Maden Sanatı

As negociações em torno da venda do gás boliviano para o Brasil e a construção do gasoduto, ao longo da década de 1990, se articularam com um processo paralelo de liberalização do setor de hidrocarbonetos na Bolívia, que levou a Petrobras a controlar, na primeira metade da década seguinte, a maior parte das reservas bolivianas de gás. Nessa posição econômica estratégica a Petrobras se tornou a principal empresa instalada naquele país, respondendo em 2006, às vésperas da “nacionalização” decretada pelo governo de Evo Morales, por 18% do PIB boliviano e 24% da arrecadação fiscal. A partir da inauguração do Gasbol, as exportações bolivianas de gás passaram a representar o principal item do comércio exterior do país e a principal fonte de receitas tributárias para o país – uma situação que permanece ainda hoje.

A posição de preeminência da Petrobras no cenário econômico boliviano foi alcançada no contexto das reformas neoliberais e, em particular, durante o mandato presidencial de Gonzalo Sánchez de Lozada (ou Goni, como é chamado no Bolívia), que privatizou todas as empresas estatais, inclusive a YPFB, e ofereceu amplos benefícios – inclusive, fiscais – para as empresas estrangeiras dispostas a ingressar no país e a preencher o espaço que antes pertencia ao setor estatal.

O Gasbol e o contrato de exportação de gás para o Brasil eram elementos centrais no projeto privatizante de Sánchez de Lozada, que elaborou sua estratégia para o setor petroleiro com base numa fórmula que seus assessores – e, em seguida, a imprensa – chamaram de “triângulo energético”: a) uma nova legislação para os hidrocarbonetos, de modo a liberalizar o setor e torná-lo mais atraente para os capitais estrangeiros; b) a “capitalização” (na prática, privatização) da empresa estatal YPFB; e c) a construção do gasoduto com o Brasil, com o objetivo de obter um mercado para a exportação do gás natural (ORGÁZ, 2004, p.170).

O ingresso da Petrobras na exploração e produção de petróleo e gás natural na Bolívia – que teve como marco mais expressivo a criação da empresa Petrobras Bolívia, em 1996, com sede em Santa Cruz de la Sierra – foi um dos pilares da privatização da economia boliviana. Nesse processo, cada um dos vértices do “triângulo” se articulava diretamente com os outros dois (GANDARILLAS, 2008, p.72-75). Em um dos vértices, realizou-se em 1997 a “capitalização” da YPFB, que consistiu em desmembrar as principais áreas de negócios da estatal e transformá-las em empresas de capital aberto sob o controle de companhias estrangeiras. Com a “capitalização”, as principais operações petroleiras no território boliviano

(exploração, produção e transporte) foram entregues a empresas transnacionais em troca de compromissos de investimento impossíveis de serem controlados pelas autoridades bolivianas.

Para viabilizar esse negócio foram introduzidas – e aí está o segundo componente do “triângulo” – mudanças significativas na legislação boliviana a fim de ampliar legalmente a proporção dos hidrocarbonetos em mãos das empresas estrangeiras e excluir a participação da YPFB de qualquer empreendimento no setor. Entre os principais benefícios concedidos aos investidores externos no novo marco jurídico, estavam a concessão da propriedade dos hidrocarbonetos na lavra (“boca de poço”, na expressão criada na Bolívia especialmente para designar essa modalidade inédita de apropriação dos recursos naturais) e a drástica redução do chamado government take, ou seja, a parcela cobrada pelo Estado (impostos e royalties) sobre as receitas da comercialização do petróleo e do gás, conforme será explicado mais adiante.

Finalmente, o “triângulo energético” estabeleceu como uma das suas metas, o terceiro vértice, a exportação do gás natural para o Brasil, a fim de começar o processo de consolidação da Bolívia como centro energético da América Latina. A construção do gasoduto entre os dois países tinha, portanto, na sua origem, pelo lado boliviano, a ideia de que o início da exportação maciça de gás para o mercado brasileiro inauguraria um ciclo de exportação intensiva de gás e de petróleo para o resto do continente.

