Yönetim ve Yönetişim Farklılaşması

Genel olarak yönetişim kavramının oluşumu incelendiğinde, bunun bir yönetme sorunu sonucunda ortaya çıktığı göze çarpmaktadır. Söz konusu sorun temelde yönetimlere verilen iktidarın (erkin) kullanım şeklinden ve çoğunlukla da yönetim sistemlerinin katılığından doğmaktadır. Yönetim sorununa bir karşılık olmak üzere tabandan gelen ve sivil örgütlenme yoluyla yönetime ve karar alma süreçlerine katılma talepleri içeren yönetişim olgusuna olan ilgi ise, giderek yaygınlaşmaktadır. Yönetim kavramını, belli bir gücü kullanma işi veya biçimi olarak tanımlarken; yönetişim olgusunu ise belli bir gücün paydaşlarla birlikte nasıl kullanılacağını tanımlayan bir yönetim tarzı olarak tanımlamak yerinde bir yaklaşım olacaktır. Dolayısıyla, yönetişim bir anlamda, geleneksel anlayışın modernleştiği ve karar alma

18

süreçlerinin daha çok paydaşa açık olduğu yenilikçi bir yönetim şekli olmaktadır. Bir kez daha vurgulamak gerekirse; kavramsal anlamda iç içe geçmiş gibi görünmesine rağmen yönetişim, yönetim olgusundan daha geniş kapsamlıdır. Çünkü yönetişim kavramı geleneksel yönetim tarzında içerilmesine gerek görülmeyen veya ihmal edilen, maksatlı veya maksatsız olarak dışlanan birçok öğeye ve özelliğe sahiptir. Esas itibariyle; iki kavram arasındaki tanım farklılıklarının anlatımı, değişik bakış açılarını ve davranış biçimlerini tam olarak ortaya koyamamaktadır. Dolayısıyla sadece tanımlar üzerinden giderek, iki kavram arasındaki farklılaşmanın yeterince ifade edilemeyeceği açıktır. Bu nedenle, her iki yaklaşımın uygulama süreçlerindeki farklılıkların karşılaştırılması daha anlamlı sonuçlar ortaya çıkaracaktır.

Her ne kadar Dünya üzerinde çok çeşitli yönetim modelleri olsa da, bunlar temelde gücün veya otoritenin kullanım türünde farklılaşmaktadır. Örneğin; otoriter yönetimlerde, güç (erk) yürürlüğe konulan yasal düzenleme tarafından hiçbir şekilde kısıtlanmamakta ve sınırsız yetkiye sahip bir liderlik söz konusu olmaktadır. Demokrasilerde ise, temsile ve seçime dayalı bir sistem söz konusu olmakla birlikte, güç (erk) çeşitli yetki seviyeleriyle birçok kuruma paylaştırılmaktadır. Ancak, her ikisinde de ortak nokta, yönetme gücünün bazılarında daha sınırlı bazılarında daha geniş olsa da belli grupların kontrolünde olmasıdır.

Bu bölümde yapılacak kavramsal karşılaştırma sırasında gücün (erkin) elde edilme şekli veya meşruiyeti irdelenmeyecek, daha çok kullanım şekli üzerinde durulacaktır. Dünya Bankası (1991) bu konudaki çalışmalarına başladığı ilk yıllarda benzer bir görüşü savunarak, yönetişim olgusunun genel olarak üç farklı yönü bulunduğunu ve bunların (i) politik rejimin şekli (parlamenter/başkanlık, askeri/sivil, otoriter/demokratik), (ii) ülkenin ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetiminde otoritenin kullanım süreçleri, (iii) yönetimlerin politika tasarlama, oluşturma, uygulama ve genel olarak yönetim işlevlerini yerine getirme kapasitesi olduğunu ifade etmiştir. Dünya Bankası birinci maddenin kendi ilgi ve görev alanı dışında kaldığını ve dolayısıyla ikinci ve üçüncü maddelere odaklandığını vurgulamıştır. Geleneksel yönetim modellerinde güç odağı (yöneten – devlet) ile gücün kullanımından etkilenecek topluluk (yönetilen – vatandaş) arasında mesafeli, sabit ve tek yönlü bir ilişki bulunmaktadır. Genel olarak yönetilen, yönetene zaten belli bir gücü seçimle verdiğini veya bir başka yolla verildiğini kabullenmekte, yöneten de

19

aynı biçimde bu iradeyi yönetilenden aldığını veya bunun doğrudan kendine tanındığını düşünmektedir. Dolayısıyla; alınacak kararlarda ve uygulanacak plan, politika ve programlarda yönetilenlerin katkısına ve etkisine gerek olmadığı, her iki kesim tarafından da kabul görebilmektedir.

