TAZE DOKU VE PARAFİN BLOKTAN İMMUNFLORESAN BOYAMA PROTOKOLLERİNİN KARŞILAŞTIRILMAS

Na década de 70, os países desenvolvidos, e também os que iniciavam sua trajetória de desenvolvimento, assistiram o modelo de Estado existente, construído para garantir a prosperidade econômica e o bem-estar social, entrar em colapso. Era o fim dos ―Anos Gloriosos‖ ou da ―Idade do Ouro‖ do capitalismo, período de 1950 a 1960, marcado por elevadas taxas de crescimento.

Tratou-se de uma crise do Estado, e não de mercado. Segundo Bresser Pereira (2009), o Estado perdeu credibilidade e legitimidade, em decorrência de sua incapacidade em gerar poupança pública, o que resultou numa séria crise fiscal. A crise do Estado do final da década de 70 pode ser compreendida, de acordo com Abrucio (1997), a partir de quatros fatores que lhe foram determinantes:

a) a crise econômica mundial, impulsionada pelas duas grandes crises do petróleo (1973 e 1979);

b) a crise fiscal, com os governos não tendo condições de financiar seus déficits; c) a ingovernabilidade, com os governos não se mostrando capazes de resolver

suas questões políticas, sociais e econômicas; e

d) a globalização e o avanço tecnológico, que influenciaram fortemente a sociedade, o Estado e a economia mundial.

No campo da administração, essa crise construiu um consenso: o modelo burocrático weberiano não respondia mais às demandas da sociedade e não favorecia o combate à crise econômica. Ele se mostrou, após as inconsistências do arranjo estatal, um mecanismo ineficiente e ineficaz de governança para gerir as estruturas do Estado. (ABRUCIO, 1997; BRESSER-PEREIRA, 1996, 2000; POLLITT, 1990; HOOD, 1991).

A questão da eficiência não era, na verdade, um incômodo quando o Estado não tinha as responsabilidades e os compromissos que tem hoje, decorrentes das crescentes e exigentes demandas do cidadão As demandas de fornecimento de serviços públicos de boa qualidade e de baixo custo pesaram sobre políticos e burocratas, cuja legitimidade passou a depender dessas variáveis. O caminho estava traçado para a reforma da gestão pública (BRESSER-PEREIRA, 2009).

A redefinição do papel do Estado e da administração pública, impulsionada por reinvidicações complexas de um mundo em franco processo de globalização, mostrou-se urgente e necessária. O modelo desenvolvimentista do Estado, inclusive sua dimensão social, o Welfare State, além do modelo burocrático de administração, segundo Bresser Pereira (2009), davam sinais de esgotamento. Estavam em xeque as formas históricas de relacionamento entre Sociedade, Estado e Administração Pública.

O quadro abaixo permite a visualização dos diversos arranjos dessa relação:

CATEGORIA 1821-1930 1930-1985 1990...

Estado/Sociedade Patriarcal-

dependente

Nacioinal-

Desenvolvimentista Liberal-dependente

Regime Político Oligárquico Autoritário Democrático

Classes Dirigentes Latifundiários e burocracia patrimonial Empresários e burocracia publica Agentes financeiros e rentistas

Administração Patrimonial Burocrática Gerencial

Quadro 1 - Formas históricas de Estado e Administração Fonte: BRESSER-PEREIRA (1997)

O modelo burocrático de administração pública, dentro do contexto da crise do modo de intervenção do Estado, revelou-se ineficiente em garantir os serviços sociais e científicos que os cidadãos começaram a exigir. Não se tratava mais de ser eficaz apenas no combate à corrupção e ao nepotismo, como antes, mas em dar respostas ágeis e concretas às demandas antigas e novas da sociedade. Isso fez com que os governos dos países desenvolvidos assumissem um compromisso com a reforma da gestão pública, enquanto os países em desenvolvimento executavam reformas de enxugamento do Estado, dentro do repertório definido pelo Banco Mundial e pelo FMI (BRESSER-PEREIRA, 2009).

