Parlamento denetiminin yapılmasında en önemli amaç yürütmenin hukuka bağlılığının sağlanmasıdır. Diğer bir amaç ise yürütmenin faaliyetleri hakkında bilgi elde etmektir.
Ancak yasama denetimi yapılırken yargı organlarının alanına girmemeye azami derecede dikkat gösterilmesi gerekmektedir72.
Parlamentolar denetimini yaptıkları yürütmeyi güven oyu vererek göreve getirmişlerdir.
Güven oyu verirken temel aldıkları kriter, yürütmenin programıdır. Dolayısıyla programları çerçevesinde hareket edip etmediklerini izlemek, parlamentoların sahip oldukları doğal bir haktır. Bu hakkın gereğini de denetim yollarını kullanarak yerine getirirler73. Bunu yaparken yasama organının objektif davranabilmesi, yerinde karar alabilmesi denetim alanı ile ilgili ayrıntılı bilgi edinmiş olmasına bağlıdır. Parlamento, yürütmenin programını tam olarak uyguladığını görse bile, başarı ya da başarısızlığın ortaya çıkarılabilmesi, görev ve yetkilerin kötüye kullanılıp kullanılmadığının anlaşılabilmesi için etkin bir denetim yapmak zorundadır74.
3. Parlamentoların Hükümetleri Denetleme Gereksinmeleri
Parlamentolar kuruluş amaçlarını gerçekleştirebilmek ve bu süreçte de başarılı olabilmek için yürütme organını denetleme gereksinimi duyarlar. Bu amaçlarını yerine getirebilmek için de belirli şartları sağlamaları gerekir. Bunların başında denetim yapılacak konu hakkında bilgi sahibi olunması gelmektedir. Yoksa parlamento kendisinden beklenen görevi yerine getiremez75. Parlamentonun bilgi sahibi olması aynı zamanda hak
71 Erdal Onar, a.g.e., s. 17.
72 Erdal Onar, a.g.e., s. 33-36.
73 Yılmaz Orhan, Türkiye’de Kamu Yönetiminin Denetimi, TODAİE, Ankara, 1984, s. 48. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 11.
74 Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 11-12.
75 Erdal Onar, a.g.e., s. 3.
niteliğindedir. Parlamenterler görüşmelere katılırken, oy kullanırken, kararlar alırken ilgili alanda gerekli ve yeterli bilgiye sahip olmalıdır76.
Parlamentoların hükümetleri denetleme gereksinmeleri kuvvetler ayrılığı teorisinden de kaynaklanmaktadır. Yasamanın kendi içinden çıkarttığı yürütmeyi denetlemesi fonksiyonel ilişkinin bir parçasıdır77.
Yasamanın yürütme üzerindeki denetimi, aynı zamanda pozitif hukukun getirdiği bir zorunluluktur. Yasama organı hukuk devletinin gereği olarak da yürütmeyi denetleme gereksinimi duyar. Halkın iradesini temsil eden parlamentoların, ülkeyi yönetme yetkisini yürütme organına devretmiş olsalar da denetim mekanizmaları ile onu denetim altında bulundurmaları kamuoyu güven ve desteği için de önemlidir78.
Parlamenter sistemin bir gereği olarak parlamento, denetim yaparken bakanlardan her zaman açıklama isteyebilir. Bu hakkın yaptırımı siyasi sorumluluktur79. Bakanların sorumluluğu, XIX. yüzyılda yasama denetimi ile paralel olarak gelişmiştir80. Günümüzde ise sorumluluk; bakanın parlamentodan gelecek soruları yanıtlama zorunluluğu, kendi kuruluşu ile ilgili parlamentoya bilgi ve rapor verme gerekliliği, bunun için zorlanabilmesi, kendi alanıyla ilgili sorunlarda çözüme yönelik girişimlerde bulunmasının istenebilmesi, gerektiğinde istifasının istenebilmesi şeklinde sayılmaktadır. Bu sorumluluk kurumu sonucu bakanlar hukuki açıdan görevlerini yaparken devlete vermiş oldukları zararlardan dolayı da hesap verirler. Sorumluluğun yargılanma boyutu İngiltere’de impeachment81 adını alırken bu mekanizmada Fransa’da Senato, ülkemizde ise Anayasa Mahkemesi yetkili birimdir. Bu durumda parlamento içinden yeni bakanlar
76 Emin Fersoy, Yasama Denetimi, TODAİE, Ankara, 1984, s. 10.
77 İlhan Özay, Günışığında Yönetim, İstanbul, 1996, s. 58. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 5.
