Birinci Büyük Millet Meclisi Döneminde Hükümet Sistemi

23.04.1920’de Büyük Millet Meclisinin (BMM) toplanmasıyla yeni Türkiye Devleti kuruldu. O zamana kadar, fiili bir iktidar olan Heyet-i Temsiliye idaresi yerini hukuki bir idare olan BMM idaresine bırakmıştır. Mustafa Kemal’in, 24.04.1920 günü yapmış olduğu konuşmayı takiben Meclise sunduğu hükümet sisteminin esaslarını tayin eden

42 Adnan Küçük, “Türkiye’de Günümüze Kadar Tatbik Edilen Hükümet Sistemleri” , Demokrasi Platformu Dergisi, Orion Kitabevi, Y. 9, S. 33, Ankara, 2013, s. 47-48.

43 Adnan Küçük, a.g.m., s. 47-48. ; Mustafa Erdoğan, a.g.e., s. 133-134. ; Kemal Gözler, a.g.e., s. 19-21. ; Yavuz Atar, a.g.e., s. 21-22.

önerge kabul olunarak Meclis kararına dönüşmüştür. Yeni kurulan BMM’nin dayandığı temel ilkeleri ortaya koyan bu karar, aslında 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’na kadar ki dönemde bir tür “geçici anayasa” niteliğinde idi. Bu kararla bir yandan bir hükümet sistemi oluşturulması ile 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nun hükümet sistemine ilişkin düzenlemelerinin esası oluşturulmakta diğer yandan da yeni bir devletin kurulması amaçlanmaktadır. Bu sistemde kuvvetler ayrılığı sistemi benimsenmediği için, BMM yasama ve yürütme erklerini kendinde toplayan tek organdı. BMM’nin hukuki olarak yürütme işlerini kendi “memur”ları ve “vekil”leri olan kişiler eliyle gördürmesi gerekmektedir⁴⁴.

20.01.1921 günü Teşkilat-ı Esasiye Kanunu kabul edildi. Bu metinde, hükümet sistemi ile alakalı hükümler de yer almıştır. Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’nda “Vekiller Heyeti”nden söz edilerek yürütme yetkisini kullanacak bir ortak kurulun varlığı öngörülmüş gibi görünse de “icra kudreti”nin BMM’ye ait olduğunu belirten 2. madde hükmü ile Türkiye Devleti’nin Meclis tarafından idare edileceğini belirten 3. madde hükmü karşısında söz konusu heyetin bağımsız ve anayasal yetkili bir yürütme organı değil, Meclis adına ve onun emir ve talimatları doğrultusunda hareket etmekle görevli bir memurlar topluluğu olduğu sonucu çıkmaktadır⁴⁵. Birinci BMM ve 1921 Anayasası dönemlerinde geçerli olan hükümet sistemi konusunda “meclis hükümeti sistemi” olduğu kabul edilmiştir⁴⁶.

29.10.1923 Tarih ve 364 Sayılı Anayasa değişikliği ile anayasal sistem hükümet sistemini de içerecek şekilde önemli değişikliğe uğramıştır. 1921 Anayasası’nın ilk metninin öngördüğü meclis hükümeti sistemine bazı parlamenter unsurlar katılmıştır. Cumhuriyeti ilan ederek Cumhurbaşkanlığı makamı getiren, “Başvekil” kelimesini açıkça kullanan ve onu Cumhurbaşkanına seçtiren, Başvekil ve bakanlardan oluşan hükümeti Cumhurbaşkanı eliyle Meclis’in onayına sunma usulünü getiren bu sistem “saf meclis

44 Adnan Küçük, a.g.m., s. 51-52. ; Mustafa Erdoğan, a.g.e., s. 135-137. ; Kemal Gözler, a.g.e., s. 23-27.

45 Adnan Küçük, a.g.m., s. 53-54.

46 Ergun Özbudun, “Türkiye Büyük Millet Meclisi Hükümeti’nin Hukuki Niteliği”, Atatürk Araştırma Merkezi Dergisi, S. 102, http://atam.gov.tr/turkiye-buyuk-millet-meclisi-hukumetinin-hukuki niteliği/, erişim tarihi: 25-2-2014. ; Adnan Küçük, a.g.m., s. 54.

hükümeti sisteminden parlamenter sisteme geçiş” sürecinin başlangıcı niteliğindedir. Bu nedenle Anayasa Hukuku doktrininde 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu sisteminin meclis hükümeti modelini esas almakla birlikte uygulamada parlamenter sistem gibi işlediği, iki modelin bazı unsurlarını bünyesinde birlikte barındıran karma bir sistem oluşturduğu kabul edilmektedir⁴⁷.

