Kaya Mezarları

As políticas neoliberais transformaram radicalmente a economia dos hidrocarbonetos na Bolívia. No período que se estende da decretação da NPE, em 1985, até 1997, o ano do início da construção do Gasbol, o setor de gás natural e petróleo se liberalizou em escala crescente, com o aumento dos incentivos à entrada das empresas estrangeiras e a gradual redução da presença do Estado nas atividades produtivas, até a quase completa substituição da empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales de Bolivia (YPFB) por empresas privadas, todas elas estrangeiras.

Conforme explica André GHIRARDI (2009, p. 151-152), assessor da presidência da Petrobras,

[...] um dos argumentos centrais em favor da privatização era que os recursos auferidos pelo Estado com a venda de seus principais ativos produtivos, entre eles as empresas petroleiras, contribuiria decisivamente para abater a dívida publica e assegurar a geração de um superávit fiscal suficiente para o pagamento dos juros dos títulos negociados em mercado aberto. Dentro desse plano, a industria de energia em geral, e o segmento de petróleo e gás especificamente, tinham papel importante como geradores de excedentes exportáveis que garantissem o serviço dos compromissos financeiros decorrentes da reestruturação da dívida publica.

Inicialmente, a estatal petroleira YPFB foi poupada das privatizações. Na interpretação dos economistas bolivianos Pablo Poveda Ávila e Álvaro Rodríguez (2006, p.148), o motivo era de natureza fiscal. Com o fim das contribuições da mineradora estatal Comibol aos cofres públicos, o governo federal passou a encarar as exportações de petróleo e gás natural como a sua principal fonte de financiamento. Essa política foi incorporada à legislação boliviana no Decreto Supremo 21.060, que, juntamente com as demais medidas voltadas para estabilização econômica e as reformas neoliberais na Bolívia, estabeleceu a obrigatoriedade de a YPFB transferir 65% de seus ganhos para o Tesouro Geral da Nação (TGN). Essas transferências foram essenciais para estabilizar a economia boliviana naquele período, mas limitaram terrivelmente a disponibilidade de recursos para o reinvestimento produtivo por parte da YPFB. O impacto sobre a empresa estatal foi gravíssimo, já que, por suas próprias características, a indústria dos hidrocarbonetos necessita de vultosos investimentos para ampliar as reservas disponíveis à exploração. A obrigatoriedade da transferência das receitas da YPFB para o governo central impediu a empresa estatal de ampliar as reservas e a produção de hidrocarbonetos. Essa deficiência se tornaria um dos argumentos para a sua privatização, que, aliás, já fazia parte do projeto neoliberal desde o início. Não por acaso, uma das condições estabelecidas pelo FMI para reestruturar a dívida externa boliviana, em 1985, foi a proibição de novos investimentos públicos na YPFB.

O maior problema com que o governo boliviano se defrontou ao implantar o modelo neoliberal foi a necessidade premente de encontrar mercados para o principal produto de exportação do país, ameaçado com o declínio da demanda da Argentina por gás natural. Isso explica o interesse manifestado por Estenssoro, assim como por congressistas e líderes empresariais da Bolívia, em retomar as conversações sobre a venda do gás ao Brasil. Em outubro de 1985, a Chancelaria boliviana propôs a reativação dos acordos de cooperação econômica com o Brasil que haviam sido firmados entre os presidentes João Batista Figueiredo e Hernán Siles Zuazo no ano anterior. Mas o esforço do governo Estenssoro em retomar o assunto encontrou uma resposta fria das autoridades de Brasília: “[...] o interesse pelo gás boliviano havia praticamente desaparecido em decorrência da descoberta de campos gasíferos promissores em Campos e Santos” (VIOTTI, 2000, p.200).

Veio à tona, aqui, uma faceta das relações Brasil-Bolívia que, apesar de sua fundamental importância, ainda está longe de ser esclarecida na literatura disponível: o peso relativo das duas dimensões da conduta do governo brasileiro – o interesse político e o interesse econômico – em relação ao país vizinho. O presente trabalho defende o ponto de vista de que o Gasbol só se tornou viável a partir do momento em que os interesses econômicos, vinculados em primeiro lugar à crise energética da década de 1990 (que já se prenunciava ao final dos anos 80) e em segundo lugar às condições vantajosas oferecidas pelo governo boliviano aos investidores estrangeiros no setor de hidrocarbonetos, predominaram sobre as considerações políticas, tais como a cooperação com a estabilidade e o desenvolvimento da Bolívia e a expansão da integração regional e da influência geopolítica brasileira na América do Sul.