78 Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu”, s. 5-6.
79 Adnan Güriz, “İngiltere’de İcra Vekillerinin Mesuliyeti”, s. 146. ; Leon Duguit, Kamu Hukuku Dersleri, Çev. Süheyp Derbil, Ankara, 1954, s. 102.
80 Diana Woodhouse, Ministers and Parliaments, Clarendon Pres, United States of America, 1994, s. 2.
81 Adnan Güriz, a.g.m., s. 143.
seçilecektir82. Bu şekilde parlamenter sistemde yeni bakanların seçilmesi hatta yeni bir hükümet görevlendirilmesi yaşanabilecek tıkanıklıkları gidermekte ve sisteme istikrar kazandırmaktadır. Bu nedenle yasama denetiminin, sorumluluk mekanizmasını kullanarak, parlamenter sisteme, yönetim sistemine, istikrar, süreklilik ve dayanıklılık kazandırdığı sonucuna varılabilir83.
4. Parlamenter Denetimin Sınırı (Yasama Kısıtı)
Parlamentonun görev ve yetki alanında hukuk düzenince öngörülmüş bulunan özel sınırlamalar “yasama kısıtı” olarak tanımlanmaktadır. Meclisin yapamayacağı işler hem yasama hem de denetim fonksiyonları alanında olabilir84. Bu çalışmada konu denetim işlevi yönünden ve TBMM ile Türk Hukuku açısından incelenecektir. Çünkü çalışmanın ağırlık noktası TBMM’ deki yasama denetimidir.
TBMM’nin görev ve yetkilerini düzenleyen 87. maddesinde yasama yetkisi kapsamında sayılan konular sayılmıştır. Ancak burada yasama organının görevleri tüketici bir biçimde sayılmamıştır. Yasama organının anayasanın başka maddelerinden kaynaklanan görev ve yetkileri de bulunmaktadır85. Ancak Anayasanın, TBMM’ne doktrinde kabul edilenin tersine sınırsız bir görev ve yetki alanı bırakmayı amaçlamadığı anlaşılmaktadır. Zira anayasa koyucu tüm Devlet organları için öngördüğü “kaynağını anayasadan almayan yetki kullanma” kısıtlamasından yasama organını ayrı tutmamıştır86.
Anayasadan kaynaklanan temel yasama kısıtlarından biri yasama organının bir uyuşmazlıkta yargı yetkisinin kullanılmasına karışamamasıdır. Anayasanın 138.
82 Leon Duguit, a.g.e., s. 102.
83 İsmet Giritli, Amme İdaresi ve Teşkilatı Personeli, İstanbul, 1963, s. 4.
84 Şeref İba, Parlamento Hukuku, 4.bs. Türkiye İş Bankası Kültür Yayınları, İstanbul, 2009, s. 11. ; Habip Kocaman, “Yargıya İntikal Eden Olaylarda Yasama Kısıtı”, Yasama Dergisi, S. 1, Nisan- Mayıs Haziran, 2006, s. 7.
85 Şeref İba, a.g.e., s. 12.
86 Şeref İba, a.g.e., s. 13.
maddesinin üçüncü fıkrasıyla yasama organına yargı yetkisinin kullanılması konusunda getirilen sınırlama, yargıdaki her iş ve tüm davalara ilişkin olmayıp yalnızca “görülmekte olan davaya” yöneliktir. Henüz kesinleşmemiş, yargılama süreci devam eden bir davada
“yargı yetkisinin kullanımı” yasamanın giremeyeceği alan olarak belirlenmiştir. Dava kesinleşince kısıtlamada ortadan kalkacaktır87.
