A história do Estado resume nosso passado, sua existência no presente parece-nos prefigurar nosso futuro. Esse Estado ocorre-nos de maldizê-lo, mas sentimos bem que, para o melhor e para o pior, estamos ligados a ele. (BURDEAU, 2005, p. IX da Introdução).
A compreensão da configuração atual da Administração Pública Brasileira sugere, como ponto de partida, a (re)construção de um referencial teórico acerca da relação entre sociedade e Estado, que reúna elementos constitutivos de análise em sentido mais amplo, sejam de origem clássica ou de proposição mais recente. Trata-se, por conseguinte, de estabelecer linhas teóricas e informacionais de reflexão, sem qualquer pretensão de exaurir o debate, reconhecendo até certa abstração, mas no intuito de preparar o caminho para interpretações mais específicas, trazidas para o contexto brasileiro.
A análise do Estado é uma forma de conhecer a sociedade. As forças sociais que predominam na sociedade, em determinado momento histórico, afetam a organização estatal,
e esta, em sua administração, deve levar em consideração os interesses daquela. Caso seja válido o pressuposto de que a sociedade funda o Estado, é de igual modo razoável supor que o Estado é constitutivo da sociedade (IANNI, 2004).
Nem sempre essa relação, olhando pelo retrovisor a história da humanidade, foi assim compreendida. Avanços e retrocessos teórico-empíricos povoam os campos de estudo da Sociologia, do Direito, da Filosofia, da Ciência Política, da Economia, e mais recentemente, da Administração. Muitas vezes ocupando zonas de interesse comum, tais estudos sugerem uma linha cronológica de interpretação do Estado e de sua relação com a sociedade. No dizer de Habermas (1993, p.110),
[...] hoje em dia todas as teorias da sociedade são extremamente abstratas. Na melhor das hipóteses, elas conseguem nos sensibilizar para a ambivalência dos desdobramentos históricos; elas podem contribuir para que aprendamos a compreender as ambivalências que vêm ao nosso encontro como se fossem outros tantos apelos para as crescentes responsabilidades em meio a espaços de ação minguantes. Elas são capazes de abrir-nos os olhos para os dilemas dos quais não podemos fugir e os quais precisamos superar.
Identificam-se em Bobbio (2007) duas grandes correntes teóricas que se propõem a analisar o Estado: a racionalista e a historicista. A primeira busca explicá-lo a partir de sua justificação racional, do seu fundamento; a segunda, por sua vez, pretende estudá-lo tendo por base sua origem histórica. O Estado, com base na primeira, é um ente artificial que nasce em oposição ao estado natural; sob a ótica da segunda, o Estado é uma sociedade natural que tem origem na evolução natural da família. À luz da primeira, o ponto de partida é o homem considerado naturalmente um ser antissocial; na segunda, o ponto de partida é o homem como ―animal político‖9. Desde a Grécia antiga até a Idade Média, a justificação racional do Estado
é predominante. O poder se justifica para realizar alguma coisa, não é ―em si mesmo‖, e o que o justifica é ético: o bem para o indivíduo, enquanto existente numa sociedade.
Aristóteles (384 a 322 a.C.), considerado o fundador da ciência do Estado, com a sua obra Política, analisa a formação das cidades-Estado (pólis) no que tange às suas organizações políticas e ao funcionamento dos seus órgãos, para, finalmente, classificar todas as formas de governo conhecidas na Antiguidade. Aristóteles desenvolve, em primeiro lugar, um estudo antropológico, a par de um estudo ético do homem: ―animal racional implica animal político‖; a organização política seria a forma pela qual o homem realiza sua
9A expressão ―animal político‖, originalmente Zoon Politikon, é expressão usada pelo filósofo grego Aristóteles (384 a 322 a.C.)
felicidade. O Estado aristotélico tem como finalidade realizar a felicidade dos indivíduos, o verdadeiro objetivo da ética: o eudemonismo10.
