ULUSAL POLITIKALAR VE DÜZENLEMELER

Diğer ülkelerle ve ayrıca uluslararası, hükümetler arası ve sivil toplum ku- ruluşlarıyla işbirliği, düzensiz göçün yönetilmesinde önemli bir adımdır. 1990’ların sonlarından bu yana, Türk yetkililer çeşitli menşe ve varış ül- keleriyle geri kabul anlaşmaları yapmak için diğer aktörlerle birlikte çalış- maktadırlar. Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK), özellikle Türkiye’nin mevcut iltica politikasında önemli ve belirli bir rol oy- namaktadır. Soğuk Savaş döneminde Türkiye’nin iltica politikasını denet- leyen ve Türkiye’den gelen mültecilerin yeniden yerleştirilmesini sağlayan ana kurum, BMMYK idi. Ayrıca Türkiye’deki sığınmacılar ve mülteciler için temel yardım ve barınma sağlamaktan sorumluydu. 1980’li yıllar boyunca, BMMYK, başta İran ve Irak olmak üzere, Avrupa dışı ülkelerden gelen artan sayıda sığınmacı ile ilgili olarak bu uygulamayı sürdürebildi.

Bununla birlikte, 1991’de Körfez Savaşı’nın sona ermesinin ardın- dan mültecilerin Türkiye’ye kitlesel girişinin ardından, Türkiye ile BM- MYK arasındaki ilişkiler giderek kötüleşti. Türkiye’nin güneydoğusundaki PKK faaliyetlerinden kaynaklanan kötüleşen güvenlik koşulları, Türk yet- kililerin özellikle Türkiye’ye yasadışı yollardan giriş yapan ve Türkiye’de yasadışı olarak bulunan sığınmacılara yönelik tutumunu olumsuz etkile- miştir (Kirişçi, 2004, s. 6). 1994 Sığınma Yönetmeliği bu tür endişeleri yansıtmaktaydı. Hükümet, BMMYK ile işbirliğini durdurdu ve Yönetme- liğin ilk uygulamaları, insan hakları ve mülteci savunuculuk çevrelerinin eleştirilerine yol açtı. Ne var ki, BMMYK ve Türkiye İçişleri Bakanlığı yet- kilileri, 1997 yılında ortaklıklarını yeniden kurabildiler. Türk hükümeti ile Uluslararası Göç Örgütü (IOM) ve Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) gibi hükümetler arası kuruluşlar arasında da daha yakın bir işbirliği gelişmiş- tir. Böylesi bir işbirliğinin güzel bir örneği olarak Türkiye’den mahsur ka- lan düzensiz göçmenlerin anavatanlarına geri dönmelerine yardımcı olma programı ile 1995-1997 yılları arasında 550’den fazla düzensiz göçmen geri dönüş yardımı aldı (İçduygu, 2003, s. 62). Ancak, Türk göçmenlik ve sığınma kanunlarının gelişmesindeki en etkili dayanak, 1990’ların sonla- rında derinleşmeye başlayan Avrupa meselesiydi.

Aralık 1999’da düzenlenen ve Türkiye’nin adaylık statüsünü res- men tanıyan Helsinki Zirvesi, AB-Türkiye ilişkilerine ivme kazandırdı. AB, 2000 yılında Türkiye için bir “Katılım Ortaklığı” (Accession Partnership: AP) stratejisi benimsemiş, ardından Türk hükümeti tarafından kabul edilen

“Müktesebatın Üstlenilmesine Yönelik Ulusal Program”ı (National Prog- ram for the Adoption of the Acquis: NPAA) takip etmiştir. 13

NPAA, yerel mevzuatın AB yönetmelikleriyle uyumlaştırılmasına yö- nelik ayrıntılı, çok yıllık bir plandır. Bu iki belge, daha sonra 2003 ve 2008’de yenilenmiştir.14 _{NPAA , göçmen kabul ve barınma merkezlerinin kurulmasın-} dan, bir binanın inşasından veya satın alınmasından iltica başvurularıyla ilgi- lenmek için özel bir idari birimin ev sahipliği yapmasına kadar değişen altyapı görevlerini ayrıntılı olarak açıklamaktaydı. NPAA aynı zamanda bir menşe ülke bilgi veri tabanının geliştirilmesini de öngörmektedir. NPAA, “coğrafi sınırlamanın” kaldırılmasının katılım müzakereleri sırasında ele alınacağını ve bu hususun yazım sırasında yeniden gözden geçirileceğini belirtmektedir. Ay- rıca bu sınırlamanın kaldırılacağını da kabul etmektedir. Çünkü NPAA, yük paylaşımı konusunda AB üye devletlerinin duyarlılığı doğrultusunda gerekli yasal ve yapısal altyapı önlemlerinin tamamlanmasıyla, Doğu’dan Türkiye’ye geniş çaplı mülteci girişini teşvik etmemek şartıyla coğrafi sınırlamanın kaldı- rılmasını gerektirmektedir (Kirişçi, 2005).

