Demokratik, parlamenter sistemlerde, millet adına egemenlik hakkını kullanma araçlarını başında "bütçe" gelmektedir. Bu temel araç yasama organının kamu mali yönetimini denetlemede kullandığı önemli bir kanundur.
Anayasamızın 162. maddesi bütçe tasarısının hazırlama görev ve yetkisini Bakanlar Kuruluna vermiştir. Bu hükme göre, TBMM, Bakanlar Kurulunca genel ve katma bütçe tasarıları ile milli bütçe tahminlerini gösteren raporunu yıl başından 2,5 ay önce kendisine sunulunca harekete geçebilecektir. Bütçe sürecinin başlangıç aşamasında yasama organı, yürütme organının kararları üzerinde doğrudan etkili değildir.
Bütçe hazırlama yetkisinin yürütme organına ait olmasına karşın, inceleme, değiştirme ve onaylama yetkisi yasama organmdadır. Yasama organı bu yetkisini Bütçe Komisyonu çalışmaları ve Genel Kurul toplantıları ile kullanır.
1 4 9 Nami Çağan "Anayasa Çerçevesinde Kamu Maliyesinin Parlamenter Kontrolü", Anayasa Yargısı 2, Ankara 1986, s.212.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PEMOKMAUS DENETİMİ
Anayasa bütçe komisyonunun oluşumunu belirlerken komisyonun 40 üyesinin 25'in, yani çoğunluğu, iktidar grubuna vermiştir. Bu hükümet dışında, onun benimsemeyeceği herhangi bir değişiklik önergesinin komisyonda kabul edilmesi olasılığının olmadığını göstermektedir. Bu durum Bedii Feyzioğlu'na göre, komisyon aşamasında dahi, bütçe tasarısının gerçek hakiminin yasama olmadığı, iktidar partisinin, diğer bir deyişle yürütme organının olduğudur. 150 Nami Çağan'a göre ise, "hükümet programı niteliğinde olan bütçe tasarısının bütünlüğünün bozulmadan parlamentodan geçirilmesi amacına dayanmaktadır". 151 Bu oluşum karşısında, bütçe tasarısının komisyon aşamasında incelenmesini yasamanın bir denetimi olarak nitelenebilirini? Bu soruya evet demek oldukça zordur. Çünkü komisyonun yukarıda sayılan geniş yetkilerine rağmen Genel Kurulun böyle bir yetkisinin bulunmaması, bütçenin asıl sahibinin komisyon olduğunu göstermektedir. Dolayısıyle bütçe denetiminde yasamadan çok hükümetin etkisi bulunmaktadır. Ancak Genel Kurul'da, milletvekilleri bütçeyi kabul etme yerine reddetme kararı alabildiği takdirde, yürütmeye karşı yasama gerçek etkinliğini gösterebilecektir.
Bütçe komisyonunda kabul edilen metin, yıl başına kadar görülüşüp, onanmak üzere TBMM Genel Kurulu'na gelir. Meclis aenel Kurulu'nun bu aşamada metin üzerinde fazla bir değişiklik yapma yetkisi yoktur. Anayasamızın 162 nci maddesinin 5. fıkrası hükmüne göre, Genel Kurul üyeleri gider arttırıcı ya da gelir azaltıcı önerilerde bulunamayacakları gibi, 4'ncü fıkrasına göre de bütçede değişiklik yapma olanakları da sınırlandırılmıştır. Sınırlamaların dışında kalan önergeler ile yalnızca hükümetin veya Bütçe Komisyonunun çoğunluğunun kabulü halinde istenilen değişiklik yapılabilecektir. Bu hükümler çerçevesinde yürütme-hükümet üzerinde bir yasama denetiminden söz etmek oldukça zordur.
Bu durum karşısında, Bütçenin Meclis Genel Kurulunda görüşülmesi sırasında milletvekilleri özellikle muhalefete mensup olanlar söz alarak kendilerini göstermek, alternatif politikalar üretmek, eleştiriler ortaya koymak gibi fırsatlar elde etmektedirler.