Platão (428 a 347 a.C.), de quem Aristóteles foi discípulo, também produziu um tratado sobre o poder político do Estado, na sua obra A República, que também é um ensaio sobre a justiça e a educação. Platão desenvolve o conceito de poder político ético. A justiça é nesse movimento a finalidade do Estado, fornecendo ao mesmo tempo a forma de sua estruturação, já que o justo, como tarefa fundamental do Estado, é dar a cada um o que é seu, o seu lugar na sociedade, segundo seu mérito, medido por suas aptidões.
Nicolau Maquiavel (Niccoló Machiavelli – 1469 a 1527), na sua clássica obra O príncipe apresenta o Estado, como senhor absoluto do indivíduo.
Todos os Estados, todos os domínios que têm havido e que há sobre os homens, foram e são repúblicas ou principados. Os principados ou são hereditários, cujo senhor é o príncipe pelo sangue, por longo tempo, ou são novos. Os novos são totalmente novos como Milão com Francesco Sforza, ou são como membros acrescentados a um Estado que um príncipe adquire por herança, como o reino de Nápoles ao rei da Espanha. Estes domínios assim adquiridos são, ou acostumados à sujeição a um príncipe, ou são livres, e são adquiridos com tropas de outrem ou próprias, pela fortuna ou pelo mérito (MAQUIAVEL, 1974, p. 21).
Em Maquiavel (1974), a questão não é buscar a justificação do Estado pela sua origem ou por sua finalidade. O poder justifica-se internamente pelo próprio mecanismo do seu alcance e da sua manutenção, ou seja, o que justifica o poder é ele mesmo, na proporção em que o importante é desenvolver técnicas para conquistá-lo e exercê-lo. Maquiavel rompe com o conceito de Estado Ético, cuja finalidade era realizar a felicidade das pessoas, fundando a Ciência Política, com objetivo próprio, diferente da Ética, da Religião e da Filosofia. Reúne coerção e ideologia, tornando possível o estudo do poder como objeto autônomo em relação a outros fenômenos humanos.
O pensador político florentino estabelece uma distinção clara entre a sociedade civil e o Estado, sob forte influência da ascensão do modo de produção capitalista. De igual modo, enfatizou a soberania do Estado, decerto que nas mãos do príncipe, mas aquele foi retratado como ele ―era‖ e não como ―deveria ser‖. Sem dúvida, encontram-se em Maquiavel as bases do Estado moderno.
A partir do século XVI, o Estado, em termos axiológicos, assume uma acepção positiva, segundo a qual a societas civilis (sociedade civil) não pretende somente viver ou sobreviver, mas almeja o bonum vivere, o viver bem. A doutrina política moderna, de Hobbes a Hegel, inspira-se nessa visão eulógica do Estado.
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Hobbes (1588-1679), na sua obra Leviatã, publicada originalmente em 1651, explica a finalidade do Estado político-social a partir do comportamento do homem (homo
homini lúpus)11, que é fruto por sua vez do Estado de Natureza. Segundo Hobbes (1979,
p.106),
[...] os homens em seu estado de natureza iriam perceber, em seus momentos de reflexão, que a lei da natureza os obriga a renunciar a seu direito de julgamento privado do que é perigoso em casos dúbios, e a aceitar por si mesmo o julgamento de uma autoridade comum.
O Estado hobbesiano, personificado no soberano, fixa os valores morais e religiosos, arbitra se haverá ou não propriedade privada, só não podendo ordenar que o homem se mate, posto que isso é contra a lei natural da autopreservação. O Estado político- social, na pessoa do soberano, tem a finalidade de promover a segurança, de assegurar o cumprimento dos pactos e de realizar a justiça, punindo aqueles que os descumpre.
O Estado absoluto, como primeira feição do Estado moderno, encontrou em Hobbes sua maior expressão doutrinária. O pensamento hobbesiano não propunha a eliminação da propriedade privada nem o desaparecimento da burguesia como classe, propugnava tão somente que a propriedade pertencesse toda de direito ao Estado, isto é, que o seu controle permanecesse sempre nas mãos dos homens que ocupassem posições de autoridade no aparelho estatal e que os burgueses fossem permanentemente vigiados e controlados pelo aparelho do Estado.
