Foram visitados 21 municípios, abrangendo 11 das 12 mesorregiões do estado de Minas Gerais. Como a proposta de escolha dos municípios foi baseada no critério populacional, selecionando o de maior e o de menor porte de cada mesorregião, a composição da amostra não segue rigorosamente metade dos municípios de grande porte e a outra metade de pequeno porte, pois em uma dada mesorregião, um município de maior porte populacional, pelos critérios do IBGE, pode ser de médio porte. Diante disso, a composição da amostra dos municípios selecionados, quanto ao porte populacional, ficou distribuído da seguinte maneira: oito municípios de pequeno porte, cinco de médio porte e oito de grande porte (GRAF. 10).
Gráfico 10 - Composição dos municípios selecionados: porte populacional
Fonte: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
De acordo com estudos realizados por Duarte e Cardoso (2013), as lógicas de ação dos(as) DMEs são influenciadas pelo porte populacional dos municípios onde atuam. Nos pequenos municípios, segundo os autores, os depoimentos coletados revelaram uma atuação
voltada para a escuta das singularidades. Já nos municípios de maior porte populacional, a lógica de ação estaria relacionada ao atendimento de grupos de interesse localizados, promotores de apoio político-eleitoral. Questionamos, portanto, se o porte do município seria um fator que determina peculiaridades quanto às subjetividades dos(as) DMEs.
Outro indicador detalhado na amostra foi a classificação dos municípios selecionados quanto ao seu Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM).28 No QUADRO 5, há o índice de cada uma das localidades visitadas, referente ao ano de 2010. Na TAB. 1, apresentamos a categorização estabelecida pelo Pnud, para, em seguida, fazer o agrupamento dos municípios de nossa amostra de acordo com essa classificação (GRAF. 11).
Tabela 1 - Classificação dos municípios de acordo com seu IDHM (2010)
Faixas IDHM
Muito alto desenvolvimento humano 0,800 a 1 Alto desenvolvimento humano 0,700 a 0,799 Médio desenvolvimento humano 0,600 a 0,699 Baixo desenvolvimento humano 0,500 a 0,599 Muito baixo desenvolvimento humano 0 a 0,499 Fonte: Pnud, 2015. Elaboração do autor, 2015.
A maior parte dos municípios visitados têm um IDHM “médio” e “alto”; apenas um com “baixo” e dois com “muito alto”. Esses dados nos revelam a diversidade das realidades dos municípios visitados, o que influencia sobremaneira as formas com são geridas suas políticas públicas educacionais. A questão de como gerir o transporte escolar, a merenda, a distribuição de uniforme e material escolar são fatores que dependem, em grande parte, do IDHM , determinando a demanda por esses recursos.
28
Desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) é uma medida composta de indicadores de três dimensões do desenvolvimento humano: longevidade, educação e renda. O índice varia de 0 a 1; quanto mais próximo de 1, maior o desenvolvimento humano. O IDHM ajusta o IDH para a realidade dos municípios e reflete as especificidades e desafios regionais. Pnud, 2015.
Gráfico 11 - Composição dos municípios selecionados: IDHM (2010)
Fonte: Pnud, 2015.
Nota: Dados trabalhados pelo autor, 2015.
Um elemento pesquisado quando da realização das entrevistas, que influencia especialmente as formas como se estabelecem as relações intersistêmicas, diz respeito à forma de organização dos sistemas educacionais dos municípios. De acordo com dados da Undime (2012c), a maioria dos municípios brasileiros não instituiu seus sistemas municipais de ensino, portanto, segue determinações e orientações normativas das secretarias estaduais de educação, o que acarreta pouca autonomia desses municípios frente à esfera estadual, quadro, segundo a entidade, não desejável. No entanto, mesmo que a Undime (2012c) apresente as vantagens advindas do fato de os municípios se constituirem como sistema, a questão é bem mais complexa, pois implica a alocação de recursos humanos e financeiros que muitos municípios não possuem, como destacado na fala a seguir de uma dirigente de um município de médio porte e que não constitui sistema próprio de educação:
A maioria dos municípios, eles não são sistema, eles trabalham em parceria com o estado. [Nome do município] não tem sistema próprio. [Nome do município próximo] que é referência aqui, agora que está construindo, esse ano que passou para sistema. Além do relacionamento ser muito bom com a Superintendência [Regional de Ensino], o custo é alto, é elevado pra você trabalhar com sistema em municípios pequenos, mas o ideal é que seja (OM/MP/F).
