Türkiye’de kurulan kalkınma ajanslarına eleştirel bakış

Dünyada ve Avrupa’da yarım yüzyılı aşkın süredir deneyimlenen bölgesel kalkınma ajansları ülkemiz için yeni bir kavram olmakla birlikte, gündeme geldiği ilk günden itibaren birçok tartışmaya neden olmuştur.

Bu tartışmalar ilk olarak, Avrupa Birliğine uyum çalışmaları kapsamında NUTS sınıflamasının ülkemizde hayata geçirilmesi amacıyla 2002 yılında İBBS sınıflamasının oluşturulması sırasında yaşanmıştır. Bu tartışma idari ve siyasi olmak üzere iki farklı boyut üzerinden yaşanmış olup, idari boyutunda yeni oluşturulan bölgelerin ülkemizin geleneksel coğrafi bölgelerine uymaması konusu gündeme gelmiştir. Yeni oluşturulan İBBS sınıflandırması; istatistiklerin toplanması, işlevsellik ve yönetimsel açılardan önemli sıkıntılara yol açması riski barındırmaktadır. Bu durumu İstanbul örneği üzerinden açıklayan Yılmaz ve diğ. (2007), işlevsel sınırları hem Tekirdağ hem de Kocaeli illerinin sınırları içerisine kadar uzanan bir metropolde kurulacak kalkınma ajansının, geliştireceği projelerde yönetsel sınırlara bağlı kalınması ve sorumluluk alanlarının aşılması gerçeği ile karşı

113

karşıya kalacağını ifade etmektedir. İBBS tartışmalarının siyasi boyutunda ise, ülkenin üniter yapısını bozulduğu, merkezi yönetimin yapısının derinden sarsıldığı, ülkenin federal cumhuriyetlere bölündüğü şeklinde haberler çıkmasına neden olduğu ve bölgesel kalkınma ajanslarının eyalet sistemini çağrıştırdığı ifade edilmektedir (Tunca, 2011).

İBBS hakkında kısa değerlendirme yapılacak olursa, Avrupa Birliği, yapısal fonlarını bölgesel yapılar üzerinden kullandırmakta ve bu nedenle bölgesel istatistiklerin toplanması amacıyla NUTS sınıflamasını kullanmaktadır. Bu nedenle ülkemizde de Avrupa Birliğine uyum sürecinde biraz da zorlamayla daha önce Anayasada tanımlanmayan bir ölçekte yapılar tanımlamıştır. Ülkemizdeki tartışmalar da daha çok anayasaya aykırılık düzleminde yapılmış ancak çok büyük bir muhalefetle de karşılaşmamıştır.

İBBS tartışmasının ardından kalkınma ajanslarının kurulmasına yönelik 5449 sayılı Kanunun çıkmasıyla ajansların işlevselliği ve anayasaya uygunluğu tartışmaları başlamıştır. Merkezi ve yerel yönetimler arasındaki bir seviyede örgütlenen ajansların bir aktör olarak üstleneceği “rol” 5449 sayılı Kanunda tanımlanmasına rağmen, bu aktörün oynayacağı rolün “senaryosu” kurgulanmamış olup, bu senaryoyu aktörün doğaçlama rollerle oynamaya çalışması bir “deneme-yanılma” yöntemine başvurması anlamına gelebileceği gibi son derece sakıncalı sonuçlar doğurma ihtimali bulunmaktadır (Yılmaz ve diğ., 2007). Bu konuyu biraz daha açmak gerekirse, ulusal boyutta fiziki bir ülke planı olmaksızın ülkemizdeki kalkınma ajansları kendi bünyelerinde bölge planları üretmekte olup, başka bir deyişle kendi rollerinin senaryolarını kendileri yazmaktadır.