Türkiye’nin AB’ye girişini hazırlayan Katılım Ortaklığı, Avrupa Ko- misyonu tarafından hazırlanmış, 8 Mart 2001’de kabul edilmiş ve daha son- ra 26 Mart 2003’te revize edilmiştir. Türkiye ile AB arasındaki ilgili uyum- suzlukları ortadan kaldırmak için göç ve sığınma politikası için aşağıdaki hedefleri belirlemektedir: (a) vize mevzuatı ve uygulamasının müktesebat ile uyumlaştırılmasını sağlamak; (b) yasadışı göçü önlemek amacıyla göç ko- nusundaki müktesebatı ve en iyi uygulamaları (kabul, geri kabul, sınır dışı etme) benimsemek ve uygulamak; (c) Schengen Antlaşması’nın tam olarak uygulanmasının hazırlanmasında müktesebat ve sınır yönetimi için en iyi uygulamalarla uyumu sürdürmek; ve (d) 1951 Cenevre Sözleşmesindeki coğ- rafi sınırlamanın kaldırılması dahil olmak üzere sığınma alanında müktese- batın uyumlaştırılmasına başlanması, sığınma başvurularının dinlenilmesi ve belirlenmesi için sistemin güçlendirilmesi ve sığınmacılar ile mülteciler için barınma tesisleri ve sosyal desteğin geliştirilmesi.

13 Commission of the European Communities. Turkey: 2000 Accession Partnership, çevrimiçi: http://www.deltur.cec.eu.int/english/turkey2000ap.rtf Avrupa Birliği Genel Sekreterliği Avrupa

Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı. Ankara: Ankara Üniversitesi Ba-

sımevi, 2001. http://www.tesev.org.tr/eng/ab_izleme/abdokumanlar/turkish_national_program- me_for_the_adoption_of_ the_acquis.pdf

14 Üç ayrı NPAA metni için Türk Dışişleri Bakanlığı Avrupa Birliği Başkanlığı resmi web sitesine bkz. https://www.ab.gov.tr/national-programmes-for-the-adoption-of-the-acquis-npaa-_194_en.html

2003 NPAA, sığınmacılar için kabul merkezleri kurulması, mülteci ve sığınmacıların menşe ülkelerinin izini sürmek için veri tabanının güçlen- dirilmesi ve eğitim alanlarında mülteciler için sağlık, tercümanlık hizmetleri ve istihdam alanlarında sosyal destek mekanizmalarının geliştirilmesi gibi Türkiye’deki göç ve iltica yasalarında yasal değişiklikler sözü vermişti.15 NPAA’da 2008 yılında yapılan revizyonlar, Türkiye’nin, AB Müktesebatı ile uyumlu kapsamlı bir iltica yasasının kabul edilmesi için bir yol haritası- nın kabul edilmesi gibi İltica ve Göç Ulusal Eylem Planını uygulamaya yö- nelik çabalarının sürdürülmesini ve uluslararası standartlara uygun olarak yasadışı göçle mücadele kapasitesini artırmak için bir sığınma dairesinin ku- rulması gibi konuları içermekteydi. Revizyonlarda ayrıca İçişleri Bakanlığı bünyesinde bir İltica ve Göçmenlik Birimi kurulması ve bu alanda uzmanlık statüsünde çalışacak personel istihdamına ilişkin vaatler de yer almış ve bu daha sonra 2014 yılında Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kurulmasına yol açılmıştır. Türk devleti ayrıca, sığınma başvurusunda bulunanlara karşı muamelenin AB müktesebatı ile uyumlu hale getirilmesi için bir İltica Eğitim Müfredatının yanı sıra göçmen kabul merkezleri kurma sözü de vermişti.16