Martins (1997) entende que essa cartilha liberal de reforma da administração pública inverte a lógica da burocracia pública e subverte-a às regras do mercado, posicionando-a contra o Estado. Seus princípios baseiam-se no ideal de intervenção estatal

dos economistas clássicos e dos seguidores da chamada teoria da escolha pública (public choice).

A vitória de Margaret Thatcher, em 1979, na Grã-Bretanha, e de Ronald Reagan, em 1980, nos Estados Unidos, ambos conservadores, representou uma reação à crise do modelo de Estado de desenvolvimento. O discurso de ambos preconizava um conjunto de medidas administrativas de reforma, tais como o corte de gastos, principalmente de pessoal, aumento da eficiência, produtividade, e atuação mais flexível do aparato administrativo. Surgia o managerialism, o gerencialismo puro, que tinha os seguintes pressupostos, baseados em Pollit (1990):

a) o progresso social ocorre pelos contínuos aumentos na produtividade econômica;

b) a produtividade aumenta principalmente através da aplicação de tecnologias cada vez mais sofisticadas de organização e informação;

c) a aplicação das tecnologias se realiza por meio de uma força de trabalho disciplinada segundo o ideal de produtividade;

d) o management desempenha um papel crucial no planejamento e na implementação das melhorias necessárias à produtividade;

e) os gerentes têm o direito de administrar.

Pollitt (1990) denominou o gerencialismo puro, o managerialism, tal como aplicado pelos governos de Thatcher e Regan nos anos 80, como uma espécie de ―neotaylorismo‖, ou seja, uma proposta fundamentada na busca da produtividade, da eficiência e na implantação do modelo de gestão da empresa privada no setor público.

Segundo Paula (2005), o Governo Thatcher, orientado pelo programa denominado Next Steps, que foi o núcleo da reforma do Estado, adotou medidas que emprestaram à administração pública britânica as seguintes características: a) descentralização do aparelho de Estado, que separou as atividades de planejamento e execução do governo e transformou as políticas públicas em monopólio dos ministérios; b) privatização das estatais; c) terceirização de serviços públicos; d) regulação estatal das atividades públicas, conduzidas pelo setor privado; e) uso de ideias e ferramentas gerenciais advindas do setor privado.

Por sua vez, o Governo Regan nos EUA foi marcado por certo exagero quanto às possibilidades de progresso baseado no empreendedorismo, tendo se notabilizado pela busca da excelência. Esta, juntamente com a crença em uma sociedade de mercado (liberalismo), determinou um novo imaginário social e organizacional: a cultura do management (DU GAY, 1991).

A terminologia gerencialismo na administração pública refere-se, pois, ao desafio de articular programas orientados ao aumento da eficiência e melhoria dos serviços prestados pelo Estado (FERREIRA, 1996). O gerencialismo consiste, no dizer de Abrucio e Loureiro

(2002), num pluralismo organizacional erigido em bases pós-burocráticas, vinculadas aos padrões históricos (institucionais e culturais) de cada nação, não representando um novo paradigma capaz de substituir por completo o antigo modelo burocrático weberiano.

Durante os anos 80, o gerencialismo foi ampliado para além da eficiência e da produtividade, englobando novas categorias para a ação reformista, tais como a flexibilização administrativa, a busca da qualidade do serviço público e a orientação para o consumidor (satisfação do cliente).

Em 1989, debates envolvendo os governos de países desenvolvidos, organismos internacionais como o BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o FMI (Fundo Monetário Internacional), além de representantes de universidades e centros de pesquisa, particularmente John Williamson, conduziram a um consenso de elementos comuns e indispensáveis às reformas a serem empreendidas pelos países da América Latina para atacarem a crise econômica, o chamado Consenso de Washington.

De acordo com Lipetz (1991, p. 45), o Consenso de Washington ―propugnava o ajuste fiscal, objetivando diminuir o déficit público; as reformas estruturais orientadas para o mercado (especialmente a liberação comercial e a privatização) destinadas a desregulamentar a economia e reduzir o aparelho de Estado; e uma redução da divida externa‖.

