Son zamanlarda tüm dünyada bilimsel çevrelerde afetlere dayanıklı çevreler oluşturmak bağlamında afet yönetimi konusunda yeni bir anlayışın geliştiğini görmekteyiz. Buna göre afet yönetimi sistemi içinde ‘arama-kurtarma’ ve ‘yara sarma’ politikaları yerine risklerin azaltılması ya da önlenmesine öncelik verilmesine yönelik bir anlayış geliştirilmiştir. Bu çerçevede;
“Uluslararası Doğal Afetlerin Azaltılması On Yılı” (The International Decade for Natural Disaster Reduction-IDNDR): Bileşmiş Milletlerin 1990 ila 2000 yılları arasındaki on yılı “Uluslararası Doğal Afetlerin Azaltılması On Yılı” olarak belirlemiştir. Buna göre afetlerin etkilerini azaltmak için dört temel hedef üzerine gidilmesi gerektiğini belirtmektedir. Afet Uluslararası Doğal Afetlerin Azaltılması Stratejisinin’de (The International Strategy for Disaster Reduction’nın) kurucu ilkeleri olan bu dört temel hedef şunlardır: (Demir, 2004)
• Kamu otoritelerinden bilgi alımı,
• Kamunun afetlere karşı olan bilincinin arttırılması ve kamunun afetlerdeki risk azaltma sürecine katılımının arttırılması,
• Disiplinler arası ve sektörler arası işbirliğini sağlamak ve ulusal ve yerel düzeylerde risk azatlım ağını genişleterek özel sektörün, akademik kurumların, NGO’ların, sivil toplum kurumlarının daha fazla katılımını sağlamak,
• Bilgi paylaşımı yoluyla afetlerin oluşumu haklında bilgilendirmeyi kuvvetlendirmek (Demir, 2004).
Bileşmiş Milletlerin 1990 ila 2000 yılları arasındaki on yılı “Uluslararası Doğal Afetlerin Azaltılması On Yılı” olarak belirlemesinden sonra afetlere ilişkin politikalarda risk yönetimi ile ilgili çok sayıda uluslararası toplantı, ortak deklarasyon ve anlaşmalar yapılmıştır. Bu çalışmalarda, önceliğin, acil durum yönetiminin yanı sıra önleyici tedbirler ve risk yönetimine verilmesi gerektiği, bunun sürdürülebilir bir gelişme için ön koşul olduğu ve bu yönde bir program geliştirmenin küresel misyonun bir bölümünü oluşturduğu kabul edilmiştir.
1990 yılından bu yana gerek Birleşmiş Milletler ve gerekse uluslararası tüm organ ve platformlarda doğal afet zararlarının aslında bir kalkınma sorunu olduğu ve afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılabilmesi için alınması gereken önlemlerin her ölçekteki kalkınma ve gelişme planları içersine dâhil edilmesinin gerekliliği vurgulanmıştır (Anonim, 2009).
“Avrupa Topluluğu Đnsani Yardım Bürosu (ECHO)’nun Hazırladığı Rio Zirvesi”: Avrupa Topluluğu Đnsani Yardım Bürosu (ECHO)’nun 1992 yılı içerisinde düzenlenen Rio Zirvesi sonucunda kabul edilen Gündem 21 adlı küresel eylem planının afet hazırlığı alanındaki hedefi, en çok risk altında bulunan topluluklara yönelik tehlikeleri azaltmak ve alınan önlemlerin yerel topluluklar için yararlı ve sürdürülebilir nitelikte olmasını sağlamak, kalkınmaya yönelik hedefi ise “afet tehlikesi altındaki yörelerde insan yerleşmeleri planlaması ve yönetiminin desteklenmesi” konusu olmuştur. ECHO, özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki afet olasılığı yüksek yoğun nüfuslu kentsel alanlarda afet hafifletici stratejilerin önemine dikkat çekmektedir (Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği 1996’den aktaran Demir, 2004). Bu stratejiler şu gereklilikleri yerine getirmek durumundadır ;
• Arazi kullanım planlarıyla, imar için güvenli ve uygun olan alanları belirlenmesi,
• Kaynakların, anahtar altyapı unsurlarının, özellikle afet ertesinde önem taşıyan unsurlarının dayanıklılığını artırma yönünde yoğunlaştırılması,
• Yeni altyapı planlamasında, projelendirmede ve inşaatlarda afet hafifletici ilkelerin uygulanması,
•Yerel toplulukların karşı önlem mekanizmalarının geliştirilmesi,
•Yerel toplulukların, kişilere riskleri azaltabilecek ve afetlere hazırlanabilecek nitelikleri kazandırıcı biçimde eğitilmesi (Demir, 2004).