Anayasaya uygunluk tartışmalarının temelinde ise, anayasal tanımlara uygun olmayan, ne merkezi ne de yerel ölçekte tanımlanmayan, kamusal kaynakları kullanmasına rağmen kamu idaresi niteliği taşımayan, özel kurum niteliğine daha yakın görünmekle birlikte kamu idaresi yöneticilerinin ajansın yönetim kurulunda daha ağır basan bir şekilde örgütlenmesi, yatırımcıların iş takibini yapması nedeniyle kamu kurumlarının yetki alanlarına müdahale edilmesi, toplanan fonlarının kullanımının nasıl yapılacağı gibi konular yer almaktadır (Tunca, 2011).

Yukarıda anılan konular temel alınarak, 5449 sayılı Kanunun Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 2., 6., 7., 8., 11., 123., 126., 127. ve 166. maddelerine aykırı olduğu

114

gerekçesiyle dava açılmış olup, Anayasa Mahkemesi 30.11.2007 tarih ve 2006/61 esas, 2007/91 sayılı kararı49

ile dava konusu maddelerden iki tanesinin iptaline diğerlerinin ise anayasaya uygun olduğuna karar vermiştir. Anayasa Mahkemesine verilen dilekçede; ajansların merkezi mi yoksa mahalli bir nitelik mi taşıdığı, bunların birer kamu tüzelkişisi mi yoksa özel hukuk kişisi mi olduklarının anlaşılmadığı, kapsadıkları birden çok il ve donatıldıkları yetkiler açısından bölgesel nitelik taşıdıkları ancak tabi oldukları hukuki rejim bakımından da birer kamu idaresi olmadıkları belirtilmekte olup, Anayasanın 123., 126. ve 127. maddelerine aykırı düşen bir örgütlenme biçimi olduğu ve “idarenin bütünlüğü”, “idari vesayet” ve “yetki genişliği” ilkelerine aykırı bir yapı koyduğu nedeniyle iptali istenmiştir.

Anayasa Mahkemesi 2006/61 esas, 2007/91 sayılı kararı kararında 5449 sayılı Kanunun Anayasaya aykırı olmadığı kanaatine varmış olup, karşı oy gerekçesindeki bazı tespitler ise dikkat çekicidir. Karşı oy gerekçesinde, her ne kadar kalkınma ajanslarının, devlete verilen ekonomik, sosyal ve kültürel kalkınmanın sağlanması gibi görevleri olsa da, devletin bu görevleri yerine getirirken anayasal sınırları aşamayacağı ve Anayasada öngörülen idari yapılanma dışında bir model benimseyemeyeceği, kamu tüzelkişiliğinin ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanarak kurulacağı, idarenin anayasal temelini bozabilecek kendine özgü idari yapılanmalara izin veremeyeceği, bu durumun üniter devlet özellikleriyle bağdaşmadığı, kalkınma ajanslarının kamu tüzel kişiliklerinde bulunabilecek bazı özellikleri nedeniyle özel hukuk tüzel kişisi sayılamayacağı, ancak idarelerle olan ilişkileri bakımından kamu tüzel kişiliğine özgü nitelikleri ağır basmakla birlikte, organlarının oluşumu, bütçeleri, denetim usulleri, personelle kurulan hukuki ilişkinin niteliği ve benzer özellikleri nedeniyle merkezi idare içerisinde yer alan kamu kurumu veya merkezi idare ile arasında vesayet ilişkisi bulunan yerinden yönetim idaresi olmadığının açık olduğu belirtilmektedir.

Özetle, her ne kadar kalkınma ajanslarının tüzel kişiliğinin niteliği konusunda tartışmalar olsa da, kalkınma ajansları bazı nitelikleriyle kamu kuruluşu niteliği taşısa bile faaliyetleri bakımından tamamıyla özel hukuk hükümlerine tabi bir nitelik izlemektedir ve Anayasa Mahkemesi bu durumu Anayasaya aykırı bulmamıştır. 641 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile 2011 yılında DPT’nin yeniden organize edilmesiyle kurulan Kalkınma Bakanlığı, kuruluş kanununda; kalkınma ajanslarının