Em 1990, Christopher Hood usou pela primeira vez a expressão New Public Management (NPM) para refletir a um conjunto de doutrinas administrativas similares em ascendência desde o final dos anos 70 e que dominou a agenda da administração pública em muitos países, impulsionada pelo ideário neoliberal. Em verdade, o NPM representa um conjunto de práticas gerenciais e valores liberais baseados na livre-iniciativa e do mercado, na produtividade e na redução da intervenção estatal na economia, que atuam sobre o Estado, o governo e a administração pública, dentro do novo contexto mundial globalizado, nos campos do social, do político e do econômico.

Em 1992, o Governo Clinton fixou como meta a reforma da administração pública federal norte-americana por meio de critérios gerencias. Essa reforma, intitulada National Performance Review (Revisão do Desempenho Nacional), inspirou-se na ideia exarada do livro Reinventing Goverment (Reinventando o Governo), de David Osborne e Ted Gaebler. Essa obra foi um divisor de águas na administração pública americana e inspiradora para reformas gerenciais no mundo inteiro. Trata dos fundamentos do ―governo reinventado‖, no que se refere a implantação de uma administração por objetivos, a avaliação do desempenho das agências através dos resultados, a busca da qualidade total como método administrativo,

a ênfase no cliente, a transferência do poder aos cidadãos e a tentativa de garantir a equidade.

Paula (2005) considera que o livro de Osborne e Gaebler atesta que o gerencialismo se deslocou do setor privado para o setor público, principalmente ao defender a falência da organização burocrática e a adaptação das organizações públicas ao contexto em que se inserem, elegendo como novos atributos a flexibilidade, a produtividade e a qualidade.

Assim resumiram Osborne e Gaebler (1992, p.25):

[...] nosso problema fundamental é o fato de termos o tipo inadequado de governo. Não necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor atividade governamental.

Por atividade governamental entende-se como ação de natureza específica, que não pode ser diminuída ao padrão de atuação do setor privado. Há grandes diferenças, assim delineadas com base em Osborne e Gaebler (1992):

a) a motivação principal dos governos é a reeleição, enquanto os empresários têm como fim último a busca do lucro;

b) os recursos do governo provêm do contribuinte — que exigem a realização de determinados gastos —, e na iniciativa privada os recursos são originados das compras efetuadas pelos clientes;

c) as decisões do governo são tomadas democraticamente e o empresário decide sozinho ou no máximo com os acionistas da empresa, a portas fechadas;

d) por fim, o objetivo de ambos é diverso, isto é, o governo procura fazer ―o bem‖ e a empresa ―fazer dinheiro‖.

Tais diferenças implicam, necessariamente, em buscar novos caminhos para o setor público, tornando-o mais empreendedor, mas não transformando-o em uma empresa. Ao contrário também da onda mundial contra a burocracia, os autores não colocam a culpa dos problemas governamentais em seus funcionários; o problema não está nas pessoas, mas no sistema (OSBORNE; GAEBLER, 1992). É a reforma das instituições e dos incentivos que tornará a burocracia capaz de responder novas demandas, não a extinção desta, que, aliás, seria inverossímil.

Ferlie et al. (1996, p. 78) enfatizam a filosofia presente na importação de modelos gerenciais da administração privada para a esfera pública - o gerencialismo - principal característica que conformou as teorias da Nova Administração Pública (NAP). Nesse mister, os autores demarcaram quatro modelos básicos, representando um movimento evolutivo a partir da administração pública tradicional:

1º modelo: dirigido à eficiência, pois considerava o serviço público tradicional lento, burocrático e ineficiente;

2º modelo: voltado a movimentos de downsizing e descentralização, buscando redução de gastos governamentais e formas mais flexíveis de gestão (redes organizacionais);

3º modelo: a busca da excelência seria o principal objetivo desse modelo, com especial interesse na gestão da mudança e inovação na esfera pública, além de considerar a cultura organizacional como um importante fator a ser considerado; 4º modelo: orientação ao Serviço Público, nesse modelo, representa uma fusão de

idéias gerenciais advindas da administração privada para aplicação em organismos públicos, com preocupações como qualidade dos serviços prestados, oportunidade de participação dos usuários nas decisões de gestão pública e construção dos conceitos de cidadania e accountability.

