Yönetişim Kavramının Gelişimi

20. yüzyılın sonlarına doğru başlayan ve çoğunun temelinde teknolojik ilerlemelerin yattığı değişimler, erişilebilirlik açısından Dünya’nın artık küçük bir köy haline gelmesine yol açmıştır. Farklı ülkelerin insanları, şirketleri ve yönetimleri arasında, bilgi teknolojileriyle desteklenen ve uluslararası ticaret tarafından yönlendirilen bir bütünleşme ve etkileşim süreci olan küreselleşme (The Levin Institute, 2011)3

; hem kamusal bilinç düzeyini yükseltmekte, hem de bilgiye erişimde fırsatlar yaratmaktadır.

Sermaye, bilgi ve insanın Dünya üzerinde serbest dolaşımı olarak da tarif edilebilen küreselleşme; geleneksel organizasyon ve yönetim modelleri yerine yenilikçi yaklaşımların geliştirilmesi ihtiyacını doğurmuştur. Dünya üzerindeki küresel dinamiklere ayak uyduramayan ülke veya bölge yönetimleri ise hantallaşmaya ve toplumun ihtiyaçlarına paralel olarak artan taleplere cevap veremez hale gelmeye başlamıştır. Başka bir deyişle, küreselleşme sürecine ayak uyduramayan ülke veya bölgeler gelişmişlik sorunlarıyla karşı karşıya kalmaktadır.

Küreselleşme olgusuyla birlikte küçülen dünya, teknoloji ve iletişim olanaklarında yaşanan gelişmeler sayesinde dünya üzerindeki her türlü bilgi ve habere erişim artmıştır. Bu artış sayesinde insanlar, gelişmiş ülkelerde/bölgelerde gördükleri birçok uygulamanın kendi ülkelerinde/bölgelerinde yapılmasını talep edebilmektedir. Günümüz vatandaşlarının; bürokratik ve idari bozulma, kamu fonların amaçları dışında kullanımı, kamu servetinin çalınması ve siyasi veya hısım-akraba kayırma

3

11

(patronage4, nepotism5) gibi sorunlarından arınmış; gelişimi ve eşitliği destekleyen, kamu politikalarını oluştururken karar alma süreçlerine ve devamında uygulamasına sivil katılımı teşvik eden bir yönetim anlayışına olan talepleri artmaktadır (Asis ve Acuna-Alfaro, 2002). Bu görüşü destekler bir biçimde, Frederikson ve diğerleri (2012), günümüzde idari devletin yönetme eyleminde artık daha az bürokratik, daha az hiyerarşik ve merkezi otoriteye daha az bağımlı yapılanmalara yöneldiğini ifade etmektedir. Temsili demokrasiye sahip ülkelerde artan bu eğilim, alınan kararlarının halk tarafından sahiplenilmesini sağladığı ve meşruiyetini arttırdığı için, yöneticiler tarafından da ilgi görmektedir.

Yönetişim olarak adlandırılan bu kavram o kadar büyük bir hızla yayılmaktadır ki, yönetici kelimesinin geçtiği her türlü kurumsal yapıda karşılaşmak mümkündür. Firmalardan sivil toplum örgütlerine, yerel yönetimlerden merkezi yönetimlere kadar yayılan teşkilatlanma biçimlerinde veya başka bir deyişle çeşitli ilgi gruplarını da etkileyecek kararların alındığı her tür teşkilatlanmalarda, yönetişim kavramı kendine yer bulabilmektedir. Yönetişim köken olarak “yönetim” ile “iletişim/etkileşim” kavramlarının birlikteliğinden doğmuş sentez bir kavramdır. Sadece yönetenin değil yönetilenin de görevini yerine getirmesi gereken karşılıklı sorumluğa dayalı bir sistemdir. Türk Dil Kurumu da bu kavramsal içeriği pekiştirerek, resmi internet sitesindeki6 güncel Türkçe sözlükte, yönetişimi; resmi ve özel kuruluşlarda idari, ekonomik ve politik idarenin ortak kullanımı olarak tanımlamaktadır.

Yönetişim kavramının tarihsel gelişimi genel olarak incelendiğinde, ilk olarak Richard Eells (1960) tarafından kurumsal yönetim biçiminin yapısını (kurumsal yönetişim) ve işlerliğini vurgulamak için kullanıldığını görmek mümkündür. 80’li yılların sonuna doğru ise Dünya Bankası’nın yapısal uyum programları ve desantralizasyon projelerinde yönetişim kavramının kendi başına geliştirilmeye başlandığı göze çarpmaktadır. Bilinen ilk tanımlama ise Dünya Bankası (1989) tarafından yapılmış olup, yönetişim “bir ulusun meselelerinin yönetiminde politik

4

Patronage: Genel olarak hami desteği anlamına gelen bu kavram; mevki sahibi olmak, terfi kazanmak veya iş anlaşmaları yapmak için kullanılmaktadır. Bu durumun politikacılar tarafından özellikle seçim dönemlerinde etik değerler ve adil rekabet koşulları ihlal edilerek kullanılması siyasi kayırma olarak tanımlanmaktadır.