Yasama organını bütçe kanunu tasarısının gerek komisyonda, gerekse genel kurulda, görüşülmesi sırasında yaptığı çok genel nitelikteki etkinliği tartışmalı denetlemede, yürütmenin muhalefet partilerine mensup üyeler karşısında daha çok geçen bir yıllık faaliyetinden dolayı, çeşitli yönlerden hesap vermekte ve sorgulanmaktadır. Aslında bu tutum kesin hesap kanonu tasarısının görüşülmesi sırasında yapılması gerekirken gelecek yıhn gv|; .•••...! er tahminlerim içeren bütçe yasasının görüşülmesi sı•pasi"'J-• y; - akr- ';
-Bedii N.Feyzioğlu, "Türk-/' Türkiye'de Den'-t;:ii:.n '.-J. iü Ankara J 9aw, L. - 0.
!I Çağan, a.g.m.s.202
Vf-v. ı-T.- -uır^rio Etkinliği"
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS DENETİMİ
Özetle, TBMM bütçe görüşmelerinde ancak bütçenin reddini sağlayabildiği taktirde, yürütmeye karşı üstünlüğünü ve etkinliğini gösterebilecek, gerçek anlamda bir yasama denetimi yapılmış olacaktır. Bütün bunlara rağmen yine de yürütme, bütçe aracılığı ile siyasal, ekonomik ve mali yönden; yönetimin üstlendiği sorumluluk ve hizmetin başarılı olup olmadığının ölçülmesi yani hizmetin verimliliği ve etkenliği 152 yönünden, TBMM tarafından denetlenmiş olmaktadır.
Buraya kadar bütçe tasarısının incelenmesi, değiştirilmesi ve onaylanmasından ibaret olan yasamanın bütçenin denetimi ile ilgili faaliyetleri anlatılmıştır. TBMM'nin bütçenin uygulamasından sonra bizzat yaptığı bir denetim daha bulunmaktadır.
1050 sayılı yasanın Maliye Bakanlığına verdiği önemli görevlerden biri de, Bütçe uygulaması sonuçlarını gösteren Hazine Genel Hesabının düzenlenmesi ve Kesin Hesap Kanun tasarısının hazırlanarak Bakanlar Kurulunca TBMM'ne sunulması ile başlayan ve bütçe yasa tasarısı ile aynı süreç içerisinde sonuçlanan yasamanın yürütmeyi denetleme yolu da Kesin Hesap Kanun tasarısının görüşülüp onanmasıdır.
Parlamenter demokrasilerde bütçe hukukunun esası, önce bütçenin meclislerce onanması, arkasından bütçe uygulaması sona erdikten sonraki kesin hesapların denetimi hakkının parlamentoya ait olmasıdır. Bu şekilde yasama organının kamu mali yönetimi üzerindeki denetim hakkı, sadece bütçenin onaylanmasından ibaret olmayıp, bütçe kanunu uygulaması sonuçlarının da kendi iradesince uygun olup olmadığının saptanmasıyla belirlenir. 153 Bu amaçla 1982 Anayasasının 164. maddesinde; "Kesin Hesap Kanun Tasarısı, yeni mali yıl bütçe kanunu tasarısı ile birlikte Bütçe komisyonu gündemine alınacaktır." diyerek bütçe komisyonu yeni yıla ait bütçe kanunu tasarısını görüşürken o bakanlığın veya birimin bir önceki yıla ait kesin hesabını da incelemek olanağını bulmuş olmaktadır.
Anayasanın anılan maddesinin devamında, "Bütçe Komisyonu, bütçe kanunu tasarısıyla kesin hesap kanunu tasarısını Genel Kurul'a birlikte sunar. Genel Kurul, kesin hesap kanunu tasarısını yeni yıl bütçe kanunu tasarısıyla beraber görüşerek karara bağlar." demektedir. Bu maddeyle de amaçlanan, bir bütçenin uygulama sonuçlarının yeni yıl bütçesi ile birlikte görüşülüp tartışılması ve Meclisin bir önceki yıl yönetime vermiş olduğu yetki ve izinlere ne kadar uyulduğunun tesbiti, bütçede yapılan tahminlerin isabet derecesinin anlaşılması ve yeni bütçe tasarısını ona göre aynen ve değiştirerek kabul edip etmemek
ı s a Gülay Coşkun, Devlet Bütçesi, Türk Bütçe Sistemi, Turhan Kitabevi, Ankara 1986, s.27-39.
1 3 3 Feyzioğlu, a.g.m.,s.33.
TÜRKİYE'DE KAMU YÖNETİMİNDE PERFORMANS DENETİMİ
olanağının verilmesidir. Böylece Yasama organı, sadece bütçe tasarısını onamakla yetinmeyip, kesin hesap tasarısını da anında görüp incelemek suretiyle denetim işlevini yerine getirmiş olmaktadır.