Kısıtlamaya konu yargılama yetkileri; duruşmaların açıklığı, delillerin değerlendirilmesi, tanık dinlenmesi, bilirkişi tespiti gibi örnekleyici olarak sayılabilir.
Yasama Meclisine görülmekte olan bir davada yargı yetkisinin kullanılması konusunda getirilen kısıtlamalar; soru sorulamaması, görüşme yapılamaması ve herhangi bir beyanda bulunamamasıdır. Soru önergesi veya diğer denetim yollarının işletilmesini amaçlayan bir önerge ile kısıtlanan alanda bilgi edinilmesi veya Parlamento denetimi gerçekleştirilmek istenmesi mümkün değildir88.
Anayasanın 138/3. fıkrasıyla getirilen yasama kısıtı düzenlemesinin tarihi gelişimine baktığımızda konunun ilk defa 1961 Anayasası’nın 132/3. fıkrasıyla düzenlediği görülmektedir. Düzenleme açısından aradaki tek fark çift meclisli bir yasama organı söz konusu olduğundan “yasama meclisleri” şeklinde çoğul ifade kullanılmış olmasıdır.
Maddenin Anayasa Komisyonunca kabul edilen ve Temsilciler Meclisi’nde görüşülen ilk halinde “yargı yetkisinin kullanılması ile ilgili” ibaresi bulunmamaktaydı. Temsilciler Meclisi’nde iki kez görüşüldükten sonra Milli Birlik Komitesi önüne gelen Anayasa metninin buradaki görüşmesinde etki edilecek hususun yargı yetkisinin kullanılması olduğu belirtilerek bu ibarenin eklenmesi önerilir. Önerilen değişiklik kabul edilir. Bu değişiklikle yasağın kapsamı daraltılarak genel olarak dava konusunda değil “yargı yetkisinin kullanılmasına ilişkin soru, görüşme ve açıklamada bulunma yasaklanmış olur.
87 Şeref İba, a.g.e., s. 12-13. ; Habip Kocaman, a.g.m., s. 8-9.
88 Habip Kocaman, a.g.m., s. 9.
Maddenin gerekçesinde “…yargı bağımsızlığı prensibinin neticelerinden olduğu ve ölçüsünün “yargı yetkisinin kullanılması” ile sınırlı olduğu…” belirtilmiştir89.
Anayasa Mahkemesi 1970 yılında 1970/25 Esas numaralı iptal kararında bu kuralı açıklayan çarpıcı değerlendirmelerde bulunmuştur90.
Doktrinde, Anayasa Mahkemesinin yargıya müdahale yollarını kapatmayı ve yargı bağımsızlığını sağlamayı amaçlayan bir hükmün yine Anayasada düzenlenmiş bir parlamento denetim yolunun işletilmesini önleyecek şekilde uygulanamayacağına karar verdiğini, aynı konunun hem Meclisin hem de yargının önünde olabileceğini işaret ettiğini kabul eden91, görüşler olduğu gibi tam tersi yönde görüşler92 de mevcuttur.
Yüksek Mahkeme’nin yıllar önce verdiği bu aydınlatıcı karara rağmen, yargıya intikal eden bir konuda Meclis’in Anayasal denetim yetkilerini kullanıp kullanamayacağı bugün hala tartışma konusudur93.