Vale a pena ressaltar a ausência, nessa questão, de qualquer cálculo estratégico relacionado à antiga disputa com a Argentina por influência no Cone Sul, segundo os enfoques tributários da corrente realista das Relações Internacionais e dos teóricos da Geopolítica que chegaram a conquistar muitos seguidores entre os oficiais das Forças Armadas do Brasil37. No período crucial em que as autoridades brasileiras avaliaram os custos e os benefícios da compra do gás boliviano, o enfoque conspiratório com base na ideia da competição regional por influência estava em pleno declínio. Na avaliação do diplomata Francisco Mauro Brasil de HOLANDA (2001, p.89), que endossamos aqui, a formulação da

37 _{Para a influência da Geopolítica no pensamento militar brasileiro, ver A Escola Geopolítica Brasileira} (COSTA FREITAS, 2004).

política brasileira para a América do Sul realizou, na década de 1980, a transição de uma “ótica geopolítica”, para outra ótica, “geoeconômica”:

[...]as rivalidades alimentadas por ambições de poder e prestígio, muito comuns nos regimes militares existentes à época, foram relativizadas, cedendo parcialmente espaço a um quadro de maior distensão nas relações entre os países da região. Por sua vez, essa maior distensão viabilizou a implementação de projetos de integração centrados na busca de sinergias, com forte ênfase na racionalidade econômica e no controle do impacto ambiental.

Ao predomínio da racionalidade econômica, ponto central na avaliação de Holanda, contrapunham-se as obrigações políticas do Estado brasileiro perante uma Bolívia em apuros. A também diplomata Maria Luíza Ribeiro Viotti38 relata o esforço do governo Figueiredo em atender ao pleito boliviano pela consumação dos acordos anteriores sobre o gás. Entre outras iniciativas, cogitaram-se a instalação de termelétricas no Estado do Mato Grosso do Sul, assim como o desenvolvimento de projetos siderúrgicos naquela região. O gás natural seria transportado de Santa Cruz de la Sierra a Corumbá por um gasoduto de 560 quilômetros de extensão, praticamente todo em território boliviano. “Ressalta desses esforços a clara constatação de que a questão era considerada pelo governo brasileiro de uma perspectiva eminentemente política, com o objetivo de assegurar à Bolívia receitas de exportação capazes de ajudar o governo boliviano a enfrentar uma situação econômica extremamente adversa”, escreveu VIOTTI (2000, p.201). Estaria o governo de Brasília realmente disposto a levar adiante uma proposta de grande envergadura apenas para socorrer o país vizinho ou tudo não passaria de uma construção retórica destinada a preservar as aparências? A vontade política presente nessas iniciativas era, visivelmente, escassa. As propostas de integração energética formuladas pelo Brasil naquela época, desvinculadas que estavam da dinâmica econômica do próprio país, tinham aparentemente muito mais a ver com o interesse de sinalizar a disposição em cooperar com o país vizinho.

Significativamente, as propostas apresentadas pelo Brasil envolviam um nível de importação de gás natural boliviano muito inferior ao indicado pela Bolívia como necessário para viabilizar o fornecimento ao mercado brasileiro. Isso dificultou tremendamente o avanço das negociações, com a agravante, apontada por Viotti, de que a Petrobras não se dispunha a assegurar ao lado boliviano a compra de gás para o mercado de São Paulo, o qual pretendia atender com o gás natural da Bacia de Campos e posteriormente com o gás de Santos.

38 _{Na ocasião da entrega da presente tese, em maio de 2011, Viotti exercia o cargo de embaixadora do Brasil} junto à Organização das Nações Unidas (ONU).

