BÜTÇE SİSTEMİNDE İYİLEŞTİRME ÇALIŞMALARI

Kaynakların verimli, etken ve tutumlu olarak kulanılması yoluyla kamunun yarattığı değerlerin büyük ölçüde yükseltilebilmesi olanağı, birçok araştırıcı ve uygulamacıyı konu üzerinde düşünce üretmeye yönlendirmiştir. Kimi yazarlar kaynakların, ekonomik kullanılmamasına (savurganlığa) karşı mali yönetim alanında alınabilecek önlemleri "porgram bütçe" başlığı altında toplamışlardır.

52 Bkz.TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırma Projesi Yönetim Kurulu Raporu: Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, Ankara, TODAİE, 1991.

S3D.KTovick, "The Origin and History of Program Budgeting", Program Budgeting, Program Analysis and the Federal Budget, Cambridge, Harward University Press, 1967,s.XV-XXTV.

TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS DENETİMİ

J.F. Due ise gider yönetimi açısından yapılabilecek geliştirmeleri şu başlıklar altında toplamıştır.54

• Program bütçenin uygulanması,

• Bütçenin gereksiz ayrıntılardan kurtarılması,

• Kuruluşlar arasında daha etkin eşgüdüm kurulması,

• Performans (verimlilik, etkenlik, tutumluluk) denetimleri yapılması.

Kamu kesiminde kaynakların iyi kullanılmamasının nedenlerini bütçe yönetimindeki yapılacak iyileştirmelerden çok makro ekonomik önlemlerle ortadan kalkacağını savunan yazarlarımız da bulunmaktadır. Örneğin, İ.Türk, bütçelerin iktisadi ulusal bütçe yönünde geliştirilmesi ile ulusal ekonominin tüm gelir ve giderlerini göstermelerini, B. Peyzioğlu ise, ulusal muhasebe ve ulusal bütçeye geçişin gereğini, vurgulamaktadır.

Bir kısım araştırmacılarda; kamu kesimindeki kaynak savurganlığının temel nedeninin, bu kesimde, planlama-programlama anlayışı ve uygulamalarının yeterli olmayışını bu eksikliğin giderilmesi açısından program bütçe uygulamasının yarar sağlayabileceğini, ancak program bütçe uygulamalarının, iktisadi planlama, yönetim sistem ve yöntemleri, personel düzeni ve yönetimi, kamu kaynaklarının sağlanması ve kullanılmasını düzenleyen öğeler, devlet muhasebesi ve denetim gibi alanlarda yapılacak geliştirmelerle bütünleştirilmesi gerektiğini, bu alanlardaki değişimlerle desteklenmeyen bir program bütçe uygulamasının biçimsel bir değişiklik sağlamadan ileri gidemeyeceğini, belirtmişlerdir.

Ülkemizde kamu yönetiminin iyileştirilmesi çalışmaları söz konusu olunca, mali yönetimde de iyileştirmeler kaçınılmaz bir sonuç olarak ortaya çıkmakta ve bütçe yönetiminde de iyileştirme yapılması gereği çeşitli biçimlerde belirtilmektedir. Mali yönetim alanındaki geliştirmeler ile kamu yönetiminin iyileştirilmesi çalışmaları birbirinin içindeki süreçlerdir. Gerçekten, kamu yönetiminin verimliliği, etkenliği ve tutumluluğunu yükseltmeye yönelen reformlar yönetim geliştirmelerini de kapsamaktadır. Bütçe biçimi, ancak yönetim reformu süreci ile gerçek anlamı kazanır. Nitekim "İdarenin Yeniden

54 J.F.Due, Government Finance, An Economic Analysis, Illinois: Richard D.Irwin, 1959, s.70-71.

5 5 Bkz.İsmail T ü r k , " T ü r k i y e ' d e Bütçe R e f o r m u n a Niçin İ h t i y a ç V a r d ı r ? Bütçe R e f o r m u Nasıl Olmalıdır?"

İ.Ü.Maliye Enstitüsü Konferansları 8.Seri, İstanbul 1968, s.87-88.

5 6 Bkz.Bedii N.Peyzioğlu, "Milli M u h a s e b e ve Milli Bütçeye Dair Tetkikler, Cilt 1., Milli Muhasebe-Devlet Muhasebesi, İstanbul 1960.

57 -Mustafa Yuluğ, Türkiye'de Kamu Savurganlığı ve Bütçe Yönetimi, Maliye Bakanlığı Tetkik Kurulu Yayını, No.1981/230, Ankara 1981, s.14-15.

TÜHKtYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PEHFORMAWS DENETİMİ

Düzenlenmesi" ile ilgili raporun mali yönetim reformu ile ilgili önerilerinde bu ilişki şöyle açıklanmaktadır.

"İsrafın ortadan kaldırılması ve dolayısıyla kamu kesimince yaratılan değerlerin önemli oranda artırılması, herşeyden önce devlet faaliyet hedeflerinin ve bu hedeflere ulaşan alternatiflerin doğru biçimde belirlenmesinde bağlıdır. Bir planlama-programlama faaliyeti biçiminde tanımlanabilecek bu belirleyiş, çağdaş maliye literatüründe program-bütçecilik olarak isimlendirilmektedir.

Program bütçe uygulamasının kamu kesimine yayılmasına bu suretle hedeflerin ve hedefler ile kaynak ilişkisinin, gerek yöneticiler ve merkezi organlar ve gerekse parlamento tarafından etkin bir şekilde değerlendirilmesine ve devlet faaliyetlerinin mümkün olduğu kadar bilimsel yöntemler kullanılması yoluyla saptanmasına olanak sağlanmaktadır".