Yasama kısıtıyla ilgili bir başka düzenlemede TBMM İçtüzüğü’nün 105. maddesindeki
“Devlet sırları ile ticari sırlar, Meclis araştırması kapsamının dışında kalır” biçimindeki 5.
fıkra hükmüdür. TBMM’nin kendisinden kaynaklanan bu kısıtlamanın, Devlet sırrı ve ticari sır kavramlarının hukuk düzerimizde net biçimde tanımlanmamış olmasına bağlı
89 Habip Kocaman, a.g.m., s. 10-11.
90 Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi; Anayasa Mahkemesi’nin 18-6-1970 Tarih, 1970/25 E., 1970/32 K. Sayılı Kararı, s. 360-361, Yüksek Mahkeme sözü edilen kararın gerekçesinde şunları belirtmiştir. “..3. fıkra hükmü, yalnızca görülmekte olan bir dava hakkında yargı yetkisinin kullanılmasıyla ilgili soru sorulmasını, görüşme yapılmasını ve beyanda bulunulmasını yasaklamaktadır.
Bir başka deyimle, yasama meclisindeki görüşmelere 3. fıkra ile konulan kısıtlama, sadece belirli bir davada kullanılan yargı yetkisi ile sınırlıdır…Anayasa uyumlu bir bütündür. Bir bölümün hükümlerinin öteki hükümleri işlemez duruma getirmesi veya işlemlerini aksatması düşünülemez. Mahkemelerin bağımsızlığını korumak üzere konulmuş bir hükmün Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin bir anayasal denetim yetkisini ve adli görevini engelleyebileceği hukukça savunulabilir bir görüş değildir...” ; Şeref İba, a.g.e., s. 14. ; Habip Kocaman, a.g.m., s. 15-16.
91 Habip Kocaman, a.g.m., s. 16. ; Şeref İba, a.g.e., s. 14.
92 Ozan Ergül, “Aynı Olaya İlişkin Meclis Araştırması İle Adli Soruşturmanın Bağdaşmazlığı Üzerine”
TBBD, S. 69, 2007, s. 125-150.
93 Örnekler için bkz. Habip Kocaman, a.g.m. s. 16-23.
geniş yorumlamalara sebebiyet veren bir yönü bulunmaktadır. Bu nedenle içtüzükte bu şekilde soyut ifadelere yer verilerek denetim yetkisinin sınırlandırılması ve üstelik bunun içtüzükle yapılması eleştiri konusu yapılmaktadır94. Bu konuda getirilen yasama kısıtıyla ilgili ayrıntılı açıklamalara çalışmanın dördüncü bölümünde yer verilecektir.
E. Parlamenter Denetim Yollarındaki Güçlükler ve Etkinliğini Sınırlayan Faktörler
Parlamenter kurumların doğuşundan sonra ortaya çıkan ekonomik, sosyal ve siyasal bazı gelişmeler parlamentoların gücünü kaybetmesinde rol oynamışlardır.
Bu gelişmelerden ilki siyasal partilerin siyasal hayatın temel aktörü haline gelmeleridir.
Siyasal partilerin, toplumlarda siyasete yön verici temel bir örgüt olarak ortaya çıkmaları ise oy hakkının kitlelere yaygınlaştırılması ile yakından ilişkilidir. Siyasal partilerin güçlenmesinde aynı zamanda siyasal ideolojilerin önem kazanmasının da etkisi olmuştur.
Siyasal parti ve ideolojilerin parlamentonun güçsüzleşmesine etkisi, kimin siyaset yapacağı ve uygulayacağının önem kaybederek, parti programının gerçekleştirilmesinin önem kazanmasından kaynaklanmaktadır. Diğer bir faktör ise özellikle dar gelirli kitlelerin parlamentoya seçtiği üyelerin, kişisel olanaklarının seçim kazanmaya elverişli olamaması nedeniyle, siyasal partilerin desteğine bağımlı kalmalarıdır. Bu bağımlılık, ideolojilerin ve parti programlarının yorum ve uygulanmasında aranan bütünlük, partilerin parlamentodaki temsilcilerinin, partilerin yönetici kadrolarının karar ve isteklerine uyma olarak değerlendirilen parti disiplininin doğmasına yol açmıştır. Bu nedenle parlamenterlerin görevi siyaset yapmak değil mensubu olduğu siyasi partinin uygulamalarına destek vermek şeklinde yön değiştirmiştir. Partiler arası mücadele parlamentoya iktidar muhalefet mücadelesi olarak yansımış, seçimlerde adayların nitelikleri değil aday oldukları partinin hangisi olduğu seçmenler gözünde önem
94 Şeref İba, a.g.e., s. 14.
kazanmıştır95. Bu ise yeterli niteliği olmayan ancak partiye bağlılığı fazla kişilerin parlamento üyesi olarak seçilme sonucunu doğurmuştur.
