Parlamenter kurumların doğuşundan sonra ortaya çıkan ekonomik, sosyal ve siyasal bazı gelişmeler parlamentoların gücünü kaybetmesinde rol oynamışlardır.
Bu gelişmelerden ilki siyasal partilerin siyasal hayatın temel aktörü haline gelmeleridir.
Siyasal partilerin, toplumlarda siyasete yön verici temel bir örgüt olarak ortaya çıkmaları ise oy hakkının kitlelere yaygınlaştırılması ile yakından ilişkilidir. Siyasal partilerin güçlenmesinde aynı zamanda siyasal ideolojilerin önem kazanmasının da etkisi olmuştur.
Siyasal parti ve ideolojilerin parlamentonun güçsüzleşmesine etkisi, kimin siyaset yapacağı ve uygulayacağının önem kaybederek, parti programının gerçekleştirilmesinin önem kazanmasından kaynaklanmaktadır. Diğer bir faktör ise özellikle dar gelirli kitlelerin parlamentoya seçtiği üyelerin, kişisel olanaklarının seçim kazanmaya elverişli olamaması nedeniyle, siyasal partilerin desteğine bağımlı kalmalarıdır. Bu bağımlılık, ideolojilerin ve parti programlarının yorum ve uygulanmasında aranan bütünlük, partilerin parlamentodaki temsilcilerinin, partilerin yönetici kadrolarının karar ve isteklerine uyma olarak değerlendirilen parti disiplininin doğmasına yol açmıştır. Bu nedenle parlamenterlerin görevi siyaset yapmak değil mensubu olduğu siyasi partinin uygulamalarına destek vermek şeklinde yön değiştirmiştir. Partiler arası mücadele parlamentoya iktidar muhalefet mücadelesi olarak yansımış, seçimlerde adayların nitelikleri değil aday oldukları partinin hangisi olduğu seçmenler gözünde önem
94 Şeref İba, a.g.e., s. 14.
kazanmıştır95. Bu ise yeterli niteliği olmayan ancak partiye bağlılığı fazla kişilerin parlamento üyesi olarak seçilme sonucunu doğurmuştur.
Devletlerin gelişmesiyle bürokrasilerde büyüyüp yaygınlaşmıştır. Her biri ayrı uzmanlık gerektiren alanlarda faaliyet gösteren bürokratik kurumların karşısında, siyaset yapımı ve uygulamasını denetlemekle yükümlü olan parlamento üyeleri yetersiz kalmışlardır. Gerek siyaset yapımına gerekse uygulamasına ilişkin bilgilere sahip olan hükümetler ve bürokratik kurumlar, kendi istekleri yönünde kararlar çıkmasını sağlamak amacıyla, bu bilgileri parlamentolardan esirgeyebilmişler, değiştirerek ya da eksik olarak aktarabilmişlerdir96.
Devlet faaliyetlerinin çoğalması ve yaygınlaşması, parlamentoların iş yükünü de arttırmış, üzerinde karar verilmesi gereken konulara ayrılabilecek süreyi azaltmıştır97.
Uluslararası ilişkilerin yoğunlaşması ile birlikte, kısa sürede bazen anında karar alma zorunluluğu, ilişkilerde az sayıda muhatap olmasının getirdiği kolaylıklar, ilişkilerin sürekli ve düzenli olma zorunluluğu yürütmenin yasama karşısındaki üstünlüğünü iyice arttırmıştır98.
Siyasal istikrarsızlığın nedeni olarak parlamentoların görülmesi; hükümetlerin güvenoyu almasında karşılaşılan güçlükler, parlamento tartışmalarının siyasal gerilimleri arttırması da parlamentoların gücünü kaybetmesinde etkili olmuştur99.
95 İlter Turan, “Parlamenter Demokraside Denetim İşlevi ve Türkiye”, AÜSBFD, C. XXXIII., S.1, 1978, s.
5-6.
96 İlter Turan, a.g.m., s. 7.
97 İlter Turan, a.g.m., s. 8.
98 İlter Turan, a.g.m., s. 8-9.
99 İlter Turan, a.g.m., s. 8-9.