49

115

bölgesel gelişmeye yönelik uygulamalarını izlemek ve değerlendirmek, bölgesel gelişme alanında ulusal düzeyde politika önerileri geliştirmek ve bununla ilgili konularda koordinasyonu ve işbirliğini sağlamakla görevlendirilmiştir. Ancak, ajanslar arası koordinasyonu sağlamakla görevli Kalkınma Bakanlığının ulusal mekansal veya fiziki bir plan hazırladığını ve ajanslar arasında işbirliğini yönettiğini söylemek pek mümkün değildir. Yılmaz ve diğ. (2007) bu konuda yine İstanbul üzerinden bir değerlendirme yapmış ve ajanslar arasında işbirliğine gidilmediği takdirde; göç, istihdam ve yeni yatırımlar için yer seçimi başta olmak üzere İstanbul’un hiç bir sorununun çözülemeyeceği gibi, bölgeler arası dengesizliğin giderilmesi için İstanbul’un verebileceği katkıların da hedefine ulaşamayacağını ifade etmektedir.

Temel amacı bölgeler arası gelişmişlik farklılıklarını azaltmak olan kalkınma ajanslarına merkezi ve yerel finans kaynaklarından aktarılacak oransal kaynaklar başka bir sorunu beraberinde getirmektedir. Söz konusu kaynaklar illerin büyüklüklerine ve illerin gelir düzeylerine göre dağıtılmakta olup, bu durum zaten gelişmiş olan bölgelerin daha avantajlı olacağını öngörmek için yeterlidir. Buna ek olarak gelişmiş bölgelerde kurulan kalkınma ajanslarının gelir, bilgi birikimi, teknik personel ve politik güç gibi birçok kaynağa sahip olacağı ve bu zenginlikleri kendini daha da çekici hale getirmek için kullanacağı açıktır (Yılmaz ve diğ., 2007).

Yukarıda yapılan eleştirilerin giderilmesine yönelik olarak Kalkınma Bakanlığı tarafından Cazibe Merkezleri 50

Destekleme Programı (CMDP) geliştirilmiştir. Kalkınma Bakanlığı tarafından hazırlanan CMDP’nin genel amacı, cazibe merkezinde gerçekleşen sosyo-ekonomik kalkınmanın çevre merkezlere yayılması ile birlikte, ulusal düzeyde bölgesel gelişmişlik farklılıklarının azaltılmasına katkıda bulunmaktadır. CMDP pilot uygulama olarak 2008 yılında Diyarbakır’da başlatılmış tır. Kalkınma Bakanlığı bütçesinde yer alan söz konusu ödenek yıllık olarak belirlenen uygulama usul ve esaslarına göre ilgili kalkınma ajanslarınca kullandırılmaktadır. 2015 yılı için Diyarbakır, Elazığ, Erzurum, Gaziantep, Malatya, Sivas, Şanlıurfa ve Van cazibe merkezi olarak belirlenmiştir. Buna göre, Erzurum’da

50

Cazibe merkezleri yaklaşımı, 1982 yılında yapılan “Yerleşme Merkezlerinin Kademelenmesi Çalışması” esas alınarak geliştirilen ve “ Büyüme Kutupları Teorisine” dayanan bir çalışma olup, 9. Kalkınma Planı ve Yüksek Planlama Kurulu kararları ile yasal dayanağı bulunan, merkezlerin sosyo- ekonomik gelişmişlik seviyesine göre Kalkınma Bakanlığı tarafından belirlenen ve bu merkezlere yapılacak kilit müdahalelerle kalkınma ivmesinin yakalanması ve bu ivmenin çevrelerine de yayılması ile iç göçün bölge içerisinde tutulmasının amaçlandığı bir bölgesel stratejidir.

