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A 11 de junho de 2013, a Comissão apresentou uma Proposta de Diretiva que, após a pronúncia do Comité Económico e Social Europeu e aprovação e assinatura pelo Parlamento Europeu (este propôs alterações tendo algumas sido incluídas na versão final) e pelo Conselho da União Europeia, veio a ser adotada, a 26 de novembro de 2014 como a Diretiva 2014/104/UE do Parlamento Europeu e do Conselho148.
146 Ibid, § 48.
147 WARDHAUGH, Bruce, op. cit., p. 20.
148 Para mais informações sobre a tramitação, discussão e aprovação da Proposta de Diretiva veja-se:
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/HIS/?uri=CELEX:32014L0104&qid=1512037996729, consultado a 30 de novembro de 2017.
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Antes de mais, deve elogiar-se, globalmente, a adoção da Diretiva; apesar do ponto central da presente dissertação ser a discordância pela proteção conferida aos programas de clemência através da proibição absoluta de divulgação das declarações de clemência, isso não obsta a que, de forma genérica, não se elogie e concorde com a Diretiva que, sem dúvida, irá beneficiar e promover o desenvolvimento do private enforcement.
Efetivamente, com a adoção e consequente transposição da Diretiva para os 28 ordenamentos jurídicos dos EM149, as ações de indemnização por danos
resultantes de infrações ao direito da concorrência e os diversos aspetos que enquadram e regulam as mesmas e que há muito eram discutidos e debatidos, inclusive pelo TJUE, tiveram, finalmente, consagração no direito derivado da União. Não haja dúvidas que, com a harmonização introduzida pela Diretiva, os lesados por comportamentos anti-concorrenciais encontram-se numa posição muito melhor daquela que estavam antes para recuperarem, efetivamente, os seus danos.
Destarte, devem destacar-se os esforços dispensados a construir um sistema marcadamente europeu tendo em consideração as tradições jurídicas dos EM (por exemplo, a proibição de reparação excessiva – art. 3.º da Diretiva) recusando, assim, a “importação” de um outro modelo já existente (nomeadamente aquele que vigora nos EUA), pese embora as importantes lições que se retiraram do mesmo. Deve também aplaudir-se a introdução de algumas normas que se revestem de elevado interesse para as vítimas, tais como: valor probatório conferido às decisões finais da autoridade nacional da concorrência de cada Estado-Membro e às dos restantes Estados (art. 9.º), prazo de prescrição mínimo de 5 anos (art. 10.º), responsabilidade solidária entre as várias empresas pertencentes a um cartel (art. 11.º), presunção ilidível de que os cartéis, per se, causam danos (art. 17.º/2), entre
149 Processo ainda não completo faltando a Portugal e Grécia transpor a Diretiva (última confirmação a 27
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outras; como é facilmente observável, todas estas disposições visam efetivar o cumprimento do direito de indemnização detido pelas vítimas.150
Contudo, não favoráveis às vítimas são os arts. 6.º/6 e 7.º/1, que contrariam, de forma clara, a decisão do Tribunal nos casos Pfleiderer e Donau Chemie, pois os EM encontram-se obrigados a incluir no seu direito nacional uma disposição que impede os órgãos jurisdicionais nacionais de fazerem uma avaliação casuística e, como tal, de decidirem, à luz das circunstâncias concretas de cada caso, se estas impõem que se permita a divulgação das declarações de clemência151.
Compreender-se-ia uma regra geral de proibição, isto é, que tal divulgação só poderia ser autorizada como ultima ratio e quando nenhum outro tipo de documentos fosse suficiente para que as vítimas pudessem provar aquilo que alegavam; agora, não se pode concordar com uma proibição absoluta, pois podem surgir certos casos em que as vítimas poderão não ser indemnizadas pela impossibilidade de utilizarem tais elementos de prova.
Para se compreender a opção adotada pela Comissão, a análise da exposição de motivos que acompanhou a Proposta de Diretiva é crucial. Desde logo, o primeiro objetivo da Proposta é o de “otimizar a interação entre a aplicação pública e privada do direito da concorrência” devendo estas, para tal, serem complementares152. A centralidade do problema que se discute na presente
dissertação pode ser observada pelo facto de a Comissão se dedicar, exclusivamente, ao mesmo em relação à otimização que se referiu supra. Efetivamente, e concordando com o destacado pelo órgão executivo da União, o contexto normativo que vigorava à data não garantia uma relação otimizada entre o public e o private enforcement, a doutrina Pfleiderer carecia de ser melhor concretizada e, sem sombra de dúvida, a atratividade dos programas de clemência
150 Para uma abordagem genérica à Diretiva veja-se, como exemplo: JONES, Alison/ SUFRIN, Brenda, op. cit., pp. 1070-1080 com especial atenção para a Tabela 14.1 contida nas pp. 1079-1080.