O Estado moderno emerge, em termos políticos, como absoluto; em termos econômicos, como mercantilista; e em termos administrativos, como patrimonial. A monarquia, que se confundia com o Estado, era um importante patrimônio econômico e político, robustecendo-se das receitas de impostos e da participação em empresas monopolistas. A monarquia absolutista se beneficiava desses recursos para manter uma aristocracia patrimonial dependente que vivia na corte, para cuidar da guerra, e uma burocracia patrimonial, para cobrar impostos e administrar a justiça (BRESSER-PEREIRA, 2009).
No Estado patrimonial não há distinção nítida entre os patrimônios público e privado, todavia, três das cinco características básicas do Estado Moderno já se evidenciavam: uma Constituição ou sistema jurídico, um serviço público e um governo presidindo a população de um determinado território.
11―O homem é o lobo do homem‖, que significa que o homem, por natureza, é egoísta, quer fazer apenas o que é do seu interesse, sem levar em conta os interesses dos outros; devido a isso, quando há choques de interesses entre os homens, surgem os conflitos.
Hobbes, ao tratar do Estado absoluto, cuja finalidade é garantir a segurança ou a estabilidade política de um povo dentro das fronteiras do território, tratou também do tipo ―cidadão‖. Ao afirmar que a autoridade do soberano não se fundava na religião, e sim em um contrato, fixou as bases da noção de direito à cidadania. Hobbes, curiosamente, plantou a semente para o surgimento do Estado Liberal - argumento que foi desenvolvido, sobretudo, por Locke.
Em Locke (1632-1704), somente na sociedade civil ou política existem condições para a observância das leis naturais que são as leis da razão. A teoria política liberal de Locke concebe as funções do Estado essencialmente voltadas para a garantia dos direitos individuais, sem interferência nas esferas da vida pública e, particularmente, na esfera econômica da sociedade. No rol desses direitos individuais, destacam-se a propriedade privada como direito natural, assim como o direito à vida, à liberdade e aos bens necessários para conservar ambas. Os argumentos teóricos de Locke são até hoje fundamentos do Estado Liberal.
Adam Smith (1723-1790), na sua obra clássica A riqueza das nações12, datada de
1776, na esteira do pensamento lockeano, construiu as bases do chamado liberalismo econômico, com construções como esta:
[...] deixe-se a cada qual, enquanto não violar as leis da justiça, perfeita liberdade de ir em busca de seu próprio interesse, a seu próprio modo, e faça com que tanto seu trabalho como seu capital concorram com os de qualquer outra pessoa ou categoria de pessoas (SMITH, 1983, p. 47).
Rousseau (1712- 1778), grande teórico da concepção de comunidade, concebeu esta como contraponto indispensável da presença soberana do Estado. O princípio da comunidade é a obrigação política horizontal e solidária de cidadão a cidadão, que estabelece a inalienabilidade da soberania do povo de que decorre a obrigação política com o Estado. Era a idéia do seu Contrato Social, inicialmente entendido como uma transferência de poder para o monarca, mas que foi recontextualizado como uma delegação de poder do povo aos dirigentes políticos.
Para Kant (1724-1804), a saída do Estado de natureza é para o homem algo mais do que o produto de um cálculo de interesse: é um dever moral. Somente no Estado, diz a premissa kantiana, podem ser garantidas as condições de existência da liberdade e, por isso, ele tem um valor moral, tanto que, em uma história ideal da humanidade, a instituição do
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Na obra A Riqueza das Nações, Adam Smith concebeu as ideias de divisão do trabalho como fator impulsionador da economia e de mão invisível, que seriam as forças e leis do mercado, que levariam os mercadores e comerciantes a promoverem o bem-estar da sociedade.
Estado é uma ideia reguladora para o projeto daquela futura sociedade jurídica universal que sozinha pode garantir a paz perpétua, e pode, portanto, libertar o homem do flagelo da guerra.
Para Burke (1729-1797), Estado e sociedade fazem parte da ordem natural do Universo, enquanto criação divina. A sociedade, que tem uma essência moral, é natural enquanto que os homens são, por natureza, sociais. Por esta razão, a sociedade não apenas tem sua origem divina, mas também é divinamente ordenada. Burke13 defende a continuidade,
reverenciando a tradição social e constitucional.