116

Kuzey Anadolu Kalkınma Ajansı, Diyarbakır ve Şanlıurfa’da Karacadağ Kalkınma Ajansı, Van’da Doğu Anadolu Kalkınma Ajansı, Gaziantep’te İpekyolu Kalkınma Ajansı, Elazığ ve Malatya’da Fırat Kalkınma Ajansı ve Sivas’ta Orta Anadolu Kalkınma Ajansı sorumlu kılınmıştır. Kalkınma Bakanlığı, CMDP ile bölgesel dengesizliklerin çok olduğu bölgelerdeki ajanslara yönelik bir çalışma yürütmekte, bu sayede ülkenin gelişmiş bölgelerinde bulunan ajanslarla arasındaki farkın açılmasını engellemeye çalışmaktadır. 2015 yılında program ile Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisinde (2014-2023) bölgesel çekim merkezleri için ortaya konulan öncelik alanları dikkate alınarak belirlenen proje konularında destek verilmektedir. 2015 yılı için belirlenen konu başlıklar ise;

i. Kentsel ekonomilerin geliştirilmıesi, ii. Kentsel ve sınai altyapının geliştirilmesi, iii. Beşeri ve sosyal sermayenin geliştirilmesi,

iv. Yurt içi ve çevre piyasalarla ticaretin ve ilişkilerin geliştirilmesi

Ajansların kamu denetimi dışında bırakılması, fonların nasıl kullanılacağının 5449 sayılı Kanunda belirtilmemiş olması, kaynakların hangi ölçüte göre ajanslara aktarılacağının belirlenmemiş olması, ajansların yönetim kurullarına başkanlık edecek valilerin tarafsızlığını yitirme olasılıklarının bulunmasını kalkınma ajanslarına yapılan olumsuz eleştirilerin başında gelmektedir (Baykal, 2010). Ancak, bu konudaki eleştirilere karşılık olarak 03.12.2010 tarih ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu ile kamu geliri kullanan tüm kurumların merkezi yönetim bütçesinde yer alıp almamasına bakılmaksızın Sayıştay denetimine alınması gerektiği hüküm altına alınmış ve böylece kalkınma ajansları Sayıştay denetimine tabii hale gelmişlerdir. Bu bağlamda Anayasal düzenlemeyle Sayıştay denetim alanına kalkınma ajanslarının dahil edilmesiyle ajansların denetimine ilişkin dayanak gösterilecek mevzuat sorunu ortadan kalkmıştır (Budak ve Eroğlu, 2013).

Bununla birlikte, Sayıştay’ın, Eylül 2015 tarihinde yayınlanan 2014 yılı kalkınma ajansları genel denetim raporunda; Sayıştay’ın halkın ödediği vergilerin halk yararına kullanımının sağlanması için parlamentolar adına denetim yapmak üzere kurulduğu, Sayıştay denetiminin saydamlığın ve hesap verme sorumluluğunun güvencesi sayıldığı, 5449 sayılı Kanunun 25. maddesinde ajansların her türlü hesap ve işlemlerinin bağımsız denetim kuruluşlarınca inceleneceği, bu koşullar altında tüzel kişiliğe sahip bir kamu kurumu olarak kamu parası kullanan kalkınma ajanslarının,

117

saydamlık ve hesap verme sorumluluğu ilkeleri uyarınca parlamento adına Sayıştay denetimi kapsamında olduğu değerlendirilmektedir. 2014 yılı Sayıştay raporunda, denetimlerin kapsamının, kamu idaresinin mali rapor ve tabloları ile gelir, gider ve mallarına ilişkin tüm mali faaliyet, karar ve işlemleri ve bunlara ilişkin kayıt, defter, bilgi, belge ve verileri (elektronik olanlar dahil) ile mali yönetim ve iç kontrol sistemlerini değerlendirmek amacıyla yapıldığı belirtilmektedir.

Sayıştay’ın kalkınma ajansları denetim raporunda, denetimler sonucunda 5 adet sorun tespit edilmiştir. Bunlardan ilki, ajansların yönetim kurulu üyelerinin harcırah sorunudur. Ajansın yönetim kurulu üyeleri ajans personeli sayılmadığından kendilerine harcırah ödenmesi konusunda tereddütler yaşandığı ve bu konunun çözülmesi için mevzuatta değişiklik yapılması gerektiği tespit edilmiştir.