4. 1924 Anayasası Döneminde Hükümet Sistemi

Bu anayasa tarafından benimsenen hükümet sistemine ilişkin özellikler şu şekilde sıralanabilir:

Egemenlik hakkını millet namına kullanma yetkisinin, yasama ve yürütme kuvvetinin TBMM’ de toplanmış olması, TBMM’nin yasama yetkisini bizzat, yürütme yetkisini ise kendi namına kendisinin seçtiği Cumhurbaşkanı ve onun tayin ettiği İcra Vekilleri Heyeti (Bakanlar Kurulu) eliyle kullanacağının belirtilmiş olması, TBMM’nin hükümeti her zaman denetleyip düşürebilmesine karşılık yürütmenin TBMM’ni fesih yetkisinin düzenlenmemiş olması, 1924 Anayasası’nda benimsenen “meclis hükümeti” sistemine ilişkin özellikleridir⁴⁸.

TBMM’nin yasama yetkisini kendisi kullandığı halde yürütme yetkisinin kullanımının Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kuruluna verilmiş olması, cumhurbaşkanlığı makamının kabul edilmiş olması, hükümetin kurulması konusunda parlamenter hükümet sistemi ile uyumlu bir modelin benimsenmiş olması, cumhurbaşkanının siyasi olarak sorumsuzluğu, bakanlar Kurulu’nun hükümetin genel siyasetinden dolayı TBMM’ne karşı siyaseten kolektif sorumluluğunun kabul edilmesi, TBMM’nin senede altı ayı geçmeyecek şekilde

47 Adnan Küçük, a.g.m., s. 54-55. ; A. Selçuk Özçelik, “Yeni Anayasamız Muvacehesinde Yasama ve Yürütme Organlarının Münasebetleri Hakkında Bazı Düşünceler”, İÜHFD, C. XXVII, S. 1-4, 1961, s.

34-36.

48 Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayıevi, Ankara, 2009, s. 31. ; Adnan Küçük, a.g.m., s.

60-61.

tatil yapabilmesi 1924 Anayasası’nda benimsenen hükümet sisteminin “parlamenter”

özellikleridir⁴⁹.

Bunlar dikkate alındığında 1924 Anayasası’nda bazı yönleriyle meclis hükümeti bazı yönleriyle de parlamenter hükümet sistemine ilişkin özelliklerin bir arada bulunduğu görülmektedir. Bu sebeple 1924 Anayasası’nda “karma hükümet sistemi” nin kabul edilmiş olduğu söylenebilir. Bu sistem “kuvvetler birliği ve görevler ayrılığı sistemi”

şeklinde ifade olunmaktadır⁵⁰.

5. 1961 Anayasası’nda Benimsenen Hükümet Sistemi

1961 Anayasası’nın öngördüğü hükümet sistemi parlamenter hükümet sistemidir.

Anayasaya göre yürütme parlamenter hükümet sistemine uygun olarak Bakanlar Kurulu ve Cumhurbaşkanından oluşarak ikili bir yapı sergilemektedir. Esasen hükümet etme yetkisi TBMM’nin güvenine sahip olan Bakanlar Kurulu’na verilmiştir. Cumhurbaşkanı yürütmenin daha az etkili ve sembolik yetkilere sahip kanadını oluşturmaktadır.

Cumhurbaşkanı, geleneksel parlamenter anlayışa uygun olarak görevi ile alakalı işlemlerinden dolayı sorumlu değildir (m. 98, 99, 147). Cumhurbaşkanı sahip olduğu yetkileri, sorumsuzluğunun bir neticesi olarak başbakan ve ilgili bakanların imzaları ile birlikte kullanacaktır. Bu tür işlemlerden başbakan ve ilgili bakanların sorumluluğu esası benimsenmiştir⁵¹(m. 98).

Cumhurbaşkanı yasama organı tarafından kendi üyeleri arasından seçilir. Bakanlar Kurulu ise Başbakan ve diğer bakanlardan oluşur. Başbakan Cumhurbaşkanı tarafından TBMM üyeleri arasından seçilir. Bakanlar Başbakan tarafından TBMM üyeleri veya milletvekili olabilme yeterliliğine sahip olanlar arasından seçilir ve Cumhurbaşkanı tarafından ataması

49 Ergun Özbudun, a.g.e., s. 31. ; Adnan Küçük, a.g.m., s. 61-62.

50 Ergun Özbudun, a.g.e., s. 31. ; Adnan Küçük, a.g.m., s. 60-62. ; Mustafa Erdoğan, a.g.e., s. 139-143. ; Kemal Gözler, a.g.e., s. 27-34.