A relutância brasileira em importar gás boliviano só se alterou mais tarde, durante o mandato presidencial de José Sarney (1985-1990), quando o governo estadual paulista passou a mostrar interesse na utilização do gás natural para abastecer novas áreas industriais a serem criadas no interior do Estado de São Paulo, como parte de uma política de reduzir a concentração de fábricas na capital. Essa nova disposição levou Sarney a La Paz para a assinatura, em agosto de 1988, de um acordo para a compra de gás boliviano pelo Brasil em um volume mínimo inicial de 3 milhões de metros cúbicos diários (mmcd), por um período de 25 anos. O acordo incluía o compromisso brasileiro de importar da Bolívia produtos derivados do gás natural e a cooperação entre as estatais de eletricidade dos dois países para a venda de energia elétrica gerada pelo gás boliviano ao Brasil (VIOTTI, 2000, p.203). Nessas duas medidas, os acordos bilaterais voltavam a contemplar a antiga aspiração dos bolivianos ao beneficiamento do seu recurso natural, com a geração de produtos de maior valor agregado em vez da simples exportação do gás in natura, como insumo energético – uma demanda tipicamente desenvolvimentista que foi abandonada pelos governantes bolivianos neoliberais posteriores em favor de uma lógica mercantil, voltada para o puro comércio de matérias- primas.

Os acordos de 1988 começaram implementados, embora em câmera lenta. Apenas um ano depois, em 27 de julho de 1989, foram assinados os contratos entre as respectivas empresas estatais, a Empresa Nacional de Eletricidad (Ende), da Bolívia, e a Eletrobrás e Eletrosul, brasileiras, para o fornecimento de eletricidade, e entre a YPFB e a Interbrás, para a compra de derivados do gás natural (uréia e polietileno). A previsão era que em 1994 o gás boliviano começaria a fluir para o Brasil, no volume de 3 milhões de metros cúbicos diários (mmcd) para a geração de energia elétrica. Outra parcela da produção gasífera, estimada em 1 mmcd, seria processada em território boliviano para a produção de eletricidade e de insumos industriais a serem vendidos a estatais brasileiras. Como assinala Viotti (2000, p. 204), o acordo se revestia de “características inéditas, ao configurar projeto pelo qual a Bolívia venderia, não matérias-primas, mas energia e produtos industrializados, e o faria por meio da instalação de um polo industrial na fronteira, consolidando ali sua presença econômica e sua soberania”.

A intenção brasileira de colaborar na industrialização do gás boliviano – na hipótese de ser mais do que mera retórica – pode ser considerada o último suspiro de um sonho desenvolvimentista até então embutido, com ênfase maior ou menor, no projeto de integração energética entre os dois países. Essa preocupação desapareceria, sem deixar vestígio, com o

triunfo e consolidação do projeto neoliberal nos dois lados da fronteira39. No final de 1989, a vitória de Fernando Collor nas eleições brasileiras deu impulso à revisão da política energética, já comentada aqui, e pavimentou o caminho para o surgimento de uma relação de interdependência em moldes neoliberais, que envolveu mudanças significativas nas diretrizes da Petrobras. O governo Collor flexibilizou os “objetivos antes prevalecentes de busca da autossuficiência a qualquer custo, buscando valorizar critérios de eficiência e competitividade” (VIOTTI, 2000, p. 205). A estatal foi forçada a deixar de lado suas reticências em relação ao desenvolvimento do mercado do gás natural no Brasil e a se integrar ao projeto da incorporação do gás boliviano à matriz energética nacional. Abandonou-se a política da defesa do óleo combustível brasileiro, com a gradual redução dos subsídios a esse combustível de modo a abrir espaço para o ingresso de um produto energético alternativo ou complementar.

Do lado boliviano, as reformas liberais inauguradas por Estenssoro se aprofundaram no governo de seu sucessor, Jaime Paz Zamora, do MIR, que assumiu a presidência, em 1989, graças aos votos dos congressistas da ADN, o partido de Banzer, e governou até 1993. Nesse governo, foi sancionada a Lei nº 1.182, de 1990, conhecida como Lei dos Investimentos, que outorgou maiores garantias à iniciativa privada, nacional e estrangeira, e eliminou as restrições para a entrada e saída de capitais. Por meio dessa lei, que atribuiu às empresas estrangeiras instaladas na Bolívia o mesmo status concedido às empresas nacionais, o governo pretendia aliviar o temor dos investidores de fora em relação a medidas intervencionistas como o controle de preços e a nacionalização de empresas.