1. Yapısal Faktörler
Parlamentoların etkinliğini sınırlayan unsurlar arasında, parlamentoların yapısı ve işleyişi ile ilgili özellikler ön sıralarda yer alır. Parlamentoların yetkileri anayasa ile tespit edilmektedir. Bu nedenle parlamentoların yapacakları yasama denetiminde anayasa belirleyici olmaktadır. Anayasa ile denetim etkinleştirilebileceği gibi getirdiği sınırlamalar ile denetim yetkisini etkisizleştirebilirde100. Anayasanın yanında parlamentoların etkinliklerini belirleyen diğer bir unsur ise parlamento içtüzüğüdür.
İçtüzükler, parlamentoların, sınırları sistemlere göre değişen bir özerklikten yararlanarak hazırladıkları, sübjektif parlamento hukukunun kurucu unsurlarındandır. Parlamento çalışma düzenlerini belirledikleri gibi, anayasal düzenlemelerin de ayrıntılarını belirlerler.
Bu nedenle yasama organının etkinliğini sınırlayabilecek içtüzük hükümleri olabilmektedir. Eğer bu içtüzük hükmü iktidar partisinin çıkarına bir düzenleme ise yararlı olup olmadığına bakılmaksızın, yıllardır değiştirilmesi için girişimde bulunulmamış olabilir101.
Parlamentoların denetim faaliyetlerinde etkinliklerini sınırlayan yapısal faktörler arasında; parlamento üyelerinin yasama dokunulmazlığı ve kapsamı, parlamentonun kendi içişlerini ve çalışmalarını düzenleme yetkisi, parlamentonun toplanmasına kimin karar verdiği, yasa tasarılarının üyelerin özgür iradesi ile kabul ve reddi olanağı, parlamentoyu fesih yetkisinin kime ait olduğu ve şartları, parlamentonun hükümeti görevden uzaklaştırma yetkisinin varlığı ve şartları, üyelerin hükümet çalışma ve eylemlerine ilişkin bilgi edinme, araştırma yetkisinin varlığı ve sınırları, parlamento komisyon ve üyelerinin çalışmalarını kolaylaştırıcı olanakların varlığı102, gibi unsurların da önemi büyüktür.
100 Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, s. 46.
101 Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Yönetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu, s. 12.
102 İlter Turan, a.g.m., s. 10-11.
2. Siyasi Partiler
Bir siyasal sistemdeki siyasal partilerin örgütsel yapısı, devşirme sürecindeki rolü, ideolojik yapısı, disiplin anlayışı gibi özellikleri parlamentonun hükümet kurumlarını denetleme gücünü etkileyecektir. Parlamento üye adaylarının belirlenmesi parti örgütünün elindeyse, parlamentodaki parti grubu parti grubunun uzantısı olarak görülüyorsa, iktidar partisine mensup parlamento üyelerinin hükümeti desteklemeleri beklenen bir davranıştır.
Katı parti disiplinine sahip partilere mensup parlamento üyeleri, bireysel hareket etmekten ziyade parti isteği doğrultusunda hareket edebilmektedir. Bazı partiler, parlamento üyelerinin hükümeti denetlemek yasama sürecini etkilemek için girişecekleri eylemler için, parti yönetiminden önceden izin alınması koşulunu önerebilirler. Parti disiplini aynı partiden olanların, liderlerinin isteği doğrultusunda hareket etmelerini, alınan kararlara uyulmasını gerektirir. Aksi halde hukuki açıdan cezalandırılmalarını gerektirir. Parti disiplini milletvekillerini parlamentoya değil mensup olduğu partiye bağımlı kılmaktadır.
Belirtildiği gibi, siyasal partilerin çeşitli özellikleri, o partilerin parlamentodaki üyelerinin ve gruplarının, yürütmeyi yani hükümeti denetleyip denetlemeyecekleri ve nasıl denetleyeceklerini belirlemektedir103.
3. Devşirme Süreci
Siyasi partiler, parlamenterler üzerinde bu denli etkili olurken, parlamenterlerin davranışlarını etkileyebilecek, devşirme süreci olarak da adlandırılabilen bir sürecin oluşturduğu ortamdan yararlanmaktadır104. Devşirme süreci, parlamento üyelerinin bulundukları konuma gelene kadar hangi aşamalardan geçtiklerini ifade etmektedir.