Türkiye’ye giriş ve ikamet yönetimi rejimi, halihazırda mevcut AB müktesebatına kıyasla daha liberal ve esnektir ve Türkiye, büyüyen turizm endüstrisinin liberal bir vize politikası talepleri ile Türkiye’den AB’ye giriş rejimini sıkılaştırmasını isteyen Avrupa Birliği’ne katılım konusundaki çı- karlarını dengeleme sorunuyla karşı karşıyadır. Örneğin 2002 yılına gelindi- ğinde vize ihtiyacı olan üçüncü ülke vatandaşları konusunda Türkiye ile AB arasında bir anlaşmazlık vardı. AB negatif vize listesinde yer alan ancak va- tandaşları Türkiye’ye vizesiz girebilen 21 ülke vardı. Sonuç olarak Türkiye 2002 yılında AB düzenlemelerine göre vize uygulamasına tabi olan Bahreyn, Katar, Kuveyt, Umman, Suudi Arabistan ve Birleşik Arap Emirlikleri dahil olmak üzere altı Körfez ülkesine vize uygulaması getirmiştir. 2003 yılında, vize almaları gerekecek on üç ülkeden oluşan ek bir grup listelendi. 17 _Avrupa

Komisyonu, Türkiye’nin 2004 İlerleme Raporunda , Türkiye’nin AB negatif vize listesine uyum sağlamaya devam ettiğini ve Kasım 2003’te Azerbaycan

15 2008 NPAA’ya dair daha detaylı bilgi için resmî metne bkz. https://www.ab.gov.tr/_196_en.html Erişim: 22.08.2018.

16 2008 NPAA’ya dair daha detaylı bilgi için resmî metne bkz. https://www.ab.gov.tr/_42260_ en.html Erişim: 22.08.2018.

17 Bu ülkeler şunlardır: Endonezya, Güney Afrika Cumhuriyeti, Kenya, Bahamalar, Maldivler, Bar- bados, Seyşeller, Jamaika, Belize, Fiji, Mauritius, Grenada ve Santa Lucia.

vatandaşları için vize şartı getirdiğini beyan etti. Ayrıca, 2005 yılında Tür- kiye, Marshall Adaları ve Mikronezya için vize şartı getirdi ve aynı yılın sonunda AB vize yükümlülükleri listesi ile Türkiye arasındaki fark sadece altı ülkeydi. Bu nedenle, AB’nin Türkiye’ye kara listesindeki yirmiden fazla ülkeye vize zorunluluğu getirtmeyi başardığı sonucuna varmak mümkündür. Ancak Türk vize rejimi, sınırlarda sticker vize alma imkânı nedeniyle liberal kalmaya devam etmiştir (Tokuzlu, 2007, s.3-4).

Katılım sürecinde Türkiye’den vize politikasını AB mevzuatına, özel- likle de Schengen vize rejimine uygun olarak yeniden düzenlemesi istenmek- tedir (Gökalp Aras ve Şahin Mencütek, 2019). Bu nedenle, Türkiye’nin vize yükümlülüğü konusunda tüm AB vatandaşlarına tek tip bir politika uygu- laması ve Schengen negatif listesini benimsemesi gerekiyor. AB ayrıca Tür- kiye’den Ermenistan, Gürcistan, İran, Irak ve Suriye gibi ülkelerle sınırlarını sıkılaştırmasını talep etmektedir. 2003 yılında Türkiye’nin AB ile bir geri kabul anlaşması müzakerelerine başlaması tasdiklendi. Türkiye, daha sonra AB ile işbirliği içinde, düzensiz göç ve insan ticareti ile mücadelede AB mük- tesebatına uyum sağlamak için 2006 yılında Entegre Sınır Yönetimi Strateji- sini uygulamaya koymuştur. Vize gereklilikleriyle ilgili olarak, yabancıların Türkiye topraklarına girmek için zorunlu pasaportlarına veya ikame belge- lerine iliştirilmiş bir giriş vizesi olmalıdır. Genel olarak vize, menşe ülkedeki veya daimi ikametgah ülkesindeki Türk konsoloslukları ve büyükelçilikle- ri tarafından verilir ve vize şartına tabi ülke vatandaşlarının yurt dışındaki Türk misyonlarına başvurmaları gerekir.