Görüldüğü gibi etkin bir yönetim aracı olarak bütçe yönetiminde de kaynakların verimli, etken ve tutumlu kullanılmasına yönelik reform gereği ülkemizde de hissedilmiştir. 1973 yılına kadar uygulanan klasik bütçe birçok eksikleri nedeniyle eleştiriler almıştır. Klasik bütçenin konuyla ilgili olarak uğradığı eleştiriler şöyle özetlenebilir. Klasik Bütçe;

• Hükümetin neyi, niçin yaptığı hangi amaçlara ulaşmak istediği ile değil, neleri satın aldığı ve bunlara ne kadar harcandığını saptar.

• Harcamalar sonucu, elde edilen yararlar ve hükümet programlarının maliyet-fayda ilişkileri üzerinde durmaz.

• Amaçların saptanmasmdaki bu eksiklik, hizmetlerin programlaşmasına engel olduğu gibi, seçimlik programlasın yapılmasına ve bunlar arasında karşılaştırma yapmaya da olanak vermez.

• Yönetici sorumluluğunu esas alan etkin bir sorumluluk denetimi ile birlikte performans denetimi yerine belge üzerinde bir denetim yapılır.

Klasik bütçenin, kısaca özetlenen eksiklik ve aksaklıklarını giderebilmek ve gelişen ekonominin ve kamu yönetiminin gereklerine cevap verebilmek için; klasik bütçe sistemine göre, maliyet, etkenlik, verimlilik ve tutumluluk açılarından daha ayrıntılı ve gerçekçi olan program bütçenin, geliştirilmesi için çabalar harcanmıştır.

Klasik bütçe sisteminin dışında kalan performans ve program bütçe sistemleri, kamu kesimine aktarılan kaynakların verimli, etken ve tutumlu kullanımı için geliştirilmiş sistemlerdir. Performans bütçe sisteminin amacı kamu yöneticilerinin başarısını ölçmektir. Bu amaçla, bütçe ödenekleri kamu kurumlarının yaptığı hizmetlere göre sınıflandırılarak hizmet/maliyet ilişkisi

Bkz.TODAİE, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, a.g.r., s. 175-176.

TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS DENETİMİ

kurulmaktadır. Program bütçede amaç ise, hizmetin başarısını ölçmekten başka, amaçlanan programları gerçekleştirecek alternatif faaliyet ve projeler arasında seçim (hizmet planlaması) yaparak, kamu kesimi kaynaklarını VET olacak

59 biçimde kullanmaktır.

Performans analizi yapmak için kullanılan teknikler performans bütçe için yeterli iken program bütçe sisteminde bunun yanı sıra program analizi ile fayda-maliyet analizini de uygulamak gerekmektedir. Bu analizler program bütçede bütçe tahminleri yapılırken, hazırlanırken ve denetlenirken ister faaliyet ister proje olsun yapılmalıdır. Aksi halde uygulanan program bütçenin hiçbir anlamı kalmamakta ve performans denetimi yapmak zorlaşmaktadır.

Hükümetlerin mali programı olan bütçelerin fonksiyonlanndaki gelişme ve değişmeler sonucu, bütçeler yalnızca yasama organının yürütme organını denetleme aracı olmaktan çıkıp kamu ekonomisine müdahale etme, yön verme aracı haline gelmiştir. Kamu hizmetlerinin maliyeti ile hizmetlerin amaçlarına ulaşmadaki başarı derecesi arasında bir karşılaştırma yaparak, o hizmetin verimini ve etkenliğini ölçme ve yasama organı tarafından yürütmeyi bu yolla denetleme düşüncesi giderek hakim olmaya başlamıştır. Devlet harcamalarında bunların nelerden ibaret olduğu değil de, bu harcamaların neden, niçin, hangi amaçla, yapıldığı üzerinde durulup, cevaplara alınmaya çalışılmıştır. Bu amaç için devlet harcamalarında hizmet fonksiyonlarına göre yapılan sınıflandırma, devlet bütçesinin hükümet programı haline dönüşmesi ve fonksiyonel etkenlik denetimi yapılmasını sağlar. Ayrıca seçimlik programlar ve bunların performanslarını çağdaş tekniklerle saptamak yoluyla, karar verme organlarına seçimlerinde yardımcı olunabilir.

Klasik bütçe sisteminin sakıncaları, program bütçenin bu sakıncaları ortadan kaldıracağı ve kaynakların daha verimli, etken ve tutumlu kullanılacağı, kamu yönetim reformu çalışmaları gibi birçok nedenlerle bütçe yönetimimizde de 1960 yılından sonra iyileştirme çalışmaları hızlandırılmıştır. 1960 yılında düşünsel olarak başlayan hazırlık çalışmalarından sonra 1967 yılında Maliye Bakanlığı'nda düzenlenen seminerlerle çalışmalara fiilen başlanılmıştır.

İkinci Beş Yıllık Kalkınma Planının 1969 yılı Programına ait icra planında, bu çalışmaların 1969 yılı içinde bütün genel ve katma bütçeli daireleri içine alacak şekilde genişletilmesi ve aynı yıl içinde sonuçlandırılması öngörülmüştür.

Bununla ilgili Başbakanlık genelgesinde, "bugünkü bütçe sisteminin aksaklıklarını gidermek için seçilen yeni sistemde kamu hizmet ve programları üzerinde durulmalıdır. Bu sistem mali planlama ile program planları uygulamasının uyum içinde yürütülmesini sağlamalıdır... Kamu hizmetleri incelenerek etkin planlama

59 Ömer Faruk Batırel, "Bütçe Ödeneklerinin Denetiminde Fayda-Maliyet Analizi", Çağdaş Sayıştay Sempozyumu, T.C. Sayıştay 125. Kuruluş Yıldönümü Kutlamaları 4/5 Haziran 1987, Ankara, s.81.