Devletlerin gelişmesiyle bürokrasilerde büyüyüp yaygınlaşmıştır. Her biri ayrı uzmanlık gerektiren alanlarda faaliyet gösteren bürokratik kurumların karşısında, siyaset yapımı ve uygulamasını denetlemekle yükümlü olan parlamento üyeleri yetersiz kalmışlardır. Gerek siyaset yapımına gerekse uygulamasına ilişkin bilgilere sahip olan hükümetler ve bürokratik kurumlar, kendi istekleri yönünde kararlar çıkmasını sağlamak amacıyla, bu bilgileri parlamentolardan esirgeyebilmişler, değiştirerek ya da eksik olarak aktarabilmişlerdir96.
Devlet faaliyetlerinin çoğalması ve yaygınlaşması, parlamentoların iş yükünü de arttırmış, üzerinde karar verilmesi gereken konulara ayrılabilecek süreyi azaltmıştır97.
Uluslararası ilişkilerin yoğunlaşması ile birlikte, kısa sürede bazen anında karar alma zorunluluğu, ilişkilerde az sayıda muhatap olmasının getirdiği kolaylıklar, ilişkilerin sürekli ve düzenli olma zorunluluğu yürütmenin yasama karşısındaki üstünlüğünü iyice arttırmıştır98.
Siyasal istikrarsızlığın nedeni olarak parlamentoların görülmesi; hükümetlerin güvenoyu almasında karşılaşılan güçlükler, parlamento tartışmalarının siyasal gerilimleri arttırması da parlamentoların gücünü kaybetmesinde etkili olmuştur99.
95 İlter Turan, “Parlamenter Demokraside Denetim İşlevi ve Türkiye”, AÜSBFD, C. XXXIII., S.1, 1978, s.
5-6.
96 İlter Turan, a.g.m., s. 7.
97 İlter Turan, a.g.m., s. 8.
98 İlter Turan, a.g.m., s. 8-9.
99 İlter Turan, a.g.m., s. 8-9.
1. Yapısal Faktörler
Parlamentoların etkinliğini sınırlayan unsurlar arasında, parlamentoların yapısı ve işleyişi ile ilgili özellikler ön sıralarda yer alır. Parlamentoların yetkileri anayasa ile tespit edilmektedir. Bu nedenle parlamentoların yapacakları yasama denetiminde anayasa belirleyici olmaktadır. Anayasa ile denetim etkinleştirilebileceği gibi getirdiği sınırlamalar ile denetim yetkisini etkisizleştirebilirde100. Anayasanın yanında parlamentoların etkinliklerini belirleyen diğer bir unsur ise parlamento içtüzüğüdür.
İçtüzükler, parlamentoların, sınırları sistemlere göre değişen bir özerklikten yararlanarak hazırladıkları, sübjektif parlamento hukukunun kurucu unsurlarındandır. Parlamento çalışma düzenlerini belirledikleri gibi, anayasal düzenlemelerin de ayrıntılarını belirlerler.
Bu nedenle yasama organının etkinliğini sınırlayabilecek içtüzük hükümleri olabilmektedir. Eğer bu içtüzük hükmü iktidar partisinin çıkarına bir düzenleme ise yararlı olup olmadığına bakılmaksızın, yıllardır değiştirilmesi için girişimde bulunulmamış olabilir101.