Nos municípios selecionados para a pesquisa, essa realidade não é diferente da apontada pela Undime: dentre os 21, apenas 6 constituem-se como sistemas municipais de educação, conforme o GRAF. 12.
Gráfico 12 - Composição dos municípios selecionados: Rede ou Sistema
Fonte: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
O quarto elemento selecionado para caracterizar os municípios visitados para a realização da pesquisa se refere à Capacidade Institucional de Atendimento (CIA). Esse indicador correspondente à receita de impostos e transferências constitucionalmente vinculados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, dividido pelo número de alunos matriculados na Educação Infantil e no Ensino Fundamental das redes públicas municipais (DUARTE;FARIA, 2010). Para compor a amostragem em seu trabalho, Duarte e Cardoso (2013), que relacionavam esse indicador ao Ideb, calcularam a média de cada um dos estados pesquisados. Em Minas Gerais, esse valor, para o ano de 2011, correspondia a R$2.314,02. Diante desse montante, agrupamos a seguir (GRAF. 13) os municípios selecionados que estavam com a Capacidade Institucional de Atendimento (CIA) acima ou abaixo dessa média. Em apenas um dos municípios visitados não foi possível estabelecer esse indicador.
Gráfico 13 - Composição dos municípios selecionados – CIA
Fonte: DUARTE; CARDOSO, 2013. Nota: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
Para Duarte e Cardoso (2013), a existência de um grande número de municípios no país com reduzida Capacidade Institucional de Atendimento protegido (CIA) faz com que agentes políticos locais, no caso, os(as) DMEs, construam ações estratégicas e práticas discursivas voltadas para a obtenção de recursos federais ou estaduais complementares, reforçando práticas e perspectivas de subordinação dos poderes locais a um poder central, em prejuízo de uma gestão mais autônoma. A dirigente do município com a mais baixa CIA, dentre os municípios selecionados, verbaliza essa falta de recursos e a dificuldade que esta acarreta para o município:
A dificuldade é que nos últimos anos está muito difícil trabalhar, porque não tem dinheiro, não tem verba, depois que passou esse Fundef, era melhor que o Fundeb, porque o Fundeb ele abrangeu toda Educação Básica. E o dinheiro ele vem junto com o Fundo de Participação do Município, então quando ele bate no fundo do Fundo de Participação do Município, eles fazem tanto desconto, tanta coisa, que ele chega pouquinho. Então a dificuldade está sendo essa, nós estamos gastando 100% do Fundeb com pagamento de professores. Muito baixo, que eles mandam, o Governo Federal manda para cada aluno/ano, é o CAQ [custo aluno-qualidade], então esse CAQ está muito baixo, governo tem que ter, nós até já fizemos uma carta lá na Undime, dos Dirigentes Municipais de Educação, que se quiser educação brasileira de qualidade eles têm que colocar dinheiro e esse CAQ, esse Custo Aluno Anual ele tem que ser quase dobrado, quase dobrado, se não, não dá não (OM/PP/F).
Portanto, podemos perceber que a CIA de um município é mais um fator que influencia de maneira determinante a forma como são administrados os sistemas ou redes municipais de ensino, contribuindo, dessa forma, para a construção de determinadas lógicas de ação dos(as) DMEs, sendo, portanto, também constituinte de suas subjetividades.
A diversidade dos municípios selecionados para a pesquisa, marcada inicialmente pelo porte populacional, reflete-se na diferença entre o número de escolas, de docentes e de matrículas entre os municípios. Uma variedade que pode ser visualizada através dos extremos, tendo como referência os números relativos a 2012 – um município com apenas duas escolas, atendendo 122 alunos, e, no outro extremo, um município com 258 escolas, atendendo 138.059 alunos.
