir. Bu birimleri tek çatı altında toplanması çabaları sürmektedir. TÜBĐTAK tarafından desteklenen bağımsız Ulusal Deprem Konseyi (2000-2007) kapatılmış bulunmaktadır. Yerel düzeyde, acil durum yönetimi ile yetkilendirilmiş bulunan mülki yönetimler, afet sonrası acil durumlar için hazırlık yapmakla yükümlüdürler (Anonim, 2009).
Ayrıca, ülkemizde “risk yönetimi” ne ilişkin olarak olası bir afet öncesinde yapılması gereken hazırlık ve zararların azaltılması çalışmalarından hangi kurum ve kuruluşların sorumlu olduğu ve bu kurum ve kuruluşlar tarafından gerçekleştirilecek çalışmaların eşgüdümünün sağlanması konusunda yönetimsel bir boşluk olduğu gözlenmektedir.
• Afet Yönetiminde her düzeyde tüm birimlerin katılımının sağlanmadığı. Toplumun bilgi ve bilinç düzeyi gelişmeden ve aile düzeyinden başlayarak, mahalle, ilçe, il gibi farklı düzeylerde afet yönetim sisteminin tüm aşamalarına gönüllü katılım sağlanmadan yalnızca kamu kurum ve kuruluşlarının çabaları ile hazırlık ve risk azaltma faaliyetlerinin etkin olamayacağı iyi bilinmektedir. Fakat şimdiye kadar afetlerle ilgili çalışmalarda, sadece idarecilerin bilgisi dâhilinde olması gerektiği gibi bir düşünce hakim olmuş ve toplumsal katılım göz ardı edilmiştir. Bu doğrultuda tehlikeler ve riskler topluma açık bir şekilde bildirilmemiş ve toplumdan beklenenler
tanımlanmamıştır. Dolayısıyla afet yönetimine toplumun entegrasyonu sağlanamamış ve katılım yönünde bir model geliştirilememiştir (Anonim, 2009).
• Afet ve risk Yönetim sisteminde kullanılacak kaynaklar konusundaki düzenlemeler. Afet zararlarının azaltılması çalışmalarına yeterince mali kaynaklar ayrılmamış, yasalarla bu amaç için oluşturulmuş fonlarda (afet fonu) daha sonra iptal edilmiştir. Türkiye’nin deprem/doğal afet zararlarının giderilmesi amacıyla ortaya çıkan mali kaynak gereksinmelerini karşılaması bugüne kadar bütçeden kaynak aktarma, iç borçlanma, vergiler ve uluslararası kuruluşlardan kredi ve yardım almak şeklinde olmuş dolayısıyla her olayın ağır ekonomik maliyeti, merkezi yönetimin kıt kaynakları ile karşılanmaya çalışılmıştır (Ergünay, 1996). Ayrıca bu kaynaklar daha çok afet sonrası yardım konut edindirme iyileştirme amaçları için kullanılmış ancak zarar azaltmaya yönelik çalışmalar için kullanılmamıştır.
• Etkin bir yapı denetim sisteminin gerçekleştirilemediği. Türkiye’de imar mevzuatı içerisinde yer alan ve 1933 yılından bu yana uygulanmakta olan ve 1999 depremleri sonrasında yeni bir yapı denetimi anlayışı getirmek amacıyla 595 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ve daha sonrada 4708 sayılı Yapı Denetimi Kanunu ile pilot olarak yürürlüğe konulan yasal düzenlemeler bağımsız, tarafsız ve etkin bir yapı denetim sistemini sağlayamamıştır. Sistemin hala 19 ilde pilot olarak uygulanması tüm yurda yaygınlaştırılamaması ve kamu kurum ve kuruluşlarının Yapı Denetim kapsamı dışında tutulmuş olması diğer önemli eksikliklerdir (Anonim, 2009).
Burada yalnızca kağıt üzerinde kalabilen yasal düzenlemelerle, yapıların projelendirme ve yapım aşamalarında etkin olarak denetlenemeyeceğini, etkin bir yapı denetim sisteminin gerçekleştirilebilmesi için, halkın talebi ve iyi eğitilmiş, deneyimli, mesleki etik kurallara saygılı, teknik insan gücünün yetiştirilmesi gerektiği göz ardı edilmemelidir Ayrıca bu insan gücünün, meslek odalarınca eğitilmesi, denetimi ve belgelendirilmesi, mesleki sorumluluk sigortası gibi araçlarla da desteklenmesi gereklidir (Gülkan, b.t).
Sonuç olarak, Türkiye’de afet yönetimine ilişkin yasal düzenlemelerle afet öncesi tedbirler ve afet sonrasına yönelik çalışmalar konusunda işleyen bir sistemin kurulmamış olduğu, koordinasyon ve eşgüdüm yetersizlikleri merkezin yol göstericilikteki ve politika üretmedeki yetersizliği ile kaynak israfına yol açıldığı ve kayıpların artmaya devam ettiği görülmektedir. Bir başka deyişle Türkiye’de çağdaş gelişmelere paralel olarak hızlı, etkili ve koordineli olarak işleyen ve risk yönetimi ile acil durum yönetimini de içine alan bütünleşik bir afet yönetim sistemi kurulamamıştır.
BÖLÜM DÖRT
DÜNYADA VE TÜRKĐYE’DE AFET YÖNETĐM SĐSTEMĐ
Afet yönetimi, sadece Türkiye’de değil, tüm dünyada tartışılan, üzerinde çalışılan bir konudur. Tüm dünya ülkeleri, afetleri gelişmeleri için en büyük engellerden birisi olarak görmüş, afetlerin yönetilebileceği inancı ile modeller ve bu modelleri işletecek mali kaynaklar geliştirmişlerdir. Dünyada uygulanan değişik modeller incelendiğinde, her afet yönetimi tarzının, yaşanan afet acıları ve tecrübelerinin sonucunda oluşmuş ve halen geliştirilen yapılar olduğu görülmektedir. Burada temel nokta, afetin birçok disiplinin ilgi alanına giren bir konu olduğu ve her ülkenin afet riski farklı olsa da afetlere hazırlık ve afetler sonrası ihtiyaçlar konusunda ortak noktaları bulunduğudur.
Türkiye’deki afet yönetiminin sorunlarını doğru şekilde tespit ederek, ülke gerçeklerine uygun çözüm önerileri geliştirebilmek için, afet yönetimi konusunda önemli gelişme ve başarılar göstermiş bulunan ve ülkemizde çok sayıda ortak projeye imza atmış olan Amerika Birleşik Devletleri, özellikle deprem anlamında en fazla tecrübeye sahip olan ülke olması ve yine JĐCA aracılığı ile ülkemizde afetlerle ilgili konularda ortak çalışmalar yapması münasebetiyle Japonya ve DASK’ın etkileyeni olarak Yeni Zelanda incelenecektir.
4.1 Dünyadan Afet Yönetim Sistemi Örnekleri