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HASTALIK ÖZYÖNETİMİ: FENOMENOLOJİK ARAŞTIRMA SELF-MANAGEMENT OF DISEASES: PHENOMENOLOGY STUDY
No Brasil, a reforma da gestão pública teve início em 1995, no Governo FHC, por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995) e de uma emenda constitucional, EC nº. 19, que viabilizava a reforma administrativa, inspirados no gerencialismo britânico e nos princípios da New Public Management (NPM). Bresser Pereira (2005, p. 22) assim sintetizou aquele momento:
[...] depois de amplamente debatida, a emenda constitucional da reforma administrativa foi remetida ao Congresso Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a publicação de um documento (Presidência da República do Brasil, 1995) sobre a reforma administrativa – o Plano diretor da reforma do aparelho do Estado -, cuja proposta básica é transformar a administração pública brasileira de burocrática, em gerencial. Essa transformação passou a ser uma questão nacional.
De acordo com o Plano Diretor, o aparelho do Estado é regido pelo Direito Constitucional e pelo Direito Administrativo, enquanto que o Estado é fonte ou sancionador e garantidor destes e de todos os demais direitos. Quando se insere o aparelho do Estado no arcabouço institucional-legal do país, que regula não apenas a administração, mas a própria sociedade, tem-se reconfigurado o Estado.
Todo conjunto da reforma baseou-se no pressuposto de que reformar o Estado significa melhorar não apenas sua forma de organização e a gestão do seu pessoal, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de modo a permitir que o mesmo tenha uma relação afirmativa com a sociedade civil. Reformar o aparelho do Estado significa garantir a ele maior governança60, ou seja, maior capacidade de governar, maior
condição de aplicar as leis e de implementar as políticas públicas.
Com base nesse pressuposto, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado assim define seus objetivos globais:
a) Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos;
b) Limitar a ação do Estado àquelas que lhes são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado, para a iniciativa privada;
c) Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União;
60De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), o governo brasileiro de então não carecia de governabilidade, ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para governar, dada a sua legitimidade democrática advinda da consagração eleitoral e o apoio partidário-parlamentar com que conta. Ele enfrenta, contudo, um grave problema de governança, pois sua capacidade de formular/implementar as políticas públicas é limitada pela rigidez e ineficiência do aparelho burocrático.
d) Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União (BRASIL, 1995, p. 45).
Em atenta leitura aos objetivos pretendidos pelo Plano Diretor, observa-se que alguns temas, antes não associados à administração pública, começaram a integrar o seu corpo conceitual, tais como ―governança‖, ―atendimento ao cidadão‖, ―parceria‖, ―mercado‖. A reforma da gestão pública assumiu-se como gerencial, adotando práticas e técnicas da gestão empresarial, que aumentassem a eficiência e a qualidade do serviço público, a partir de mecanismos como a responsabilização e o controle social.
A democracia participativa, inaugurada antes, a partir da promulgação da Constituição Republicana de 1988, instituiu diversos mecanismos de participação popular, incitando o exercício da cidadania como recurso de controle social por meio de conselhos e audiências públicas, entre outros. Por outro lado, reforçou também os organismos incumbidos do controle institucional ampliando a independência e as competências do Ministério Público e dos Tribunais de Contas, propondo ainda as bases para a edificação da Controladoria-Geral da União. Evidenciava-se, assim, a preocupação dos legisladores em: a) criarem institutos destinados ao estabelecimento de uma aproximação entre governantes e governados na tentativa de reduzir o abismo entre o que a sociedade deseja e o que a administração pública pode fazer; b) robustecerem os organismos responsáveis pelo controle institucional como forma de melhorar a eficiência e a efetividade do controle dos gastos públicos.
Holmes e Shand (1995) apresentam uma caracterização geral para a abordagem gerencial da administração pública:
a) caráter estratégico ou orientado por resultado do processo decisório; b) descentralização;
c) flexibilidade;
d) desempenho crescente;
e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratégico;
g) transparência e cobrança de resultados (accountability).