5

Nepotism: Günümüzde hısım-akraba kayırma anlamına gelen bu kavram, farklı dillerde yeğen (Latince nepos veya nepotis, İtalyancası nipote, İngilizcesi nephew) anlamına gelmektedir. Orta çağda evlenmeyeceklerine dair yemin etmiş ve bu yüzden çocukları olmayan Katolik papa ve piskoposların, önemli konumlara yeğenlerini veya akrabalarını getirmeleri yüzünden bu tür olgular nepotizm kavramıyla tanımlanmaya ve bu isimle anılmaya başlamıştır.

6

12

gücün kullanımı” şeklinde tarif edilmiştir. Dünya Bankası (1991) daha sonra bu tanımını biraz daha zenginleştirmiş ve “bir ülkenin kalkınması için ekonomik ve sosyal kaynaklarının yönetiminde kullanılan gücün icra şekli” olarak ifade etmiştir. En kapsamlı tanımlardan birini yapan Birleşmiş Milletler Kalkınma Programı ise (1997), yönetişim kavramını; her seviyede, memleket meselelerini yönetecek ekonomik, politik ve idari otoritenin uygulaması olarak tanımlamaktadır. Söz konusu uygulamanın da, vatandaşlar ve toplulukların ilgilerini açıkça ifade etmesi yoluyla yasal hakların kullanılacağı, yükümlülüklerin yerine getirileceği ve farklılıkların uzlaştırılacağı mekanizmalar, kurumlar ve süreçlerden oluştuğunu belirtmektedir. Kaufmann ve diğerleri (1999) yönetişimi; bir ülkedeki otorite tarafından ortak fayda için kullanılan kurum ve gelenekler olarak tanımlamakta ve bunun; (i) yönetimlerin seçimi, gözlenmesi ve yerlerine yenilerinin getirilmesi sürecini, (ii) yönetimlerin kendi kaynaklarını etkin bir biçimde idare etmesi ve sağlıklı politikalar uygulamadaki kapasitesini, (iii) devlet ve vatandaşlar arasındaki ekonomik ve sosyal etkileşimleri yöneten kurumlara olan saygıyı içerdiğini belirtmektedir. Söz konusu tanımlama Dünya Bankası’nın web sitesinde7

“Yönetişim & Anti-Yozlaşma” bölümü altında “yönetişime yaklaşımımız nedir?” sorusuna cevap olarak da verilmektedir. Jon Pierre (2000) yönetişimin; farklı amaç ve hedefleri olan geniş çeşitlilikte aktörler (politik aktörler ve kurumlar, kurumsal ilgiler, sivil toplum, uluslararası kuruluşlar) arasında uyum ve eşgüdümü sağlamak için olduğunu vurgulamaktadır. Bu tanımda toplumsal olgulara atıf yapan yazar, aynı yıl içerisinde bir başka yazarla birlikte yazmış olduğu kitapta ise devlet merkezli bir tanımlama yaklaşımı kullanmıştır. Pierre ve Peters (2000), yönetişimin; devlet ve toplum arasındaki ilişkinin değişmesi ve daha az zorlayıcı politika araçlarına olan güvenin artmasıyla bağlantılı olduğunu belirtmiştir.

Dünya Ticaret Örgütü Genel Sekreteri Pascal Lamy (2006) internet üzerinden yayınlanan bir konuşmasında yönetişimi; danışma, diyalog, değiş-tokuş ve karşılıklı saygı aracılığıyla birlikte varoluşu ve kimi durumlarda birbirinden farklı ve uzak görüşlerin uyumunu sağlamaya çalışan bir karar alma süreci olduğunu ifade etmektedir8. Söz konusu betimleme, yönetme olgusu yerine karşılıklı saygı ve

7

http://go.worldbank.org/MKOGR258V0 Erişim: 13.03.2016 8

13

birlikte yaşama olgusuna yaptığı vurguyla kurumlardan ziyade insan olgusunu ön plana çıkarmaktadır.