Rio Zirvesinden sonra, 3-14 Haziran 1996 tarihleri arasında Đstanbul’da düzenlenen Habitat II toplantısında afet tehlike ve risklerinin azaltılması konusuna özel önem verilmiş, bu konuda özel bir toplantı düzenlenmiş ve Birleşmiş Milletlerce hazırlanan raporda afet tehlike ve risklerinin azaltılması konusunda alınması gereken önlemler ayrı bir başlık altında toplanmıştır. 10 alt başlık altında toplanan önerilerin ilk maddesi; “Tehlike ve zarar görebilirliklerin azaltılması amacıyla alan kullanımı, planlama ve yapı mevzuatının yenilenmesi, geliştirilmesi ve etkin olarak kullanılmasının sağlanması” olmuştur (Anonim, 2009).
“Yokohama Deklarasyonu ve Eylem Planı”: 1994 yılında düzenlenen Yokohama Deklarasyonu ve Eylem Planında, afet yönetimindeki yetersizliklerin, afet öncesi önlemlerin alınmaması ve yerel toplulukların bu sürece katılmamasında gördüğü ve bu alanda beş temel yetersizlik ve boşluklar olduğu tanımlanmaktadır ve 2005-2015 döneminde anlamlı bir eylem çerçevesi geliştirmek için çalışmalar yapılması gerektiği belirtilmektedir. Bunlar (Anonim, 1994);
(a) Yönetişim: kurumsal, yasal ve siyasa çerçeveleri; (b) Risk belirleme, değerlendirme, izleme ve erken uyarı; (c) Bilgi yönetimi ve eğitim;
(d) Öncelikli sektörlerde risk etkenlerini azaltmak;
(e) Etkin bir müdahale ve yaraların sarılması için hazırlıklı olmak.
• Risklerin giderilmesi için yeni yöntemler araştırmalıdır; • Düşük gelir grupları kollanmalıdır;
• Nüfus ve altyapının yoğunluk gösterdiği büyük yerleşim alanları özellikle tehditler altındadır; şeklinde sıralanmıştır.
Birleşmiş Milletler tarafından 26 Ağustos- 4 Eylül 2002 tarihleri arasında Güney Afrika’nın Johannesburg kentinde düzenlenen bir Dünya liderleri konferansının sonuç bildirgesi kararları arasında; Sürdürülebilir kalkınmayı engelleyen en önemli etkenlerden birisinin de doğal afetler - olduğu ve afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması konusuna ülkelerin önem ve öncelik vermesi gerektiği yer almaktadır. Bunun için Ülke, bölge ve yerel ölçekteki kalkınma plan ve programları içersine mutlaka afet zararlarının azaltılmasına yönelik faaliyetlerin de dâhil edilmesi ve etkilenebilecek toplukların baş edebilme kapasitelerinin artırılması gerektiğinden bahsedilmiştir. Ayrıca afetlerin önlenmesi ve zararlarının azaltılması konusundaki uygulama programlarının toplumun tüm kesimlerinin katılımı ve etkin işbirliği ile yürütülmesi gerektiği vurgulanmıştır (Anonim, 2009).
Birleşmiş Milletler/ Afetlerin Azaltılması Uluslararası Stratejisi (BM/ISDR) tarafından, Kobe Konferansı öncesinde (2003) tüm üye ülke yetkililerinden, risk azaltmada hangi kurumsal ve yasal olanakların bulunduğu ve hangi etkinliklerin yürütüldüğü konularında bir dizi soru sorulmuş, bunlara uyularak bir rapor hazırlanması istenmiştir. Ulusal temsilcilere yöneltilen bu sorular, afet zararlarını azaltmaya yönelik hareketin hedefleri ve niyetleri konusunda fikir verecek niteliktedir. Bunlar aşağıda özetlenmiştir: (Anonim, 2009)
• Politik ve Örgütsel Sorumluluklar: Risk azaltmaya doğrudan yönelik siyasa/stratejiler geliştirilmiş midir? Su kaynakları, arazi kullanımı, sağlık, çevre, eğitim, planlama ve finansmandan sorumlu Bakanlıklar ve kurumlar arasında sürekli bir işbirliği ve eşgüdüm sağlayan bir kurum var mıdır? Risk azaltma etkinliklerine tahsis edilmiş sürdürülebilir bir yıllık bütçe var mıdır? STK’lar, özel sektör, üniversiteler ve medya risk azaltma çabalarına katkı vermekte midir? Sektörel gelişme planları risk azaltma yöntemlerini kapsamakta mıdır?
