c- Bakanların Denetimi
III- KAMU YÖNETİMİNDE SORUMLULUK A- GENEL OLARAK SORUMLULUK KAVRAMI
Kamu yönetiminin genel olarak denetimini ile konumuz gereği performans denetiminin iyi anlaşılabilmesi için, denetimde meydana gelen değişimlere paralel olarak yönetimde de sorumluluk kavramının gelişimi ve bunların birbirleriyle ilişkilerinin kamu yönetimi teorilerinde değişmeleri de dikkate alarak incelemek gerekmektedir. "Yönetim", "Denetim" ve "Sorumluluk" birbiriyle çok sıkı hatta iç içe girmiş kavramlardır.
Yönetimin vazgeçilmez bir unsuru olan denetim ile onun vazgeçilmez unsuru olan sorumluluk kavramı ilişkileri ile geçirdiği aşamaların daha önce incelenen kamu yönetim teorileri dikkate alınarak çalışma konusuna yönelik boyutu kısaca şöyle özetlenebilir.
1- Geleneksel Sorumluluk
Geleneksel sorumluluk anlayışı, mali işlemlerin düzenliliğini, bu işlemlerin idari politikalara ve yasal gerekliliklere tam uygunluğunu esas alır. Bu sorumluluk, kendisine hiyerarşik ilişki çerçevesinde emredilmiş yasal yükümlülüklerin bir ifadesi olarak belirli bir fonksiyonu yerine getirme yetkisi verilmiş bürokratın tabi olduğu sorumluluktur. 167
Sorumluluğun tespitine esas olan standart veya değer, yani hukuka uygunluk ve düzenliliğin kapsam ve niteliği, sorumlunun dışındaki kişi ve kurullar vasıtasıyla belirlenir. Hukuka uygunluk, idari ve mali işlemlerin mevzuat dairesinde yürütülüp yürütülmediğini, bu işlemleri yapanların kanunen yetkili olup olmadıklarını araştırmayı gerektirir. Devlet veya kurumlar, kamu kaynaklarının kullanımının yasalara uygunluğunu teminat altına almak üzere kurallar ve süreçler bütününden oluşan sistemler kurar. Bu süreçlerin kendisi;
bütçe sistemi, mali muhasebe ve denetimle birlikte geleneksel sorumluluğu teminat altına alan vasıtalardır. YDK'ların ön denetim faaliyetleri de, esasen idari
1 6 7 Jerome B.Mc Kinney, "Process Accountability and the Creative Use of Inter-Governmental
Resources,", Public Administration Review, Cilt 41, Ocak 1981, s. 146.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERPORMAJNS DENETİMİ
yönetim süreçlerinin bir dış denetim kurumunca kontrolü anlamında geleneksel sorumluluğun yaygın ve benimsenmiş araçlarından birisidir.
2- Yönetsel Sorumluluk
Yönetsel sorumluluk kavramı, adının yaptırdığı çağrışımdan anlaşılacağı üzere kamu fonları, malları, işgücü ve diğer kaynakların kullanımında verimlilik ve tutumluluğun sağlanması ile ilgilenir.31 Sorumlu sayılan kişi yöneticidir.
Yönetici kurumun işlemleri için kaynak sağlayan yasa koyucu gibi bürokraside ondan üst seviyede bulunan kurum dışı yönetici veya devlet başkanına karşı sorumludur.
Yönetsel sorumluluk kavramı, kamu görevlilerinin sadece mevzuata uygunluk yönünden sorumlu tutulmalarının yeterli olmadığını, yöneticinin bunun ötesinde sorumluluğu olması gerektiğini kabul eder. Bu anlayış yönetim faaliyetinin girdi tarafında yoğunlaşır ve kamu kaynaklarının doğru ve mantıklı kullanımını geliştirmek, israf ve gereksiz harcamalardan kaçınmak amacıyla sürekli ilgiye ihtiyaç olduğunu önerir. Bu sorumluluğun standardı olan verimlilik ve tutumluluk, maliyet/fayda veya çıktı mukayesesini de içerL-.
Verimli işlemler;
• Faydayı artırırken maliyeti sabit tutmak,
• Faydayı sabit tutarken maliyeti azaltmak,
• Maliyeti, fayda artış hızından daha düşük bir hızla yükseltebilmek,
• Maliyeti fayda artış oranından daha az oranda azaltmak, olarak tanımlanabilir. 32
Verimlilik sağlamanın yolu, özetle gereksiz maliyetleri ayıklayıp elemine etmektir. Yönetsel sorumluluk; devlet prosedürlerinin bürokratlar tarafından biçilen programlar veya mevcut uygulamaları daha az maliyetli alternatiflerle ikame etmek suretiyle geliştirilir. Bu iyileştirmeler, sistem geliştirme formları ve reorganizasyon çalışmalarından tutun da iş basitleştirmeye kadar uzanan bir takım girişimler yoluyla çoğunlukla kurum personeli tarafından gerçekleştirilmeye çalışılır.
Bu girişimlere ilaveten kurum, bir bağımsız dış denetim kurumu tarafından işlem veya yönetim denetimine tabi tutulabilir.
31 Francisco S.Tantuoco Jr,State Audit Code of the Philippines (Quoan City: Commission on Audit Research and Devolopment Foundation, 1982), s.8.