Tanımlardan da anlaşıldığı üzere; yönetişim kavramının özünde, tabandan gelen “saygı” talebi ağır basmaktadır. Yönetilen kesim, yöneticilerinden otoritelerini kullanırken, kendi fikir ve görüşlerinin de karar alma süreçlerinin bir parçası olmasını istemektedir. TÜSİAD (2005) daha ütopik bir tanımlamayla, merkezi veya belirli bir otoriteye dayalı politika ve uygulama süreçlerini içeren yönetim kavramından farklı olarak, yönetişimin; yurttaşların ve idarenin çıkarlarının birleştiği, hak ve sorumlulukların yaşama geçirildiği mekanizmaları, kurumları ve süreçleri kapsayan; başka bir deyişle, tüm tarafların öznel beklentilerinin tatmin edildiği bir başarı seti olduğunu ifade etmektedir.

Yönetişim kısmi olarak, yönetimler ile diğer sosyal örgütlenmelerin nasıl etkileşime girdikleri, vatandaşlarla nasıl ilişkiler kurdukları ve karmaşık bir dünyada kararları nasıl aldıkları hakkındadır ve bu nedenle, toplumların veya örgütlenmelerin önemli kararlar almasında kimlerin rol oynayacağının ve bunların nasıl hesap vereceğinin belirlenmesini sağlayan bir süreçtir (Graham ve diğ, 2003).

DPT (2007), uluslararası kurumlar tarafından yapılan tanımları ve yönetişimin genel ilke ve özelliklerini göz önüne alarak genel bir tanımlama yapmıştır. Buna göre yönetişim; demokrasi, hukukun üstünlüğü ve insan hak ve özgürlüklerine önem veren, katılımcılığın, etkinlik ve etkililiğin, denetimin, yerinden yönetimin, açıklık, saydamlık ve hesap verebilirliğin, kalitenin, liyakatin ve etiğin hakim olduğu, sivil toplumu ön plana çıkaran ve sivil toplum kuruluşlarının gelişmesinin önünü açan, bağımsız işleyen bir yargı düzenine sahip olan, teknolojideki gelişmelerle uyumlu bir ekonomik ve siyasi düzendir.

Stoker’a (1998) göre karar alma yeteneği ve bunları yaptırma kapasitesiyle niteliklendirilen yönetim kavramına karşılık, yönetişim olgusu genel olarak düzgün yönetim ve ortaklaşa eylem üzerinde yoğunlaşmakta, ancak buna rağmen yönetişim olgusunun çıktılarıyla yönetim kavramının çıktıları farklı olmamaktadır. Bu noktadan hareketle yazar yönetişim üzerine beş önerme yapmakta ve yönetişimin olgusunun; (i) yönetme eylemi sonucu oluşan ve ötesine geçen bir kurumlar ve aktörler kümesi olduğunu, (ii) sosyal ve ekonomik meselelerle mücadele etmek için gereken sorumlulukları ve sınırlardaki bulanıklığı ortaya koyduğunu, (iii) ortaklaşa eyleme

14

geçen kurumlar arasındaki ilişkilerin güç bağımlılığını tanımladığını, (iv) kendini yöneten özerk aktörler ağları hakkında olduğunu, (v) yönetimlerin hükmetme veya otoritesini kullanma gücüne dayanmadan da işlerin yapılabilme kapasitesi tanıdığını ifade etmektedir.

Yukarıda yapılan tanımlar şöyle bir gözden geçirildiğinde, yönetişimin içeriğinde, yönetimlerdeki bozulma ve yozlaşma eğilimlerine karşı oluşan bir tepkisel durumun yer aldığı anlaşılmaktadır. Ancak, gelişen iletişim teknolojileri ve medya sayesinde, alınacak herhangi bir kararın çok hızlı bir biçimde toplumun her kesimine yayılması mümkündür. Dolayısıyla günümüzde artık yöneticiler kendilerine tanınan iktidarın (erkin) verdiği karar alma gücünü tek başına kullanmaktansa, bunu tabana yayıp meşruiyetini arttırmayı tercih etmektedir. UNDP’ye (1997) göre geniş katılım, hem etkin karar alma süreçlerine, hem de bu kararların meşruiyeti için gerekli bilginin değiş-tokuşuna katkılarda bulunmaktadır.

Kaufmann ve Kraay (2008) tanımların birçoğunun, hukukun üstünlüğü ilkesi altında çalışan ve vatandaşlarına hesap verebilmeye muktedir olan bir devlete vurgu yaptığını belirtmektedir. Sonuç olarak kısa bir özetleme yapmak gerekirse; yönetişim çeşitli işbirliği modellerini içinde barındıran, toplumun her kesiminden katılımı esas alan ve taraflar arasında etkileşimi yüksek tutan bir çoklu-karar verme sürecidir.