• Risklerin Tanımı: Ulusal risk haritaları var mıdır? Bu risk haritaları hangi amaca hizmet etmektedir? Yerel riskleri belirleyecek ve hasar görebilirliği düzenli olarak belirleyecek, dirençlilik kapasitelerini geliştirecek yöntemleri geliştirilmiş midir?
• Risklerle Đlgili Bilginin Yönetimi: Ulusal bir özel bilgi saklama ve iletişim sistemi var mıdır? Afetlerle risklere yönelik eğitim ve kurs programları var mıdır? Üniversite ve araştırma enstitüleri düzenli olarak risk eğitimine katkıda bulunmakta mıdırlar? Vatandaşları risk eğitimi konusunda düzenli olarak malumat sahibi yapıp katılımlarını sağlayan ulusal kampanyalar yapılmakta mıdır?
• Risk Yönetimi Araçları: Risk azaltmaya yönelik çevre yönetimi ve finansman yöntemleri var mıdır? Ödül verilen ya da kayıt altına alınan “başarılı uygulama” örnekleri var mıdır?
“Afetlerin Azaltılması Dünya Konferansı ve Kobe Deklarasyonu”: 18-22 Ocak 2005 tarihleri arasında Japonya’nın Kobe kentinde yapılan “Afetlerin Azaltılması Dünya Konferansı” sonucunda hazırlanan ve” Kobe Deklarasyonu” olarak adlandırılan belgede tüm ülkelere çağrıda bulunularak (Anonim, 2009);
• Ulusal ve yerel düzeylerde, afet risklerinin azaltılması konusunun öncelikli bir konu olarak ele alınması ve etkin uygulama programlarının hazırlanabilmesi için merkezi ve yerel düzeylerde güçlü kurumsal yapıların oluşturulması,
• Afet tehlikesi ve riskinin belirlenmesi, izlenmesi ve erken uyarı sistemlerinin kurulması ve geliştirilmesi çalışmalarının yetkililerce sürekli bir görev olarak benimsenmesi,
• Afetten etkilenebilecek toplulukların baş edebilme kapasitelerinin geliştirilmesi ve toplumda bir zarar azaltma kültürü oluşturulabilmesi için, sistematik, sürekli ve sürdürülebilir halk eğitimi programlarının oluşturulması ve etkin olarak uygulanması,
• Zarar görebilirliğin temelinde yatan, yoksulluk, eğitimsizlik, işsizlik gibi ana nedenlerin ortadan kaldırılması,
• Afetlere zamanında, hızlı ve etkili olarak müdahale edebilmek için hazırlık faaliyetlerinin geliştirilmesi ve güçlendirilmesi, istenmiştir.
Tüm bu bunlarda varılan ortak görüş, tehlike etkilerini zayıflatmak için risk yönetiminin kurumlaşması gerektiği ve afet zararlarını önleme ve azaltma etkinlikleri (entegre, çok-sektörlü ve somut eylemler) için düzenli kaynak ayırmanın zorunlu olduğudur. Bu görüşle, ‘Risk Yönetimi’nin uygulanması ve kurumlaştırılması girişimleri, acil durum çalışmalarına göre daha verimli sonuçlar doğuracaktır. Bu deklarasyondan sonra söz konusu yaklaşıma öncelik verenler afetlere ilişkin yasa ve kurumsal yapılanmalarını son yıllarda afet risklerini azaltma etkinliklerine yönlendirdikleri ve bu konuda yeni kavram ve mekanizmalar geliştirdikleri görülmüştür (Balamir, 2005).