51 Orhan Aldıkaçtı, Anayasa Hukukumuzun Gelişmesi ve 1961 Anayasası, 4. bs., İÜHF Yay. İstanbul, 1958, s. 316. ; Adnan Küçük, a.g.m., s. 68.

yapılır (m. 102). Bu şekilde teşekkül eden Bakanlar Kurulu’nun Millet Meclisinden güvenoyu olması gerekir. Anayasa’da, yasama ile yürütmeye ilişkin iktidar alanının belirlenmesinde, yasamadan “yetki” yürütmeden “görev” olarak bahsedilmesi, ağırlığın parlamento lehine olduğunu göstermektedir⁵².

Parlamenter sistemin bir gereği olarak, TBMM’nin yürütmenin bir kanadı olan Bakanlar Kurulunu denetleme yetkisi de mevcuttur. Bakanlar Kurulu yasama organı içinde Millet Meclisine karşı sorumludur. Güven oylaması sadece Millet Meclisinde gerçekleştirilir (m.

103). Bu denetim kapsamında Bakanlar Kurulu gerektiğinde yasama organı tarafından düşürülebilmektedir. Parlamentonun yürütmeye ilişkin bu yetkisine karşılık Cumhurbaşkanının yasama organını fesih yetkisi çok ağır şartlara bağlanmıştır⁵³.

6. 1982 Anayasası’nda Benimsenen Hükümet Sistemi

1982 Anayasası Türkiye Cumhuriyeti’nin parlamenter hükümet sistemi yönündeki geleneksel tercihini korumuştur. Ancak Anayasa, devlet sistemi içinde yürütmenin ve yürütme içinde özel olarak Cumhurbaşkanının konumunu büyük ölçüde güçlendirmiştir.

Anayasal düzenlemeye göre yürütme Bakanlar Kurulu ve Cumhurbaşkanı şeklinde olan ikili yapısını korumuştur (m. 8). Bu yapı içinde Bakanlar Kurulu yürütmenin ana kanadını oluşturur ve yürütme işlevinin yerine getirilmesinde girişim ve karar yetkisi esas olarak ona aittir. Bakanlar Kurulu, yapısı, işleyişi ve sorumluluğu bakımından kolektif bir organdır. Bakanlar Kurulu parlamentodan çıkar onun desteğiyle faaliyetine devam eder.

Uyguladığı politikadan dolayı da yine parlamentoya karşı sorumludur. Bu bakımdan yasama organı bakanlar kurulunun denetlenmesinde gensoru, meclis soruşturması gibi bir takım araçlara sahiptir ve bakanlar kurulunun uyguladığı genel siyasetten dolayı

52 Bülent Tanör, Necmi Yüzbaşıoğlu, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 7. Bs., Cem Yay., Ekim, 2005, s. 302.

53 Adnan Küçük, a.g.m., s. 68-69. ; Yavuz Atar, a.g.e., s. 26-29. ; Kemal Gözler, a.g.e., s. 35-42. ; Mustafa Erdoğan, a.g.e., s. 150-153. ; A. Selçuk Özçelik, “Yeni Anayasamız Muvacehesinde Yasama ve Yürütme Organlarının Münasebetleri Hakkında Bazı Düşünceler”, İÜHFD, C. XXVII, S. 1-4, 1961, s. 36-44.

parlamento gerek gördüğünde bu araçlara başvurabilir⁵⁴. Bakanlar Kurulu’nun Cumhurbaşkanı’na karşı siyasi sorumluluğu yoktur, Cumhurbaşkanı Meclis’in güvenine sahip bir Başbakan’ı azledemez. Anayasa, bakanların TBMM’nin yanı sıra başbakana karşı da sorumlu olduklarını öngörmüştür. Başbakan’a bakanların azlini Cumhurbaşkanı’ndan isteme yetkisi tanınmıştır. “Rasyonelleştirilmiş parlamentarizm”

şeklinde bir gelişme olarak da kabul edilen buna benzer düzenlemeler ile başbakanın Bakanlar Kurulu içindeki gücünü arttırarak, onu klasik parlamenter sistemde olduğu şekliyle “eşitler arasında bir adım önde” durumundan çıkararak, Bakanlar Kurulu’nun gerçek lideri haline getirmeyi amaçladığı söylenebilir⁵⁵.

21 Ekim 2007 tarihli halk oylamasıyla onaylanan 31 Mayıs 2007 tarih ve 5678 Sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu’yla Cumhurbaşkanının doğrudan doğruya halk tarafından seçilmesi usulü benimsenmiştir. Bu değişiklik ile parlamenter sistemin diğer özelliklerinde bir değişiklik olmamış sadece Cumhurbaşkanının seçilme usulünde halk tarafından seçilme usulü getirilmiş bulunmaktadır. Ancak doktrinde cumhurbaşkanının seçimi usulünde getirilen değişikliğin daha önce benimsenen parlamenter hükümet sistemini parlamenter hükümet sistemi olmaktan çıkarıp çıkarmayacağı yönünde tartışılmıştır⁵⁶.