As facilidades concedidas ao capital estrangeiro no setor petroleiro se ampliaram ainda mais com nova Lei de Hidrocarbonetos, de número 1.994, promulgada por Paz Zamora, também em 1990. Essa lei estabeleceu os contratos de “risco compartilhado” – na prática, o regime de concessões – com o setor privado e ofereceu maiores garantias aos investidores privados, especialmente às empresas estrangeiras, que atuam na área petroleira. A YPFB foi excluída definitivamente das fases essenciais da indústria do petróleo e do gás, convertendo- se em um “mero administrador de contratos, sem intervenção no processo produtivo” (ORGÁZ, 2004, p.158-159). Na sua parte fiscal, a Lei nº 1.994 estabelece um imposto de 50% sobre o lucro líquido das empresas privadas com contratos de “risco compartilhado” para a exploração de hidrocarbonetos. Como grande novidade, criaram-se os “contratos de

39 _{Significativamente, as estatais bolivianas envolvidas nos acordos de 1988 seriam privatizadas na década} seguinte, quando passaram às mãos do capital estrangeiro, ao mesmo tempo que a Petrobras abriria seu capital acionário, tornando-se uma empresa de propriedade mista e a Eletrobrás seria em grande medida esvaziada com a privatização do setor elétrico brasileiro.

associação”, que permitiam a realização de investimentos conjuntos entre uma companhia privada e a YPFB, com a estatal, na prática, cobrindo e garantindo o retorno realizado pelo contratista.

As negociações entre o Brasil e a Bolívia prosseguiram, mas já despojadas de qualquer viés desenvolvimentista. O foco se concentrava no fornecimento do gás como insumo energético para o mercado brasileiro. Chama a atenção a naturalidade com que esse fato foi tratado nas obras de diplomatas brasileiros produzidas nos anos que antecederam o ressurgimento do nacionalismo de recursos na Bolívia. Maria Luiza Ribeiro VIOTTI (2000, p.205) se limita a registrar que “voltou-se [...] a considerar a importação do gás in natura, no espírito dos primeiros entendimentos sobre a matéria [...] na década de 70”. HOLANDA (2001, p.125), ao justificar a escolha da Bolívia como fornecedora de gás natural para o Brasil40, menciona uma suposta “vocação econômica (da Bolívia) como exportador de hidrocarbonetos”. Qualquer semelhança com a velha teoria liberal das “vantagens comparativas” é, certamente, mais do que mera coincidência. Os demais argumentos apresentados por Holanda em apoio à decisão são os seguintes:

a) a avaliação de que a Bolívia, “a julgar pelo histórico de sua relação gasífera com a Argentina, pode ser considerada um parceiro pontual e confiável”;

b) os efeitos da interdependência sobre a Bolívia, salientando “o pesado golpe econômico que representaria para a economia boliviana uma eventual interrupção nas suas receitas de exportação gasífera”; e, por fim,

c) a “circunstância de que as reservas gasíferas bolivianas parecem ter remotas possibilidades de penetração em mercados extrarregionais”.

Cabe assinalar, aqui, o vívido contraste entre o enfoque pragmático de Holanda, em trabalho realizado no âmbito do Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco em 1999 e publicado dois anos depois, com à ênfase que sua colega do Itamaraty, Maria Luiza Ribeiro Viotti, atribui a um componente cooperativo na conduta brasileira. Em texto publicado em 2000, e destinado à comunidade acadêmica, VIOTTI (2000, p.208), sem deixar de assinalar as vantagens que o Brasil teria com a expansão da oferta energética e os benefícios ambientais, enfatiza os ganhos da Bolívia, com a oportunidade de geração de riqueza e de atração de

40 _{No final dos anos 80, o Brasil desenvolveu negociações paralelas com a Argentina com vistas à importação de} gás natural por um gasoduto que ligaria a província argentina de Entre Rios à cidade brasileira de Porto Alegre . O projeto naufragou devido a divergências sobre os preços. No entanto, industriais brasileiros citados por MARES (2004, p.18) atribuem o fracasso à sabotagem da Petrobras, na época ainda dedicada a preservar o seu óleo combustível contra a concorrência externa.

investimentos no setor de hidrocarbonetos, e, sobretudo, o significado dos acordos para a política externa brasileira:

A compra e venda de gás natural é um projeto que transcende as características de uma mera operação comercial. Por sua longa duração e por sua natureza estratégica, tende a estabelecer uma ligação mais profunda entre o país que vende e o que compra. O projeto de gás entre o Brasil e a Bolívia tenderá, pois, a enriquecer todo o espectro do relacionamento bilateral e a contribuir para o processo de integração na sub-região, que já se beneficia com a associação da Bolívia ao Mercosul.