Uluslar arası düzlemdeki bu gelişmeler Türkiye’de ancak 1999 Marmara depreminden sonra yansımalarını bulmuştur. Ancak geliştirilen bu pilot uygulamalara yönelik araştırma ve çalışmalar dağınık yürütülmektedir. Türkiye’de son yıllarda kentsel riskleri ilgilendiren nitelikte, özellikle deprem konusunda çok sayıda durum tespiti ve yönlendirme amaçlı araştırma raporları hazırlanmıştır. TBMM Araştırma Komisyonu Raporu (2000), DPT Doğal Afetler Özel Đhtisas Komisyonu Raporu (2000), TMMOB ve bağlı odalar raporları, 2000, TUJJB Deprem Raporu, 2000, Ulusal Deprem Konseyi Strateji Raporu (2002), TC Sayıştay Başkanlığı Afet Raporları, 2002, Türkiye Đktisat Kongresi Çalışma Grubu Raporu (2004), Bayındırlık ve Đskan Bakanlığı Deprem Şurası Çalışma Grupları Raporları, 2004, UDK Ulusal Deprem Araştırma Programı Raporu, 2005 gibi çalışmalar ulusal, bölgesel ve yerel düzeylerde risklerin azaltılması ve afetler öncesinde alınması gereken önlemleri kapsamıştır (Anonim, 2009, Ergünay, 2008). Bunların yanında son zamanlarda Bayındırlık ve Đskan Bakanlığı Kentleşme Şurası, (2009) çalışması da afet zararlarını azaltma stratejilerini geliştirme konusundaki çalışmalar arasındaki yerini almıştır.
Ayrıca kentsel risklerin azaltılması hedefini irdeleyen ve bu kapsamda yöntemler geliştiren, dış kaynaklarla yürütülmüş bulunan çalışmalar da olmuştur: Dünya Bankası ve BĐB tarafından desteklenen ve imar mevzuatında afetlere karşı önlemler alınmasını öngören ODTÜ araştırması (1997-1999), BM desteği ile IDRDN programı (1990-2000) kapsamında yürütülmüş bulunan Đzmir şehri deprem
senaryosu araştırmaları, Đsviçre Kalkınma Bankası ve Virginia Tech. Üniversitesi DRR programı, ODTÜ ve Boğaziçi Üniversitesi, BĐB Afet Đşleri Genel Müdürlüğü ortaklığı ile yürütülen Adapazarı Değirmendere Mikrobölgeleme Yöntemi Araştırması (2003-2004), Đçişleri Bakanlığı ve Japonya Uluslar arası Đşbirliği Ajansının müşterek hazırladığı Türkiye’de Doğal Afetler Konulu Ülke Strateji Raporu (2004), Dünya Bankası kredi desteği ile 6 pilot belediyede (Eskişehir, Gemlik, Körfez, Bakırköy, Tekirdağ, Bandırma) kapsamlı sakınım planlaması örnek çalışmaları (2004-2005), Dünya Bankası tarafından desteklenen MEER Projesi kapsamında, Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı TAU Genel Müdürlüğü tarafından hazırlatılan ‘Yerbilimsel Verilerin Planlamaya Entegrasyonu El Kitabı’ çalışması (2006), Dünya Bankası tarafından desteklenen MEER Projesi kapsamında, Bayındırlık ve Đskân Bakanlığı TAU Gen. Md. Tarafından hazırlatılan ‘Afet Riski Olan Alanlarda Đmar Planlama ve Kentsel Tasarım Standartları El Kitabı’ çalışması (2007), Dünya Bankası borçlandırmaları ile yürütülen Đstanbul’da deprem riskinin kamu yapılarını güçlendirme yoluyla azaltılmasını hedefleyen ISMEP projesi (2007) (Anonim, 2009).
Son 15 yılı baz aldığımızda gittikçe artan afet zararları karşısında ülkemizdeki yerleşimleri afetlere karşı daha güvenli kılma yönünde farklı zamanlarda önemli girişimlerin gerçekleştiği görülmektedir. Bu çalışmalardan merkezi düzeyde önemli yankılar uyandıranlarından bazı örnekler aşağıda sunulmuştur; (Anonim, 2006d).