1 Şubat 2012’de yürürlüğe giren yeni bir yasa, yabancıların oturma ve çalışma izni olmadan Türkiye’de yaşamaya ve çalışmaya devam etmesini zorlaştırmaktadır.18 _{Görünüşe göre yeni yasa çok yakında binlerce Gürcüyü} ve Ermeniyi ülkeyi terk etmeye sevk edecek. Şimdiye kadar birçok yabancı 90 günlük vizeleri sona erdikten sonra Türkiye’den resmi olarak çıkmak için en yakın ülkeye gidiyor ve hemen ardından yeni bir 90 günlük vizeyle tekrar giriş yapıyordu. Ancak Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafın- dan hazırlanan yeni yasa, ülkeye turist vizesi ile giriş yapan yabancı uyruklu vatandaşların Türkiye’de sadece üç ay kalmasına izin verecek ve takip eden

18 15 Temmuz 1950 tarihli 5683 sayılı Kanunun revizyonu için şu adresteki web sitesine bkz. http:// www.mevzuat.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.3.5683&MevzuatIliski=0&sourceXmlSearch=

aylarda tekrar girişlerine izin verilmeyecek.19 _{1 Şubat 2012 itibariyle 5683} nolu yeni yasanın yürürlüğe girmesinden önce, Türk devleti benzer bir ya- sayı 2007 yılında Bulgaristan ve Romanya vatandaşlarının Türkiye’deki gi- rişlerini ve mevcudiyetlerini düzenlemek için yürürlüğe koydu. 90 gün + 90 gün kuralı, bavul ticareti de dahil olmak üzere farklı ticari faaliyetler yoluyla Türkiye ile güçlü ekonomik bağlara sahip olan bu yeni Avrupa vatandaşları için ilk kez uygulandı. Bulgar ve Rumen vatandaşları için belirlenen yasal engellerin ardından Orta Doğu, Ermenistan, Gürcistan, Orta Asya Türk Cumhuriyetleri ve Güney Akdeniz ülkeleri gibi diğer ülke vatandaşları da ağırlıklı olarak gayrı resmi piyasadaki bakım, ev temizliği, bavul ticareti vb. boşluğu doldurmaya başlamıştır. Normal koşullarda bu tür göç biçimleri döngüsel olsa da, 5683 sayılı yeni yasanın Türkiye’de yasadışı kalmaktan başka çareleri olmayan belgesiz göçmenlerin sayısını artırma olasılığı daha yüksektir, çünkü Türkiye ziyaretleri arasında 90 gün ara veremeyeceklerdir. AB’nin etkisi, Türkiye’nin Suriye (2001), Yunanistan (2001), Kırgızis- tan (2003), Romanya (2004) ve Ukrayna (2005) ile imzaladığı geri kabul an- laşmaları üzerinde oldukça belirgindir. Türkiye; İran, Pakistan, Bangladeş, Hindistan, Sri Lanka, Çin, Romanya ve Bulgaristan ile geri kabul anlaşma- ları müzakerelerine devam etmektedir (Özçürümez ve Şenses, 2011). Ayrıca Türkiye; Mısır, Rusya Federasyonu, Beyaz Rusya, Gürcistan, İsrail, Sudan, Nijerya, Etiyopya, Fas, Tunus, Libya, Cezayir, Ürdün, Lübnan, Kazakistan, Özbekistan ve Moğolistan’a yönelik anlaşmalar hazırlayarak sunmuştur. Dahası, Temmuz 2001’de Türk makamlarının işbirliği ile Adalet ve İçişleri alanındaki konulara ilişkin AB uzmanlarının bir raporu tamamlanmıştır. Bu rapor, gelecekteki reformlar için birkaç sonuç ve tavsiyenin yanı sıra Adalet ve İçişleri ile ilgili mali yardım programları içermekteydi. Türkiye-AB ilişki- lerinin süregelen asimetrik karakterine rağmen Türkiye, son on yılda göç ve iltica sistemini dönüştürmüş ve AB müktesebatına uyumlu hale getirmiştir. Düzensiz göçe karşı mücadele fikirleri, AB temelli uyumlaşma sürecinin bir parçası haline gelmiştir. Türkiye’nin, daha sonra Aralık 2013’te imzalanan AB ile geri kabul anlaşmasına katılımı, ülkenin Birliğe üye olma çabaları bağlamında görülebilir ve dolayısıyla doğrudan ülke ile bağlantılıdır ve AB