A título de ilustração, os municípios selecionados para a pesquisa possuem, juntos, 850 escolas, 12.314 docentes, 39.802 alunos matriculados na modalidade de Educação Infantil e 224.013 alunos matriculados no Ensino Fundamental. Portanto, é um universo significativo de alunos e docentes – e toda comunidade escolar – que fazem parte de sistemas e redes de ensino sob a coordenação dos(as) DMEs.
O último elemento que compõe a caracterização dos municípios selecionados é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, o Ideb. Este é um elemento determinante na
construção das lógicas de ação dos(as) DMEs, pois estabelece novos parâmetros de governança educacional, possibilitando a emergência de uma cultura da avaliação, tema que será tratado no Capítulo 4. Para a classificação dos municípios de acordo com o Ideb alcançado, com base no ano de 2011, estabelecemos dez faixas, visto que o Ideb pode variar de zero a dez,29 como demonstrado na TAB. 2.
Tabela 2 - Faixas de classificação do Ideb (2011) Faixas Intervalo Ideb
1 0,0 – 0,9 2 1,0 – 1,9 3 2,0 – 2,9 4 3,0 – 3,9 5 4,0 – 4,9 6 5,0 – 5,9 7 6,0 – 6,9 8 7,0 – 7,9 9 8,0 – 8,9 10 9,0 - 10
Fonte: Elaboração do autor, 2014.
A partir dessas faixas de classificação, foram distribuídos os índices alcançados pelos municípios selecionados, separando-se o Ideb dos anos iniciais do Ensino Fundamental e o Ideb dos anos finais, conforme os GRAF. 14 e GRAF. 15.
29
Soares e Xavier (2013) demonstram que, do ponto de vista empírico, seria incorreto dizer que o Ideb varia de zero a dez, já que no cálculo de um de seus componentes, o indicador de desempenho, é levada em consideração a proficiência padronizada da escola, que é a média padronizada dos seus alunos. Esses autores apontam que as médias variam menos que as observações individuais; logo, para a proficiência padronizada da escola ser igual a dez, todos os alunos teriam de ter uma proficiência superior aos limites superiores do algoritmo estabelecido pelo INEP, situação bem improvável. O mesmo ocorre para que uma escola tenha proficiência padronizada igual a zero (SOARES; XAVIER, 2013, p. 907-908). Essa situação faz com que as proficiências cubram um intervalo menor que zero a dez, como apresentado no GRAF.14.
Gráfico 14 - Faixas do Ideb alcançado pelos municípios nos anos iniciais (2011)
Fonte: INEP/MEC, 2014.
Nota: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
Gráfico 15 - Faixas do Ideb alcançado pelos municípios nos anos finais (2011)
Fonte: INEP/MEC, 2014.
Nota: 1. Dados trabalhados pelo autor, 2014.
Nota: 2. S.I. (sem informação) é devido a fatores como: número de participantes na Prova Brasil insuficiente para que os resultados sejam divulgados; o município não oferece os anos finais do Ensino Fundamental, que fica a cargo do estado.
Como o “atingir metas” é um dos fatores que compõe essa nova racionalidade da gestão dos sistemas e redes de educação, demonstramos através dos GRAF. 16 e 17 o número de municípios visitados que atingiram as metas estabelecidas pelo MEC para o Ideb, tendo por referência o ano de 2011, e também aqueles que não atingiram, tanto para os anos iniciais quanto para os anos finais do Ensino Fundamental.
Gráfico 16 - Municípios que alcançaram a meta do Ideb (2011): anos iniciais
Fonte: MEC/INEP, 2014.
Nota: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
Gráfico 17 - Municípios que alcançaram a meta do Ideb (2011): anos finais
Fonte: MEC/INEP, 2014.
Nota: Dados trabalhados pelo autor, 2014.
Percebe-se, nos municípios selecionados, uma tendência nacional, a de que os anos finais do Ensino Fundamental apresentem um Ideb mais baixo e um maior número de municípios que estão fora das metas estabelecidas pelo MEC/INEP.
Essa caracterização, além de buscar traçar um perfil dos municípios selecionados para a pesquisa, visa, também, individualizar a análise, buscar a especificidade de cada um desses municípios, para, dessa forma, compreender os processos de construção de lógicas de ação pelos(as) DMEs, e, a partir dessas lógicas, revelar os processos de sedimentação de suas subjetividades.