Devşirme süreci çeşitli yönleriyle parlamentonun denetim işlevini yerine getirmesini etkilemektedir. Eğitimli, nitelikli insanlardan oluşan bir parlamentonun denetim faaliyetini daha başarılı bir şekilde yerine getirmesi beklenir. Bunun tam tersi durumda olan, dar bir bölgeden gelen milletvekillerinin ülke genelini ilgilendiren sorunları nasıl
103 İlter Turan, a.g.m., s. 11-12. ; Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, s. 47-49.
104 Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu,” s. 14.
kavrayacakları, yerel-merkez kaynaklı sorunlar arasında uzlaştırıcı nitelikteki politikaları siyasi alanda nasıl uygulayacakları her zaman tartışma konusu olmuştur. Doğal olarak denetimin gücünün azalması beklenir105.
Parlamento üyeliğinin saygınlığı, kişilerin özellikle nitelikli olanların buraya gelmelerini engelleyen etmenler, seçildikten sonra ayrılma rizikoları üyelerin aktif bir tutum takınmalarını engellemekte, pasif tutum takınarak mevcut durumlarını sürdürmek için çaba sarf etmelerine neden olmaktadır106.
4. Kurumsallaşma ve Toplumsal Destek
Parlamentonun yürütmeyi denetleme gücünü etkileyen faktörler arasında, kurumun toplumdan sağladığı desteğin ve günümüze dek oluşturduğu istikrarlı davranış örüntülerinin de önemli bir yeri vardır107. Kurumsallaşmış ve toplumsal desteği tam anlamıyla sağlamış bir parlamentonun etkinlik gücü fazladır. Kurumsallaşmış parlamento, daha bağımsız, daha evrensel, daha istikrarlı ve karar alma sürecini daha akılcı ve pratik kurallara dayandırmış parlamentodur. Böyle bir parlamentoda üyeler de uzmanlaşmıştır.
Kurumsallaşma düzeyi, yasama organının özerkliği ve tutarlılığı ile ölçülür. Bu düzeyin oluşum şekli, kurumlara, örgütlere, siyasal sistemlere göre değişmektedir108. Kurumsallaşmış parlamento üyelerinin oynadıkları roller açıklık kazanmakta, her role ilişkin beklenti ve yükümlülükler ve bunlara uymama halinde karşılaşılacak yaptırımlar bilinmektedir. Kurumsallaşmış parlamento toplum içinde de daha saygın bir konuma gelmektedir109.
105 İlter Turan, a.g.m., s. 12-13. ; Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, a.g.m., s.
49-40.
106 İlter Turan, a.g.m., s. 12-13. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 49-50.
107 İlter Turan, a.g.m., s. 13. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 50-51.
108 Samuel Huntington-Jorge Domingues, Siyasal Gelişme, Çev. Ergun Özbudun, S Yayınları, Ankara, 1975, s. 61.
109 İlter Turan, a.g.m., s. 14. ; Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu”, s. 15.
Kurumsallaşmış parlamentoda yasa tasarıları genel düzeyde görüşülmeden önce uzmanlık komisyonlarında incelenecek bu şekilde genel kuruldaki çalışmalar daha verimli geçecek, daha çok iş yapılabilecektir. Yine üyeleri tarafından parlamentonun yazılı ve geleneksel kuralları bilinen bir parlamentoda usul sorunlarıyla vakit harcanmayacaktır. Üyeler arasında nezaket kurallarının uygulanabildiği bir parlamentoda gerilimler azalacak düzenli çalışma olanağı oluşacak kamuoyu tarafından hak ettiği saygıyı da görecektir.
Saygın bir parlamento diğer devlet kurumlarını da etkileyecek denetim daha başarılı olacaktır110.
Parlamentonun kurumsallaşma düzeyini etkileyen unsurlar arasında; onların yaşam süresi, siyasal partilerin ömrü, üyelerin önceki siyasal tecrübesi, üyelikte geçirdikleri süre yani parlamento üyelerinin devir hızı bulunmaktadır111.
F. Türkiye’de, Osmanlı İmparatorluğu’ndan Günümüze Kadar Parlamenter