Nessa direção, resgata-se em Bresser Pereira (2005) a caracterização da administração pública gerencial como sendo orientada para o cidadão e para obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à
criatividade e à inovação; e utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
Com base nas características relacionadas por Bresser Pereira (2005) e Holmes e Shand (1995), pode-se notar que elas são consequências das diretrizes presentes na reforma gerencial da administração pública brasileira, assim organizadas por Costa (2010): a) institucionalização (alteração da base legal); b) racionalização (maior eficiência); c) flexibilidade (maior autonomia x controle a posteriori); d) publicização (transferências para outros entes); e e) desestatização (privatização, terceirização e desregulamentação).
Para melhor trabalhar essas diretrizes, o Plano Diretor cuidou de dividir o aparelho do Estado em quatro setores, os chamados setores do Estado e de associar um tipo de gestão para cada um e estabelecer o que cada um pretende, saber:
a) Núcleo Estratégico, que corresponde ao governo em sentido lato, responsável pela definição das leis e das políticas públicas, e pela cobrança do seu cumprimento, pelas decisões estratégicas. É representando pelos três Poderes. Nesse setor, a gestão deve estar atenta à efetividade: escolher as melhores decisões e garantir que elas serão cumpridas;
b) Atividades Exclusivas, que concentra os serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado (regulamentar, fiscalizar, fomentar). É o caso da cobrança de impostos, da polícia, do serviço de trânsito, do controle do meio ambiente, do subsídio à educação básica, da compra de serviços de saúde pelo Estado, entre outros. Aqui mais importante que a efetividade é a eficiência (custo e qualidade);
c) Serviços Não-Exclusivos, que corresponde ao setor em que o Estado atua junto a instituições públicas não-estatais e privadas, justificando-se por envolver direitos fundamentais (p.ex. educação, saúde) ou economias ―externas‖ relevantes (p. ex. universidades, museus). Aqui também mais importante que a efetividade é a eficiência (custo e qualidade);
d) Produção de Bens e Serviços para o Mercado, que concentra as áreas de atuação das empresas. São atividades que, embora empresariais, permanecem no aparelho do Estado devido ao seu valor elevado de investimento (p. ex. infraestrutura). Aqui mais importante que a efetividade é a eficiência (custo e qualidade).
O Núcleo Estratégico tem como objetivo primordial a efetividade no alcance dos objetivos democráticos, por meio da modernização da administração pública (principalmente sua profissionalização) e da ampliação da capacidade de gerir contratos de gestão61 com
agências autônomas e organizações sociais. O setor de Atividades Exclusivas tem como objetivo transformar autarquias e fundações em agências autônomas, substituir a administração pública burocrática pela gerencial e ampliar os mecanismos de participação popular. O setor de Serviços Não-Exclusivos, por sua vez, tem por objetivo transformar as fundações públicas em organizações sociais (publicização) e, por meio destas, ampliar o controle social e a responsabilização pelos serviços, favorecendo a melhoria da qualidade destes serviços oferecidos ao cidadão-cliente. Por fim, o setor de Produção de Bens e Serviços para o Mercado tem por objetivo dar continuidade ao processo de privatizações, implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas e fortalecer órgãos de regulação de monopólios.
A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi prevista a partir de três dimensões:
a) a primeira, institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade e favorecerá mudanças estruturais no aparelho do Estado;
b) a segunda, cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial;
c) a terceira dimensão aborda a gestão pública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão.
No que tange à dimensão institucional-legal, fez-se necessário fazer alterações na Constituição Federal para tornar institucionalmente viável a reforma que se pretendia alavancar, por isso mesmo a Emenda Constitucional n. 19, de 04 de junho de 1998, foi determinante para criar o arcabouço jurídico necessário.
Questões que sofreram modificações a partir da Emenda Constitucional n. 19/98:
a) eficiência como princípio da administração pública;
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Abrucio (1997) diz que a criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é diante da falta de recursos, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o terceiro pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.
b) estabilidade (agora relativa, vinculada ao desempenho) e disponibilidade (agora com remuneração proporcional) do servidor público;
c) estágio probatório de três anos; d) teto remuneratório dos Poderes;
e) fim do regime jurídico único e criação do emprego público;
f) sistema remuneratório livre de isonomias e gratificações em cascata; g) ética no exercício da função pública;
h) ampliação da participação popular e maior controle social; i) descentralização, p.ex a formação de conselhos municipais; j) instituição do contrato de gestão;
k) mudança no regime das empresas estatais; entre outras.