Parlamentoların denetim faaliyetlerinde etkinliklerini sınırlayan yapısal faktörler arasında; parlamento üyelerinin yasama dokunulmazlığı ve kapsamı, parlamentonun kendi içişlerini ve çalışmalarını düzenleme yetkisi, parlamentonun toplanmasına kimin karar verdiği, yasa tasarılarının üyelerin özgür iradesi ile kabul ve reddi olanağı, parlamentoyu fesih yetkisinin kime ait olduğu ve şartları, parlamentonun hükümeti görevden uzaklaştırma yetkisinin varlığı ve şartları, üyelerin hükümet çalışma ve eylemlerine ilişkin bilgi edinme, araştırma yetkisinin varlığı ve sınırları, parlamento komisyon ve üyelerinin çalışmalarını kolaylaştırıcı olanakların varlığı102, gibi unsurların da önemi büyüktür.
100 Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, s. 46.
101 Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Yönetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu, s. 12.
102 İlter Turan, a.g.m., s. 10-11.
2. Siyasi Partiler
Bir siyasal sistemdeki siyasal partilerin örgütsel yapısı, devşirme sürecindeki rolü, ideolojik yapısı, disiplin anlayışı gibi özellikleri parlamentonun hükümet kurumlarını denetleme gücünü etkileyecektir. Parlamento üye adaylarının belirlenmesi parti örgütünün elindeyse, parlamentodaki parti grubu parti grubunun uzantısı olarak görülüyorsa, iktidar partisine mensup parlamento üyelerinin hükümeti desteklemeleri beklenen bir davranıştır.
Katı parti disiplinine sahip partilere mensup parlamento üyeleri, bireysel hareket etmekten ziyade parti isteği doğrultusunda hareket edebilmektedir. Bazı partiler, parlamento üyelerinin hükümeti denetlemek yasama sürecini etkilemek için girişecekleri eylemler için, parti yönetiminden önceden izin alınması koşulunu önerebilirler. Parti disiplini aynı partiden olanların, liderlerinin isteği doğrultusunda hareket etmelerini, alınan kararlara uyulmasını gerektirir. Aksi halde hukuki açıdan cezalandırılmalarını gerektirir. Parti disiplini milletvekillerini parlamentoya değil mensup olduğu partiye bağımlı kılmaktadır.
Belirtildiği gibi, siyasal partilerin çeşitli özellikleri, o partilerin parlamentodaki üyelerinin ve gruplarının, yürütmeyi yani hükümeti denetleyip denetlemeyecekleri ve nasıl denetleyeceklerini belirlemektedir103.
3. Devşirme Süreci
Siyasi partiler, parlamenterler üzerinde bu denli etkili olurken, parlamenterlerin davranışlarını etkileyebilecek, devşirme süreci olarak da adlandırılabilen bir sürecin oluşturduğu ortamdan yararlanmaktadır104. Devşirme süreci, parlamento üyelerinin bulundukları konuma gelene kadar hangi aşamalardan geçtiklerini ifade etmektedir.
Devşirme süreci çeşitli yönleriyle parlamentonun denetim işlevini yerine getirmesini etkilemektedir. Eğitimli, nitelikli insanlardan oluşan bir parlamentonun denetim faaliyetini daha başarılı bir şekilde yerine getirmesi beklenir. Bunun tam tersi durumda olan, dar bir bölgeden gelen milletvekillerinin ülke genelini ilgilendiren sorunları nasıl
103 İlter Turan, a.g.m., s. 11-12. ; Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, s. 47-49.
104 Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu,” s. 14.
kavrayacakları, yerel-merkez kaynaklı sorunlar arasında uzlaştırıcı nitelikteki politikaları siyasi alanda nasıl uygulayacakları her zaman tartışma konusu olmuştur. Doğal olarak denetimin gücünün azalması beklenir105.
Parlamento üyeliğinin saygınlığı, kişilerin özellikle nitelikli olanların buraya gelmelerini engelleyen etmenler, seçildikten sonra ayrılma rizikoları üyelerin aktif bir tutum takınmalarını engellemekte, pasif tutum takınarak mevcut durumlarını sürdürmek için çaba sarf etmelerine neden olmaktadır106.