Yönetişim modellerinde ise yöneten (devlet) ile yönetilen (vatandaş) arasında daha yakın, esnek ve karşılıklı bir ilişki söz konusudur. Devlet tarafından uygulanacak plan, politika veya programların tüm toplum üzerinde etkisi bulunmaktadır. Ancak, geleneksel yönetim modellerinin aksine, devlet alacağı kararlardan etkilenecek her kesimi karar alma sürecine dahil edebilmektedir. Dolayısıyla devlet bazı durumlarda vatandaşlarıyla (veya yerel yönetimleriyle), dikey ilişki hakkını saklı tutmak koşuluyla yatay ilişkiler kurabilmektedir.

Riley (2003), yönetimlerin resmi olarak oluşturulduğunu ve politik besin zincirinin tepesinde yer aldığını ifade etmektedir. Politik besin zincirinin tepesinde olmak, yönetimlere hem kendi yetkilerine dayanarak politika üretme fırsatı sunar, hem de bu politikalara karşı olanların itiraz edecekleri en son mahkeme olarak çalışmalarını sağlar. Başka bir deyişle, yönetimler eylemlerine gelecek her türlü tepkiyi görmezden gelebilecek güce de sahiptir. Yönetim’de; yöneten’den yönetilen’e doğru yönlendirilen ve toplumsal yaşamın düzenlenmesine yönelik olan eylemler bütünü söz konusu olup, yönetilen’den yöneten’e gelen tepkiler ise yöneten tarafından düzen bozucu karşı eylemler olarak algılanabilmektedir. Yönetişim’de ise, bu eylemler yöneten’den yönetilen’e yönlendirildiği gibi, yönetilen’den yöneten’e de yönlendirilmekte ve böylelikle karşılıklı etkileşimlere ve yönlendirmelere geçilebilmektedir.

Kararların alınma aşamalarında en çok karşılaşılan sorun; çeşitli seviyelerde yetkilendirme söz konusu olsa da yönetimlerin kendilerine tahsis edilen gücü ve sorumlulukları koruma ve paylaşmama güdüsüdür. Dolayısıyla, yönetimler ilgili kararın alınmasını gerekli görüyorlarsa, farklı seviyelerdeki yönetimlerin görüşlerini almaktan veya ortak bir karar üretme sürecine girmekten kaçınabilmektedir. Bununla birlikte, bazı durumlarda devlet ilgili paydaşlara görüş sorabilmekte ancak bunu da kendi inisiyatifi doğrultusunda değerlendirebilmektedir.

Geleneksel yönetim modellerinde; gücü kullanma yetkisi elinde olan gerekli aktörün/aktörlerin katılımı (kapalı sistem) kararın alınması için yeterli iken,

20

yönetişim modellerinde ise alınacak karardan etkilenmesi olası tüm paydaşların katılımı (açık sistem) esastır. Örneğin; ülkenin anayasasında değişiklik yapılmasını isteyen bir parlamenter sistemde, bunu başarabilecek bir çoğunluğa sahip bir siyasal partinin; mecliste temsil edilmese bile bütün siyasi partilerin, toplumun farklı kesimlerini temsil eden sivil toplum örgütlerin ve özel sektörün görüşlerini almadan bir değişiklik teklifini oylaması bir yönetim usulü olacaktır. Ancak bunun yerine, siyasi partilerin, özel sektörün ve sivil toplum örgütlerinin bir masa etrafında toplanması ve görüş birliğine varılmasa bile en azından belli bir uzlaşma sonucu ortaya yeni bir anayasa teklifi konulması ve oylamasına geçilmesi tam bir yönetişim örneği olacaktır.

Hükümet etme anlamındaki yönetim kavramı, hiyerarşik nitelikteki bürokratik yapıya dayalı yönetim anlayışını öne çıkarırken; yönetişim kavramı, yönetim sürecinde rol oynayan aktörler ve örgütler arasındaki etkileşimi, resmi sıfatı bulunmayan kişi, grup ve kuruluşların katılımını ve hiyerarşik bürokratik yapının yanında, hükümet dışı aktörlerin de etkin bir şekilde yönetim faaliyetinde yer almasını ifade etmek üzere kullanılmaktadır (Yüksel, 2000).

Çizelge 2.1 : Yönetim ile yönetişim kavramlarının karşılaştırması.