Sayıştay tarafından tespit edilen ikinci sorun ise yerel yönetimlerden alınan katkı paylarının kaydedildiği hesapların fiili durumu yansıtmamasıdır. Ajans gelirleri içerisinde sayılan yerel yönetim katkı paylarının, bu yönetimlere ait bütçe gelir kesin hesap cetvelleri temin edilmeden tahmini bir gelir saptaması yapılarak ilgili hesaba kaydedildiği ve bu durumun mali tabloların doğruluğunu ve güvenilirliğini etkilediği tespit edilmiştir. Bu durumun çözümü için yerel yönetimlerin bütçe gelir kesin hesap cetvellerinin kalkınma ajanslarına gönderilmesi gerektiği belirtilmektedir.

Üçüncü olarak tespit edilen sorun ise, taşınır mal yönetimi ile ilgili bir çerçeve düzenlemenin bulunmamasıdır. Sayıştay tarafından yapılan incelemede, taşınırlarla ilgili giriş çıkış kayıtları, tutulacak defter ve belgeler ile sorumluluk ve görevlerin belirlenmesine yönelik herhangi bir çerçeve düzenlemenin bulunmadığı, kalkınma ajanslarının kendi içlerinde düzenleme yaptığı ancak ajanslar arasında içerik bakımından bir yeknesaklık bulunmadığı tespit edilmiştir. Çözüm önerisi olarak ise Kalkınma Bakanlığının bu konuda hukuki bir düzenleme yapılmasının uygun olacağı belirtilmektedir.

Sayıştay tarafından tespit edilen dördüncü sorun ise, kalkınma ajansları mevzuatında iç denetçi istihdamına yönelik belirlenen koşulların uygulama aşamasında iç denetçi alımını zorlaştırmasıdır. Kalkınma ajanslarının kendi iç kontrol mekanizmalarının temelini oluşturan risk odaklı denetim plan ve programı ile iç denetim rehberi gibi yasal düzenlemeler oluşturulmasına rağmen, iç denetçi istihdam koşullarına uygun nitelikte eleman bulunmasının zorluğu nedeniyle kalkınma ajanslarının birçoğunda iç

118

denetçi istihdam edilemediği ve bu nedenle de iç kontrol sisteminin fiilen etkin çalıştırılamadığı tespit edilmiştir. 2014 yılı sonuyla ülkemizde kurulan 26 kalkınma ajansının sadece 9 tanesinde iç denetçi istihdamı sağlanmıştır. Bu sorunun çözümü için Sayıştay mevzuat değişikliği yapılmasının uygun olacağını belirtmektedir. Sayıştay tarafından tespit edilen beşinci ve son sorun ise ajans gelirlerinin tahsilinde yaşanan güçlükler olup, ajansların gelir kalemleri arasında yer alan belediye, sanayi ve ticaret odalarından aktarılması gereken payların ya hiç tahsil edilemediği ya da eksik tahsil edildiği tespit edilmiştir. Tahsilatın yapılamadığı bu kurumların üst düzey yöneticileri, yönetim kurulu ve kalkınma kurulunda üye olarak bulunmasına rağmen işlemlerin takibi yapılmamakta ve bu sebeple ajansların çalışma ve harcama programlarını hayata geçirmesi güçleşmektedir. Sayıştay’ın bu konuda çözüm önerisi ise, tahsilat takibinin ajanslar yerine Kalkınma Bakanlığı tarafından ilgili mevzuat hükümleri çerçevesinde takibinin yapılmasıdır.