4. Kurumsallaşma ve Toplumsal Destek
Parlamentonun yürütmeyi denetleme gücünü etkileyen faktörler arasında, kurumun toplumdan sağladığı desteğin ve günümüze dek oluşturduğu istikrarlı davranış örüntülerinin de önemli bir yeri vardır107. Kurumsallaşmış ve toplumsal desteği tam anlamıyla sağlamış bir parlamentonun etkinlik gücü fazladır. Kurumsallaşmış parlamento, daha bağımsız, daha evrensel, daha istikrarlı ve karar alma sürecini daha akılcı ve pratik kurallara dayandırmış parlamentodur. Böyle bir parlamentoda üyeler de uzmanlaşmıştır.
Kurumsallaşma düzeyi, yasama organının özerkliği ve tutarlılığı ile ölçülür. Bu düzeyin oluşum şekli, kurumlara, örgütlere, siyasal sistemlere göre değişmektedir108. Kurumsallaşmış parlamento üyelerinin oynadıkları roller açıklık kazanmakta, her role ilişkin beklenti ve yükümlülükler ve bunlara uymama halinde karşılaşılacak yaptırımlar bilinmektedir. Kurumsallaşmış parlamento toplum içinde de daha saygın bir konuma gelmektedir109.
105 İlter Turan, a.g.m., s. 12-13. ; Mehmet Akif Özer, “Parlamentolar ve Denetim Fonksiyonları”, a.g.m., s.
49-40.
106 İlter Turan, a.g.m., s. 12-13. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 49-50.
107 İlter Turan, a.g.m., s. 13. ; Mehmet Akif Özer, a.g.m., s. 50-51.
108 Samuel Huntington-Jorge Domingues, Siyasal Gelişme, Çev. Ergun Özbudun, S Yayınları, Ankara, 1975, s. 61.
109 İlter Turan, a.g.m., s. 14. ; Mehmet Akif Özer, “Türk Kamu Yönetiminin Siyasal Denetiminde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Etkenliği Sorunu”, s. 15.
Kurumsallaşmış parlamentoda yasa tasarıları genel düzeyde görüşülmeden önce uzmanlık komisyonlarında incelenecek bu şekilde genel kuruldaki çalışmalar daha verimli geçecek, daha çok iş yapılabilecektir. Yine üyeleri tarafından parlamentonun yazılı ve geleneksel kuralları bilinen bir parlamentoda usul sorunlarıyla vakit harcanmayacaktır. Üyeler arasında nezaket kurallarının uygulanabildiği bir parlamentoda gerilimler azalacak düzenli çalışma olanağı oluşacak kamuoyu tarafından hak ettiği saygıyı da görecektir.
Saygın bir parlamento diğer devlet kurumlarını da etkileyecek denetim daha başarılı olacaktır110.
Parlamentonun kurumsallaşma düzeyini etkileyen unsurlar arasında; onların yaşam süresi, siyasal partilerin ömrü, üyelerin önceki siyasal tecrübesi, üyelikte geçirdikleri süre yani parlamento üyelerinin devir hızı bulunmaktadır111.
F. Türkiye’de, Osmanlı İmparatorluğu’ndan Günümüze Kadar Parlamenter Denetim
1. Osmanlı İmparatorluğu Dönemi
a. Birinci Meşrutiyet Dönemi
Klasik dönemde yasama, yürütme ve yargının tek sahibi olan ve padişahın yetkilerini yazılı olarak sınırlamış ve padişahın kendisi tarafından ilan edilmiş olan 1876 tarihli Kanun-ı Esasi112, Türk tarihinin ilk yazılı Anayasası’dır.
Yürütme organı Padişah, Sadrazam ve Vekiller Heyeti’nden oluşmaktadır. Kanun-ı Esasi’nin 5. maddesine göre Padişah “kutsal ve sorumsuz” dur. Vekillerin atanması ve azli Padişahın kutsal haklarından sayılmaktadır. Sadrazamın vekilleri seçme ve belirleme
110 İlter Turan, a.g.m., s. 14.