19 http://www.hurriyetdailynews.com/foreigners-leave-turkey-amid-new-residence-law.aspx?page- ID=238&nID=12391&NewsCatID=339. 2011/2306 nolu yasa için Resmi Gazete’ye bkz. http:// www.resmigazete.gov.tr/eskiler/2011/10/10111024-9.htm

üye devletlerini ziyaret eden vatandaşları için vizesiz bir rejime sahip olmayı hedeflemektedir. Ayrıca geri kabul anlaşması etrafında dönen süreç, AB’nin sınırlama ve dışsallaştırmaya dayalı uluslararası koruma politikalarının bir parçası olarak üçüncü ülkeler (-e baskı) için uluslararası koruma standartla- rını düşürmesinin bir sonucu olarak da yorumlanabilir (Okyay, 2018; Paçacı -Elitok, 2019).

AB Geri Kabul Anlaşmaları (EU Readmission Agreements: EURAs), karşılıklı yükümlülüklere dayanmaktadır ve bir ülkede düzensiz olarak ika- met eden kişilerin menşe ülkelerine veya bir transit ülkeye geri dönüşünü kolaylaştırmak için Avrupa Birliği ve AB dışı ülkeler arasında yapılmakta- dır. Partner ülkelere genellikle vize kolaylaştırma ve anlaşmanın uygulan- ması için mali destek veya AB’de izinsiz ikamet eden kişileri yeniden kabul etme karşılığında özel ticaret koşulları gibi diğer teşviklerin verildiği daha geniş bir bağlamda müzakere edilirler. AB-Türkiye Geri Kabul Anlaşması, Vize Serbestisi Diyaloğu’nun başlamasına paralel olarak 16 Aralık 2013 ta- rihinde imzalanmıştır. Anlaşma, Türkiye’nin göç ve iltica bağlamında AB müktesebatına uyumu için bir başka temel itici güç anlamına gelmektedir. Her iki taraf da kendilerini uluslararası yük paylaşımı, dayanışma, ortak so- rumluluk ve ortak anlayışa adamıştır. Buna göre, AB, uluslararası koruma- nın dışsallaştırılmasına ilişkin planlarının bir parçası olarak, önümüzdeki üç yıllık dönemin sonunda yani 16 Aralık 2016’da, Geri Kabul Anlaşması’nın yürürlüğe girmesinden altı ay sonra vize serbestleştirme sürecini başlatacak- tır (Okyay, 2018; Paçacı-Elitok, 2019). Vize serbestisi, Türkiye’nin bunu düzgün bir şekilde işletmesi halinde AB’nin altı ay boyunca gözlemlemesi şartına tabidir. İki taraf, Türkiye’nin Mültecilerin Hukuki Statüsüne Dair 1951 Cenevre Sözleşmesi’ndeki coğrafi istisnasının kaldırılması konusunda da anlaşmıştır. Türkiye, tam üye olabilmek için katılım müzakerelerinin ta- mamlanmasının ardından bu kısıtlamayı kaldırmayı kabul etmiştir.20 _Her iki tarafın da Geri Kabul Anlaşmasının başarılı bir şekilde işlemesi ve Türk vatandaşlarının vizesiz seyahat hakkına sahip olmasının sağlanması konu- sundaki kararlılığı, 18 Mart 2016 tarihinde imzalanan AB-Türkiye Mutaba- katı ile yeniden değerlendirildi. 15 Temmuz 2016’nın ardından iki yıl süren olağanüstü hal yasasının ardından 18 Temmuz 2018’e kadar vize serbestisi

20 Türkiye ile AB arasında imzalanan Geri Kabul Anlaşmasının resmi versiyonu için bkz. http:// eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0239:FIN:EN:PDF, son erişim: 28.06.2017.

süreci kesintiye uğradı. 22 Temmuz 2019’da Türk hükümeti, Geri Kabul Anlaşması’nın askıya alındığını resmen açıkladı. Bu açıklama, AB’nin Türki- ye’nin Kıbrıs sularındaki gaz sondaj operasyonlarına yaptırım uygulamasına bir yanıt olarak yapıldı (Gökalp Aras ve Şahin Mencütek, 2019). Başbakan Çavuşoğlu, “Bu sadece AB’nin son yaptırımlarından kaynaklanmadı. Karar, AB’nin Türk vatandaşları için üzerinde mutabık kalınan vizesiz rejimi henüz uygulamaya koymadığı için de alındı” dedi.21