Gerek sahip oldukları yetkiler, gerek örgütlenmesi, gerekse de bağlandığı çalışma ilkeleri bakımından, yönetsel-kamusal kaynak ve kudreti piyasa kuvvetlerinin doğrudan kullanımına açan tipik bir yönetişim kurumsallaşması olarak bölgesel kalkınma ajanslarının tartışma konusu olması kaçınılmazdır (Karasu, 2009). Bölgesel kalkınma ajanslarının yerelleşmeyi hedefleyen bir politika ürünü olmadıklarını savunan Karasu (2009), bu kurumların organlarının yapısına dikkat çekmektedir. Örgütlü çıkarların temsiline dayanan bir örgütlenme yapısı olan bölgesel kalkınma ajanslarının meşruiyet kaynaklarından biri olarak gösterilen yönetişimci karar yapısı, yerel/bölgesel halkı temsil etme ya da kamunun genel çıkarını yansıtma açılarından sorunludur. Ajanslarda geniş halk kesimlerinin ya temsil edilmediği ya da sembolik düzeyde temsil edildiğini vurgulayan Karasu (2009), temsil açısından bu yapı, bir yandan örgütlü sermayenin ağırlıklı katılımına yol açarken diğer yandan da yerel halk açısından ayrımcı bir sonuç yaratmaktadır.

Kalkınma ajanslarına yapılan bir diğer eleştiri ise ajansların gelirleri ve bu kaynakların kullanımı hususudur. Kalkınma ajansları kaynakların kullanımında çeşitli araçlar kullanmakta olup, yılın belirli dönemlerinde bu kaynakları uygun gördüğü projelere dağıtmaktadır. Ancak, söz konusu kaynakların kullanımı için hazırlanan proje teklifleri bağımsız denetçiler tarafından incelenmekte ve belirli bir düzeyde puan alan projeler karara bağlanmak üzere yönetim kuruluna sunulmaktadır. Bilindiği üzere yönetim kurullarında, valiler, belediye başkanları, il genel meclisi

119

başkanları, ticaret ve sanayi odası başkanlarından oluşmakta, yönetim kurulu başkanlığı ise valiler arasında her yıl değişmektedir. Bazı eleştiriler ise hükümet tarafından atanmış valilerin çeşitli siyasi baskılara maruz kalarak destek kazanacak projelerin seçiminde tarafsızlığını yitirebileceği konusuna yoğunlaşmaktadır. Genel prensip olarak kalkınma ajansları kullanıma sunduğu kaynakların iller arasında eşit olarak dağıtılmasına olanak yaratmaktadır. Ancak, bu eleştiriler ajansın kurulduğu iller arasında bir dengesizlik yaratılması konusundan ziyade hangi projelerin seçileceği hususundadır.

MARKA ile yapılan yazılı mülakatta, kalkınma ajanslarının gelirlerinde önemli bir kısmını sağlayan kurumların, ajansın yönetim kurullarının doğal üyeleri olmasının, borçların tahsilini güçleştirip güçleştirmediği sorulmuştur. MARKA (2016) tarafından verilen cevapta, ajansların gelirlerinin büyük kısmını merkezi bütçeden ajanslara aktarılan payın oluşturduğunu ifade etmektedir. Bölgede bulunan belediyeler ile ticaret ve sanayi odalarının yıllık bütçe gelirlerinin binde 5’inin ajansa aktarıldığı, ajans yönetim kurullarında bulunan belediyeler (belediye başkanı), il özel idareleri (il genel meclisi başkanı) ve ticaret ve sanayi odalarının sanılanın aksine ajansa katkı sunmakta daha istekli davrandığı MARKA (2016) tarafından ifade edilmektedir. Buna ek olarak, MARKA’ya (2016) göre ajans tarafından sunulan desteklerden yararlanabilmek için faydalanacak kurumların ajansa olan borçlarını ödemiş olmaları veya yapılandırmış olmaları şartı, bu kurumlardan yapılacak olan tahsilatı kolaylaştırmaktadır.

3.5. İllerin Sosyo-ekonomik Gelişmişlik Endeksi ve Gelişmişlik Farklılıkları