' Lee Herbert, "An Historical Perspective of Governm General Accounting Off ice" Auditing Symposium V, s.7.
32 Lee Herbert, "An Historical Perspective of Government Auditing With Special Reference to the U.S.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFOHMAUS DENETİMİ
3- Program Sorumluluğu
Program sorumluluğu, devlet faaliyetlerinin sonuçları ile ilgilenen bir sorumluluk anlayışıdır. Bu anlayışa göre sorumluluk; bir programın etkinliği için birlikte faaliyet gösteren bürokratların olduğu kadar, devlet kuruluş ve birimlerinin de malıdır.
İdarenin dışında kalan yasama organı gibi güçlerin programın başarısı soruşturmalarına rağmen, bu tür sorumluluğun ana hedefi, programın yöneticisi sıfatıyla kurumun başıdır.
Program sorumluluğunda; istenilen hedeflere erişilmesini teminat altına alan bazı araçlar vardır.33
Bunlar;
• Kapsamlı denetim veya performans denetimi. Bu denetim, mali denetimin aksine rutin ve yıllık olarak yapılmaz. Bu denetim, bir organizasyonun program olarak objektif incelenmesidir. VET standartlarını kullanır.
• Program sorumluluğunu sağlamak için yöneticiye yardımcı olan başka araçlar da vardır.
• İş ve verimlilik ölçüm analizleri kullanımı ve tesisi,
• Program değerlendirmesi,
• Fayda/maliyet analizleri,
• Geniş tabanlı organizasyonal değişiklikler- (O.M.) ve (örgüt geliştirme).
4- Sosyal Sorumluluk
Günümüzde program yöneticilerinin teçhizat depoları; beşeri kaynaklar muhasebesi, sosyal muhasebe programların sosyal ve ekonomik etkilerini analiz etme yöntemleri gibi araçlarla donatılmıştır. Bu araçlar; Program sorumluluğunun yeni bir türevi olan sosyal sorumluluk kavramını gündeme getirmiştir. Sosyal sorumluluk anlayışının odaklandığı nokta; idari faaliyetlerin genel bir tatmin sağlayıp sağlamadığı ve genel olarak arzu edilen sosyal sonuçlara ulaşılıp ulaşılmadığı hususunda teminat elde edilmesidir. 34
3 : 5 Bkz.Ledivina V.Carino, a.g.m., s.48-49.
34 E.Leslie Normanton, "Reform in the Field of Public Accountability and Audit; A.Progress Report,
"State Audit: Developments in Public Accountability, London; McMillian, 1981,s.34.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİMDE PERFORMANS DENETİMİ
Sosyal sorumluluk, sadece nihai anlamda vatandaşların ilgilerinin tatmin edilmesini değil, uygulanan programdan vatandaşların doğrudan faydalandırılmalarını ve programın bu anlayışla yürütülmesini gerektirir. Bizdeki yeşil kart uygulaması buna örnek verilebilir.
5- Katılımcı Sorumluluk
Katılımcı sorumluluk kelime anlamının çağrıştırdığı gibi, faaliyetlerin metodlarmı ve gerçekleştirme süreçlerine katılımını vurgulayan bir sorumluluk kavramıdır.
Bir kamu faaliyetinin girdileri, bir süreç içinde ve bazı metodlar uygulanarak çıktıya dönüşür.
Katılımcı sorumluluk bazı faaliyetlerin başarısının doğrudan ölçülemiyeceği görüşünden hareket eder ve bu faaliyetlerin çıktısı yerine, amaca yönelik faaliyetlerin nasıl ve hangi metodlarla gerçekleştirilebileceğini inceleyerek, yani çıktı yerine süreci değerlendirerek, sonuca varır.
Örneğin; bir şehrin sağlık durumunu belki doğrudaa ödemeyiz. Fakat, aşılanan çocukların yüzdesi, doğum öncesi ve sonrası hi-ınıet verilebilen anne sayısı gibi ölçütler, program ve faaliyetlerin başarısını değerlendirmek için kullanılabilir.
Söz konusu şehirdeki aynı büyüklükteki ana-çocuk sağlığı merkezlerinden biri ortalama verilerin üzerinde sonuçlar almışsa, bu bir performans başarısı olarak kabul edilebilir.
Bu tür dolaylı ölçümlerin, sayı oyunları ile bozulması tehlikesi vardır.
Yukarıdaki örnekte, değerlendirme yapan yönetici veya denetçinin sadece aşılama ve muayene sayılarını alarak sonuca varması gibi.
Bu tehlikeyi bertaraf etmek üzere Mc Kinney, katılımcı sorumluluğu demokratik ve politik dizilere adapte etmiştir.
Mc Kinney'in modeline göre bir mal veya hizmet ancak bu hizmeti sağlayan ve yararlanan tarafların önceden biraraya gelip; faaliyetin kapsamı, süreci veya aşamaları ile teklif edilen mal veya hizmetin yeri, şekli, zamanı, miktarı ve niteliği konusunda mutabık kalmalarından sonra yerine getirilmelidir.
Bu modelde sorumluluk hem hizmet veren hem de hizmet alana yansır.
Sorumluluğun standardını karşılıklı anlaşma belirler. Taraflardan biri, diğer tarafın kararlaştırılmış standarda ulaşmayan faaliyeti karşısında pazarlık gücünü elinde tutar.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFOHMANS DENETİMİ