Schedler (1999) explica o conceito de accountability, distinguindo as duas conotações básicas da accountability política: a) a capacidade de resposta dos governos (answerability), isto é, a obrigação dos oficiais públicos informarem e justificarem seus atos; e b) a capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles que descumpriram os deveres públicos. A noção de accountability é, basicamente, bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement).

O conceito de accountability traz a ideia de que para fiscalizar competentemente o Estado duas condições são indispensáveis: do lado da sociedade, a ampliação da consciência cidadã em torno de reivindicações cujo atendimento pelo poder público proporcione melhoria das condições de vida de toda a coletividade; e da parte do Estado, o provimento de informações completas, claras e relevantes para a população, expandido assim o número de controladores e reforçando – pela prestação de contas direta ao titular do poder, o povo – a legitimidade das políticas públicas e a segurança de seus atos.

Desde o gerencialismo puro até o modelo de orientação ao serviço público, um repertório de práticas e valores do NPM foi se acumulando. Tomando por base documentos expedidos pela OCDE, e que foram assim resumidos por Costa (2010, p. 154), são eles:

diminuir o tamanho do Estado (down sizing), inclusive do efetivo de pessoal; privatização de empresas e atividades;

descentralização de atividades para os governos subnacionais; terceirização de serviços públicos (out sourcing);

regulação de atividades conduzidas pelo setor privado;

transferência de atividades sociais para o terceiro setor (devolution); desconcentração de atividades do governo central;

separação das atividades de formulação e implementação de políticas públicas; estabelecimento de mecanismos de aferição de custos e avaliação de resultados; autonomização de serviços e responsabilização de dirigentes;

flexibilização da gestão orçamentária e financeira de agências públicas; adoção de formas de contratualização de resultados;

abolição da estabilidade dos funcionários e flexibilização das relações de trabalho no serviço público.

A Nova Administração Pública (NPA ) ou Nova Gestão Pública (NGP)pretendeu dar maior agilidade às ações dos governos, tendo, como fundamento básico, a preocupação central com as crises fiscais que impuseram sérias limitações às ações estatais (FERLIE et al.,

1996; BARZELAY, 2001). Tal fenômeno está orientado para a substituição do modelo clássico weberiano, caracterizado pela burocracia tradicional, por um modelo mais flexível e mais próximo das práticas de gestão do setor empresarial, conhecido como administração pública gerencial.

As características mais relevantes da administração pública gerencial, a partir de sua evolução conceitual, foram assim sintetizadas por Costin (2010):

a) sistemas de gestão e controle centrados em resultados e não mais em pro- cedimentos;

b) maior autonomia gerencial do administrador público;

c) avaliação (e divulgação) de efeitos/produtos e resultados tornam-se chaves para identificar políticas e serviços públicos efetivos;

d) estruturas de poder menos centralizadas e hierárquicas, permitindo maior rapidez e economia na prestação de serviços e a participação dos usuários; e) contratualização de resultados a serem alcançados, com explicitação mais

clara de aportes para sua realização;

f) incentivos ao desempenho superior, inclusive financeiros;

g) criação de novas figuras institucionais para realização de serviços que não configuram atividades exclusivas de Estado, como PPP (Parcerias Público- Privadas) e Organizações Sociais e Oscips (Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público) que podem estabelecer parcerias com o poder público. Bresser-Pereira (2009) afirma que a reforma da gestão pública, que traz em seu bojo a administração pública gerencial como modelo, pretende criar novas instituições jurídicas e organizacionais que transformem burocratas em gerentes. O objetivo central, a contrario sensu, não é enxugar o Estado, mas reconstruir a capacidade do Estado, tornando o governo mais eficiente e responsável, ampliando sua capacidade, sua governança.

A administração pública gerencial insere-se num contexto de redefinição da organização do Estado e de suas funções, bem como da ampliação dos instrumentos de controle social e responsabilização. Não se trata pura e simplesmente da utilização direta de técnicas da administração de empresas na gestão pública, nem do abandono das categorias da burocracia clássica de uma vez por todas. Implica, isto sim, na apropriação e posterior adaptação daqueles modelos, no sentido de reconstruir a capacidade de gestão do aparelho do Estado.