Entretanto, nem tudo que foi contemplado na EC nº 19/98 produziu o resultado esperado, parte em razão do próprio Poder Executivo, que falhou na condução e no sequenciamento de algumas matérias, parte devido à articulação e à pressão de entidades de classes e sindicais sobre o Congresso Nacional e junto à opinião pública para evitar o que chamavam de ―perdas de direitos históricos dos trabalhadores‖. Em virtude disso, questões como o emprego público, a flexibilização da estabilidade e da disponibilidade sofreram sérios embaraços jurídicos e administrativos.
A transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial baseou-se no emprego de ideias e ferramentas de gestão mais recentes do setor privado, como é o caso dos programas de qualidade, da reengenharia organizacional, da terceirização, do planejamento estratégico e de outras que teriam sido criticamente adaptadas ao setor público (PAULA, 2005).
Pretendia o Plano, no que se refere ao perfil gerencial do servidor público, transformá-lo de administrador burocrático, vinculado ao tipo ideal weberiano, para um ―novo gerente‖, caracterizado a partir de concepções da Nova Administração Pública. O administrador burocrático, de acordo com a visão gerencialista, estaria associado à ineficiência, ao descomprometimento e à pouca atenção ao usuário dos serviços públicos, enquanto o novo gerente seria empreendedor, criativo e atento ao cliente.
Junquilho (2002), por intermédio de pesquisa empírica, concluiu que o quadro atual mais fidedigno do servidor público padrão no Brasil aponta para o que chamou de
―gerente caboclo‖62, que teria em seu perfil características intermediárias entre o
administrador burocrático e o novo gerente, a partir de forte influencia cultural.
O processo de reforma gerencial não deve ser compreendido como um rompimento radical com a administração burocrática. Também não deve ocorrer com o mesmo grau em todos os setores. A propósito, a administração pública gerencial foi erigida sobre a burocrática, baseada na existência de um serviço público profissional e competente. A conjugação de pressupostos gerenciais e burocráticos se alternou de acordo com as características de cada setor. Os principais valores envolvidos na administração pública burocrática - o profissionalismo, a segurança e a efetividade - são exigidos, por exemplo, pelo Núcleo Estratégico. Eles devem estar presentes juntamente com os valores da abordagem gerencial. Apesar disso, em outros setores, onde a eficiência e o foco nos clientes são primordiais em razão do elevado número de servidores públicos e usuários envolvidos, a relevância da administração pública burocrática deveria diminuir até virtualmente desaparecer (BRESSER-PEREIRA, 2009).
Cumpre aqui trazer à tona a crítica pertinente a essa falsa ideia de ruptura, de superação do modelo burocrático:
[...] a retórica modernizante prevalecente não leva em conta o que se me afigura como sendo da maior importância: trata-se, efetivamente, de superar a administração no que ela tem de essencial, isto é, a racionalidade e a norma? Ou não é bem isto, o que se quer é que a racionalidade e a norma atendam de forma gerencialmente superior às necessidades da população? Introduzir a administração gerencial implica que os controles essenciais, e isso apenas em certos níveis hierárquicos, devem referir-se aos resultados, substituindo-se, quando for o caso, os controles a priori típicos da administração burocrática pelo controle de resultados. Além do mais, a formulação forte que supõe a substituição da administração burocrática pela gerencial deve ser bastante relativizada, dependendo, inclusive, da natureza da burocracia que se quer reformar: um exército não deve ser a mesma coisa, quer do ponto de vista organizacional quer do ponto de vista dos resultados, que um hospital, para dar um exemplo simples. (LIMA JUNIOR, 1998, p. 19, grifo do autor).
Foi possível refletir, nessa seção, sobre as características assumidas pela reforma administrativa gerencial e nas discussões acerca de novos mecanismos de governança pública propostos pela Nova Administração Pública. Além disso, foi apresentado breve contexto do caso brasileiro com a discussão de algumas proposições do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e da Emenda Constitucional n. 19/98.
62São características do ―gerente caboclo‖ de Junquilho (2002): contemporizador; dividido entre o coração e a razão; tendência à centralização; conjuga pessoalidade e impessoalidade; capaz de contornar excessos formais via ―jeitinho‖; e dificuldade de observar controles formalizados e planificação.