151 Em sentido contrário veja-se: MARQUES, Ana Sofia – “Regime De Clemência no Direito Da
Concorrência Europeu: Reflexões quanto ao acesso a documentos em ações de indemnização por infrações ao Direito da Concorrência”, Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa, Escola do Porto Dissertação de Mestrado, na área de Direito Público, Internacional e Europeu, 2017, pp. 23-27.
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deveria ser mantida, tendo em conta o seu papel para o sistema jus- concorrencial153.
Contudo, não se pode concordar com a Comissão quando a solução proposta pela mesma estabelece uma proteção absoluta às declarações de clemência154, pois
a eficiência dos referidos programas não pode ser mantida a todo o custo e, muito menos, pela possível desvantagem para as vítimas. Em casos limite, as declarações de clemência poderão ser o único elemento de prova existente para que as vítimas garantam o seu direito à indemnização, mas, por força das disposições da Diretiva, tal não será possível, algo que se entende como violador do princípio da efetividade afirmado, concretizado e reafirmado pelo TJUE nos vários acórdãos que se analisaram.
É importante não esquecer que, ao contrário do que sucedera aquando da apresentação do White Paper, no momento em que a Diretiva foi proposta, o Tribunal já se tinha pronunciado sobre o assunto em causa, existindo uma diferença de dois anos entre o acórdão Pfleiderer e a Proposta que aqui se analisa. Tal intervalo temporal parece suficiente para que a Comissão tivesse construído uma solução baseada em tal decisão judicial e não se tivesse resumido a determinar que a mesma apresenta problemas e, como tal, não é adequada155. É de assinalar
que a Comissão se mostrou sempre irredutível em recuar neste ponto, visto que, no Relatório emitido pelo Parlamento Europeu sobre a Proposta156, a assembleia
representativa dos cidadãos europeus propôs, em resumo, que a proteção conferida aos documentos de um programa de clemência fosse uma regra geral (suscetível a exceções) e não uma de cariz absoluto157, mas nem assim a Comissão
reconsiderou, consagrando a solução da qual se discorda.
153 Ibid, pp. 3 e 4. 154 Ibid, p. 14. 155 Ibid, pp. 1 e 2.
156 Parlamento Europeu – “Relatório sobre a proposta de diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho
relativa a certas regras que regem as ações de indemnização no âmbito do direito nacional por infrações às disposições do direito da concorrência dos Estados-Membros e da União Europeia”, 4 de fevereiro de 2014, mencionado como “Relatório do PE”.
157 Relatório do PE, art.6.º/2-A, p.23 e Parecer da Comissão de Assuntos Jurídicos, alteração n.º 16, p. 48.
A proposta do Parlamento Europeu será desenvolvida e analisada adiante, na medida em que se entende que a mesma poderia, efetivamente, ter sido a solução mais indicada.
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Em síntese, a evolução do private enforcement, nomeadamente do direito à indemnização por violações das normas de concorrência, no DUE, foi tardio, mas conheceu um crescimento muito assinalável desde o início do século XXI. É de destacar não só o trabalho essencial das instituições europeias, em especial o desempenhado pelo Tribunal de Justiça e pela Comissão, mas também o envolvimento de empresas, sociedades de advogados, académicos, juízes, entre outros (essencialmente possibilitado pela consulta pública feita pela Comissão em resposta ao Green e White Paper) que ofereceram contributos essenciais para a criação de um sistema de private enforcement europeu.
É de assinalar que a visão da Comissão sobre as funções da aplicação privada e a interação desta com a aplicação pública foi mudando com os anos; no
Green Paper o órgão executivo da UE perfilhava, como se viu, um entendimento
de que ambos os “braços” da aplicação do direito da concorrência estavam num certo patamar de igualdade quanto à função de dissuasão, visão que mudou a partir do White Paper onde, apesar de não ter chegado à ideia de WILS da superioridade intrínseca do public enforcement sobre as ações de indemnização enquanto elemento dissuasor, a Comissão passou a entender que, quando em conflito, a aplicação pública deve prevalecer sobre o private enforcement. Assim, a Comissão concentrou-se em assegurar que este último garante, efetivamente, uma indemnização às vítimas (quando não prejudique a aplicação pública), sendo o cumprimento da função de dissuasão reconhecido, mas abordado como um efeito secundário.158