A sociedade civil em Hegel (1770-1831) é distinguida em relação ao Estado, sendo-lhes atribuído um significado próprio. Define a sociedade civil como um momento essencial da totalidade social moderna, por meio do qual seria possível equilibrar o público e o privado, o singular e o universal. O Estado hegeliano é um produto social, expressão de uma forma de sociedade, produto da ação humana. Compreende Hegel o Estado como uma realidade histórica resultante da ação dos indivíduos, opondo-se às visões teológicas que explicavam até então a sua origem. O Estado representa uma totalidade e não a mera soma de partes14, na qual os interesses públicos, coletivos, baseados na ―vontade universal
autoconsciente – vontade geral em si e para si‖, preponderam, superando as distorções advindas dos interesses privados, meramente econômicos, emanados da sociedade civil.
Hegel demonstra que o Estado, como o ―Espírito de um povo‖15
, é simultaneamente a lei que penetra e perpassa todas as relações desse povo, os seus costumes e a consciência dos indivíduos.
A concepção hegeliana de Estado é criticada por alguns, como Popper (1974), por considerá-la precursora do totalitarismo do século XX, e defendida por outros como Marcuse (1978), sob o argumento que ela não faz apologia a nenhum Estado em especial, apenas defendia que este deveria ser sempre racional.
Karl Marx (1818-1883) se concentra no Estado em crise. Apresenta uma visão historicista para explicá-lo, atribuindo a este um sentido negativo. Para ele, o Estado não é o reino da razão, mas o reino da força, da violência. Não é o reino do bem comum, mas do interesse de uma minoria. O Estado não tem por finalidade o bem-viver geral, mas o bem- viver daqueles que detêm o poder. A partir dessa concepção, a saída para o Estado de natureza, afirma Marx, é o fim do Estado, a sociedade sem Estado. De acordo com a tradição
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Para aprofundar esse idéia de continuidade, dentro do pensamento liberal conservador, ver: BURKE, E. Textos políticos. México, Fondo de Cultura Econômica, 1942.
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Princípio aristotélico – O todo é maior que a soma das partes.
marxista16, o Estado é entendido como um aparelho repressivo. O Estado é uma ―máquina‖ de
repressão que permite às classes dominantes assegurar sua dominação sobre a classe operária, para submetê-la ao processo de ―extorsão da mais valia‖.
Adotando uma posição de meio-termo, para não dizer conciliatória, entre racionalistas e historicistas, Weber (1864-1920) descreveu o processo de formação do Estado moderno como um fenômeno de expropriação por parte do poder público dos meios de serviço, como as armas, que caminha ao lado do processo de expropriação dos meios de produção dos artesãos por parte dos possuidores de capitais. Esta concepção weberiana define o Estado moderno mediante dois elementos constitutivos: a presença de um aparato administrativo17
com a função de prover à prestação de serviços públicos e o monopólio legítimo da força. O Estado moderno, sociologicamente definido por Weber (2004b, p. 525), só pode ser entendido pelo ―meio específico que lhe é próprio, como também a toda associação política: a coação física‖. O Estado weberiano é ―uma relação de dominação de homens sobre homens, apoiada por meio da coação legítima‖ (WEBER, 2004b, p. 526). Entendido como uma organização exige uma administração contínua, que se dá por meio de dominação, o Estado requer, segundo o sociólogo alemão,
[...] por um lado, a atitude de obediência da ação humana diante daqueles senhores que reclamam ser os portadores do poder legítimo, e, por outro lado, mediante essa obediência, a disposição sobre aqueles bens concretos que eventualmente são necessários para aplicar a coasão física: o quadro administrativo pessoal e os
recursos administrativos materiais (WEBER, 2004b, p. 527)
O conceito de Estado moderno na forma como aparece no período medieval e no início da história moderna é aquele de uma nova e complexa forma de organização política. Morris (2005, p. 76-77) caracteriza o Estado Moderno em função de muitos aspectos inter- relacionados:
Continuidade no tempo e no espaço. O Estado moderno é uma forma de organização
política cujas instituições resistem ao tempo; especialmente, sobrevivem a mudanças de liderança e de governo. É a forma de organização política de um território definido e distinto.