Yönetim Yönetişim

Sabit devlet – toplum ilişkisi Esnek devlet – toplum ilişkisi Sadece Gerekli Aktör(ler) Tüm Paydaşlar

Kapalı karar alma süreçleri Açık karar alma süreçleri

Dikey ilişkiler Yatay ilişkiler

Buyurgan Uzlaştırıcı

Görüş sorma Görüş birliği

Merkezileşme (tek merkezlilik) Adem-i merkeziyet (çok merkezlilik) Katılım zorunluluğunun olmaması Katılım zorunluluğunun esas olması

Kararlar Süreçler

Sonuçlar Ürünler

Devlet, geleneksel yönetim modellerinde çeşitli yollarla elde ettiği iradeyi kullanma sürecinde emredici ve hiyerarşik (dikey) bir tutum izlerken, yönetişim modellerinde devlet uzlaştırıcı bir rol üstlenmekte ve her kesimden paydaşı aynı seviyede kabul ederek (yatay) birlikte karar almayı teşvik etmektedir (Çizelge 2.1). Özetle, yönetim modellerinde buyurgan ve hiyerarşik bir düzen içerisinde kararlar alınırken,

21

yönetişim modellerinde yatay ilişkiler içeren uzlaştırıcı süreçler kapsamında ürünler ortaya konmaktadır.

Thomas Riley (2003), yönetim ve yönetişim kavramlarını karşılaştırdığı kapsamlı çalışmasında yönetimin; siyasi tercihleri (politics) politikalara (policies) ve yasama eylemlerine dönüştürmek için toplum tarafından kullanılan bir kurumsal süperyapı9

olduğunu, yönetişimin ise; yönetim, kamu hizmetleri ve vatandaşlar arasında politik süreç, politika geliştirme, program tasarımı ve hizmet sunumu boyunca gerçekleşen etkileşimin sonucu olduğunu ifade etmektedir.

Yönetim modellerinde kararlar esas odak noktasıyken, yönetişim modellerinde daha ziyade süreçler ön plana çıkmaktadır. Riley (2003) yönetim, kamu hizmetleri ve vatandaşlar arasındaki etkileşimi kapsayan üç tür sürecin bulunduğunu belirtmektedir. Bunlar; vatandaş ve yönetim arasındaki etkileşimi kapsayan “dahil olma süreci” (engagement process), vatandaş ve kamu hizmetlerini yerine getiren görevliler arasındaki etkileşimi kapsayan “danışma süreci” (consultation process) ve yönetim ile kamu hizmetlileri arasındaki etkileşimi kapsayan “uygulama süreci” (implementation process)’dir (Şekil 2.4).

Şekil 2.4 : Riley’e göre yönetişim süreçleri (Riley, 2003).

Geleneksel yönetim modellerinde çeşitli kurallarla tanımlanmış roller, kişilerden ziyade bürokratik örgütlenme içerisindeki pozisyonlara göre dağıtılmaktadır. Yönetişim modellerinde ise gerekli bilgi birikimi ile uzmanlaşmış, donanımlı, esnek

9

Riley (2003), süperyapı kavramının makine mühendisliğinden gelen bir kavram olduğunu ve bir binanın veya geminin yapısal iskeleti anlamına geldiğini belirtmiştir. Terim 19. Yüzyıl politika ekonomistleri tarafından toplumun kurumsal çerçevesini mecazi olarak anlatmak için kullanılmıştır.

22

düşünebilme yetilerine sahip ve beklenen performansı gösterebilecek adayların amaçlar doğrultusunda çeşitli konumlara getirilmesi öncelik olabilmektedir. Yönetimler mevcut kurallar bağlamında çeşitli uygulamalar yaparak çeşitli sonuçlar ortaya koymaya çalışmaktadır. Ancak bu durum, elde edilecek başarı veya başarısızlık riskini de barındırmaktadır. Yönetişim modellerinde ise, daha fazla eşgüdüm sağlanarak başarı seviyesini arttırmaya, risk seviyesini düşürmeye ve sonuçlar yerine ürünler ortaya konulmaya çalışılmaktadır.

Çizelge 2.2 : Yönetim ve yönetişim karşılaştırması (Riley, 2003).

Yönetim Yönetişim Süperyapı İşlevsellik Kararlar Süreçler Kurallar Amaçlar Roller Performanslar Uygulama Eşgüdüm Sonuçlar Ürünler

Riley tarafından yapılan çalışma genel olarak özetlenirse (Çizelge 2.2); yönetim modellerinde, belli bir süper-yapı üzerinden alınan kararlar, belli kurallar çerçevesinde oynanan rollerle üretilen uygulamalara dönüştürülmekte ve çeşitli sonuçlar ortaya çıkmaktadır. Yönetişim modellerinde ise, işlevsellik üzerinden çeşitli süreçler kurgulanmakta, amaçlar doğrultusunda performanslar ortaya konmakta ve her seviyede sağlanan koordinasyon sayesinde ürünler elde edilmektedir.