111 İlter Turan, a.g.m., s. 14.
112 Abdullah Sezer, “Osmanlı- Türkiye Anayasa Metinleri”, (Günümüz Türkçesi’yle) Kanun-ı Esasi, http:// anayasametinleri. blogspot. com. tr/2010/09/, erişim tarihi:20-1-2014.
yetkisi bulunmamaktadır. Vekillerin seçilmeleri ve görevde kalmaları Padişaha bağlıdır.
Kısaca yürütme organı fiilen “Padişah’tır113.
Parlamentonun adı Meclis-i Umumi’dir ve çift meclisli bir yapıya sahiptir. Heyet-i Ayan ve Meclis-i Mebusan meclislerinden oluşmaktadır114. Anayasada yetkiler ağırlıklı olarak Padişah’a verilmiştir. Parlamento üzerinde Padişah otoritesi hakimdir.
Parlamento denetimi açısından Kanun-ı Esasi’deki en önemli eksiklik hükümetin Parlamento’ya karşı sorumlu olmamasıydı115. Ancak Kanun-ı Esasi’nin 35. ve 38.
maddelerinin yorumlanmasından, Hükümetin Meclis-i Mebusan’a karşı manevi sorumluluk altında olduğunu kabul eden görüş de mevcuttur116. Kanun-ı Esasi’de Meclis’e, Hükümet göreve başlarken ya da görev süresinde güvenoyu verme, gensoru verme ve Hükümeti düşürme yetkisi verilmemiştir. Ayrıca 35. maddeye göre, Hükümet ile Meclis arasında herhangi bir konuda ihtilaf çıktığında Padişah’a isterse kabineyi değiştirebilme, isterse Mebusan Meclisi’ni feshedebilme yetkisi verilmiştir.
38. maddede parlamentoya hükümeti denetlemek amacıyla soru sorma ve 31. maddede, bir nazırın cezai sorumluluğunu harekete geçirme hakkı olduğu görülse de bu yetkinin de sınırlandırıldığı dikkati çekmektedir. Soruya muhatap olan sadrazam ya da nazır, cevabını süresiz olarak erteleyebildiği gibi Divan-ı Ali’ye gönderme kararı da ancak Padişah’ın onayı ile kesinleşmekteydi117.
113 İrem Karakoç, “1876 Tarihli Kanun-ı Esasi’de Yürütme Organı”, DEÜHFD, C. VIII., S. 2, 2006, s. 128-132.
114 Necdet Öklem, 1877 Meclis-i Mebusanı, 1982, İzmir, s. 36. ; Ahmet Ali Gazel, “Birinci Meşrutiyet Parlamentosunda Parlamenter Denetim: İstizah (Gensoru), Meclis Araştırması, Meclis Soruşturması, Genel Görüşme” , Selçuk Üniversitesi Türkiyat Araştırmaları Dergisi, S. 17, Bahar 2005, s. 269. ; Gülnihal Bozkurt, “Osmanlı Devleti’nde Parlamentoların Evrimi”, Milli Egemenlik ve Demokrasi Kurultayı, TBMM Kültür ve Sanat Yayın Kurulu Yayınları, N. 77, Ankara, 1995, s. 80.
115 Ahmet Ali Gazel, a.g.m., s. 269. ; İrem Karakoç, a.g.m., s. 129-132.
116 İlhan Arsel, “Birinci ve İkinci Meşrutiyet Devirlerinde Çift Meclis Sistemi Tecrübesi”, AÜHFD, C. X., S. 1-4, 1953, s. 198-199, belirtilen kaynakta örnek olarak Osmanlı-Rus Harbi’ndeki başarısızlıklar ve
116 İlhan Arsel, “Birinci ve İkinci Meşrutiyet Devirlerinde Çift Meclis Sistemi Tecrübesi”, AÜHFD, C. X., S. 1-4, 1953, s. 198-199, belirtilen kaynakta örnek olarak Osmanlı-Rus Harbi’ndeki başarısızlıklar ve