Transcendência. O Estado moderno é uma forma particular de organização política
que constitui uma ordem pública unitária, distinta e superior a governados e governantes e passível de representação. As instituições associadas com os Estados modernos – em particular, o governo, o judiciário, a burocracia e as forças armadas – não constituem em si mesmas o Estado; são seus agentes.
Organização política. As instituições por meio das quais o Estado atua –
especialmente o governo, o judiciário, a burocracia e a polícia – são diferenciadas de outras organizações políticas e associações. Elas são formalmente coordenadas entre si e relativamente centralizadas. As relações de autoridades são hierárquicas. O
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Comum às obras Manifesto Comunista, 18 Brumário, Comuna de Paris (Marx) e Estado e Revolução (Lênin) 17O ―aparato administrativo‖ weberiano se coaduna com a idéia hodierna de administração pública.
controle é direto e territorial, relativamente difundido e penetra a sociedade legal e administrativamente.
Autoridade. O Estado é soberano, isto é, a derradeira fonte de autoridade política em
seu território, e reivindica o monopólio sobre o uso da força legítima dentro deste território. A jurisdição de suas instituições se estende diretamente a todos os residentes ou membros desse território. Em suas relações com outras ordens públicas, o Estado é autônomo.
Compromisso de fidelidade. O Estado espera e recebe a lealdade de seus membros e
dos habitantes permanentes de seu território. A lealdade que ele tipicamente espera e recebe assume precedência sobre aquela lealdade anteriormente devida à família, clã, comuna, nobreza, clero, papa ou imperador. Os membros de um Estado estão sujeitos às suas leis e têm obrigação geral de obedecê-las em virtude de sua qualidade de membro.
Divergente quanto à questão da obediência, Burdeau (1905-1988) afirma que a ―ideia‖ de Estado traz uma resposta tão simples quanto repleta de consequências: os homens
inventaram o Estado para não obedecer aos homens. O Estado é uma forma do poder que enobrece a obediência. Sua razão de ser primordial é fornecer ao espírito uma representação do alicerce do poder que autoriza fundamentar a diferenciação entre governantes e governados sobre uma base que não seja relações de forças. O Estado, segundo Burdeau (2005), é o suporte do poder cuja necessidade faz todos se curvarem a uma autoridade que reconhecem inevitável.
Prossegue o cientista político francês defendendo que o Estado
[...] não é território, nem população, nem corpo de regras obrigatórias. É verdade que todos esses dados sensíveis não lhes são alheios, mas ele os transcende. Sua existência não pertence à fenomenologia tangível: é da ordem do espírito. O Estado é, no sentido pleno do termo, uma ideia. Não tendo outra realidade além da conceptual, ele só existe porque é pensado (BURDEAU, 2005, X da Introdução). Burdeau (2005) vislumbra o Estado funcional como um imperativo cuja base é a sociedade. Não nasce de uma imagem que os indivíduos fazem de um futuro desejável, emergindo diretamente das estruturas sociais existentes. Todo subjetivismo estaria excluído dessa ―ideia‖, pois ela se limita a registrar as exigências objetivas que comandam o bom funcionamento da sociedade. Todavia, para Burdeau, a sociedade nao é perfeitamente homogênea, há pluralidade de representações, portanto competição. Aquele que consegue se impor se beneficiará para sua realização do aparelho do poder estatal. Assim, o fundamento do poder estatal reside numa espécie de subjetivismo social, sendo o Estado o produto de um enfrentamento de representações e de crenças.
Entende-se a partir de Burdeau que pensado para ser a sede impassível do poder, o Estado pode ser apenas o álibi dos que governam em seu nome. Contudo, não se pode ver no Estado apenas o ―disfarce do poderio das facções‖. Tem uma razão de ser que não lhe pode ser retirada sem prejuízo para a sociedade.
A distinção que era preconizada até então entre sociedade e Estado, após a expansão do capitalismo, com o advento a Revolução Industrial, perdeu muito o sentido. O Estado reposicionou-se na concepção de que a sociedade, submetida a seus mecanismos autorreguladores, acomete-se de insofismável irracionalidade e somente a ação estatal pode neutralizar os efeitos disfuncionais de um desenvolvimento econômico e social controlado.