1-Birleşmiş Milletler tarafından 1990-2000 yılları arasındaki dönem için ilan edilen "Doğal Afet Zararlarının Azaltılması Đçin Uluslararası On Yılı" kapsamında ülkemizde başlatılan çalışmalar sonucunda Afet Đşleri Genel Müdürlüğü koordinasyonunda "Uluslararası Afet Zararlarının Azaltılması On Yılı Türk Milli Komitesi" tarafından hazırlanan ve Ağustos-1989'da yayınlanan Türkiye Milli Planı,
2-Bayındırlık ve Đskan Bakanlığınca Erzincan Depremi Rehabilitasyon ve Yeniden Yapılandırma Projesi kapsamında ODTÜ'ye ihale edilen "3194 sayılı Đmar Kanunu ve Yönetmeliklerinin Yeni Bir Yapı Kontrol Sistemi ve Afetlere Karşı Dayanıklılığı Sağlayacak Önlemleri Đçermek Üzere Revizyon Araştırma Projesi- Şubat 1999",
3- 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlıkları çerçevesinde oluşturulan "Doğal Afetler Özel Đhtisas Komisyonu Raporu-Ocak 2000",
4- 21.03.2000 tarihinde kurulan Ulusal Deprem Konseyi tarafından yayınlanan "Deprem Zararlarını Azaltma Ulusal Stratejisi-Nisan 2002",
5- DPT Müsteşarlığı'nca 5-8 Mayıs 2004 tarihleri arasında Đzmir'de gerçekleştirilen Türkiye Đktisat Kongresi'nde Afet Yönetimi Çalışma Grubu tarafından hazırlanan "Türkiye'de Afetlere Đlişkin Politikalar ve Đktisadi Etkenler Raporu-Mayıs 2004",
6- 29-30 Eylül ve 01.Ekim 2004 tarihlerinde Bayındırlık ve Đskan Bakanlığınca düzenlenen ve Đstanbul'da toplanan Deprem Şurası ve Komisyon Raporları (Anonim, 2006d).
Yukarıda bahsedilen çalışmalar içerisinde Đçişleri Bakanlığı ve Japonya Uluslar arası Đşbirliği Ajansının müşterek hazırladığı Temmuz 2004 tarihli “Türkiye’de Doğal Afetler Konulu Ülke Strateji Raporu”nda (Anonim, 2004c);
• Uygulanan afet politikalarının afetlerden etkilenen kişilerin kayıplarının kamu kaynakları ile karşılandığı esasına dayandırıldığı,
• Bu politikalar içerisinde zarar azaltma ve hazırlıklı olma ile ilgili faaliyetlere gereken önemin ve önceliğin verilmediği,
• Đnşaat izni alınmadan, yürürlükteki yasa ve yönetmeliklere uyulmadan kaçak yapı yapan inşaat sahipleri için caydırıcı politikaların üretilmediği, imar afları ile izinsiz, yasa ve yönetmeliklere uymadan yapı yapılmasının teşvik edildiği ve bu durumun büyük yerleşim yerlerinde ruhsatsız ve denetimsiz binlerce yapının yapılmasına yol açtığı ve orta büyüklükteki depremlerde dahi söz konusu yapıların yıkılarak, büyük ölçüde can ve mal kayıplarına sebep olduğu ifade edilmektedir.
Aynı zamanda bu raporda;
• Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti’nin uyguladıkları politikalarla, doğal afetlere karşı, sıfır primle, sigorta yapan bir sigorta şirketi gibi oldukları,
• Tüm vatandaşların ödedikleri vergilerle oluşan kamu kaynaklarından kurallara uymayan vatandaşların kayıplarının karşılanmasının da sosyal adalet ilkesine ters düştüğünü,
• Bu politikayla, kural tanımayan, özel sektördeki yapı inşası sisteminin ödüllendirildiği,
• Kaliteli mühendislik uygulamaları ile kaliteli ve güvenli yapı elde etmeyi teşvik eden politikaların da bulunmadığı belirtilmiştir.
Kentsel risklerin belirlenmesi ve azaltılması konularında kamu kurumlarının katkı ve denetimleri bulunan bu çalışmalar dışında, Türk ve yabancı üniversitelerin katıldığı, farklı kurumlarca desteklenen çok sayıda bağımsız araştırmalar yürütülmüş ve yürütülmektedir. Bu çalışma kapsamında afet risklerini önleme ve zarar azaltmaya yönelik strateji planının geliştirilmesine yönelik oluşturulacak model önerisine ışık tutması amacıyla Türkiye’de yerel düzeyde afet zararlarını azaltmaya konusunda örnek olabilecek çalışmalardan bazıları incelenmiştir.
5.2 Đstanbul Đli Sismik Mikro-Bölgeleme Dahil Afet Önleme/Azaltma Temel