As medidas tomadas por Sánchez de Lozada começaram a ser preparadas antes mesmo de sua eleição para a presidência. Já em 1993, durante o governo de Paz Zamora, um grupo de trabalho financiado pelo Banco Mundial se reunia na Secretaria Nacional de Energia com vistas à elaboração de uma nova Lei de Hidrocarbonetos, que concedesse vantagens tributárias ainda maiores às empresas estrangeiras. Essa iniciativa, denominada Programa de Assistência em Gestão no Setor de Energia (ESMAP, na sigla em inglês), contava com a participação de vários funcionários e consultores do Banco Mundial, sob a direção de Chakib Khelil, um especialista em privatizações. Promoveram-se, na época, reuniões sigilosas com representantes das empresas estrangeiras que atuavam no setor petrolífero boliviano, a partir de um esboço de legislação que só viria a ser conhecido pelo público mais de dois anos depois. Entre outras tarefas, a equipe da Esmap avaliou as reservas bolivianas de petróleo e gás natural e apresentou propostas sobre quais áreas específicas deveriam ser entregues às empresas privadas (ESMAP, BANCO MUNDIAL, 1996).

Sánchez de Lozada, um partidário fervoroso das privatizações, defendeu durante a sua campanha presidencial de 1993 a venda parcial das seis maiores empresas estatais, entre as quais a YPFB. Essa proposta resultou na Lei de Capitalizações (nº1.544), de 21 de março de

1994, que autoriza a venda das empresas estatais de hidrocarbonetos (a YPFB), telecomunicações (a Entel), aviação (o Lloyd Aereo Boliviano), as geradoras de eletricidade (Ende) e as estradas de ferro. Essas empresas representavam, na ocasião, 12,5% do PIB e respondiam por 60% da arrecadação fiscal – sendo que apenas o petróleo e o gás eram responsáveis por quase 50% das receitas estatais (KOHL; FARTHING, 2007, p. 182).

A “capitalização” das estatais bolivianas sofreu importantes mudanças entre a sua formulação original, durante a campanha eleitoral, e o formato definitivo, ao se tornar lei. De acordo com o projeto inicial, denominado Plan de Todos, o Estado reteria 51% das ações dessas empresas e as distribuiria entre os cidadãos bolivianos com mais de 21 anos de idade. As ações restantes (49%) seriam vendidas a empresas estrangeiras por meio de um mecanismo muito peculiar: em vez de pagar diretamente ao governo por essas ações, os compradores se comprometeriam a duplicar o valor patrimonial de cada empresa no prazo de sete anos. Esse plano incluía a expectativa de que, uma vez elevado o valor dessas empresas, os novos proprietários usariam esses fundos como lastro para obter nos mercados financeiros internacionais empréstimos que duplicariam novamente o capital disponível para financiar as atividades das companhias “capitalizadas”.

Na campanha eleitoral, Sánchez de Lozada assegurava que não iria privatizar as estatais: ao contrário, elas permaneceriam como propriedade pública, fortalecidas pelo ingresso de novos capitais (ORGÁZ, 2004, p. 186). O Plan de Todos calculava que a maciça injeção de capitais impulsionaria o crescimento do PIB dos 4% registrados em 1993 para 11% em 1997, com a criação de 287 mil novos empregos e a melhoria dos salários de outros 212 mil trabalhadores (KOHL; FARTHING, 2007, p.180-181).

Logo depois de eleito, Sánchez de Lozada mudou as regras da “capitalização”. A proposta inicial de que o Estado ficasse com a maioria das ações foi abandonada diante da insistência dos investidores estrangeiros interessados no negócio. Eles pressionaram para obter a maioria das ações e o controle total das empresas43.Na sua forma final, a “capitalização” envolveu a entrega de 50% das ações a empresas estrangeiras, que assumiram o controle da gestão. A outra metade se dividiu da seguinte forma: 48% das ações foram entregues à responsabilidade de duas Administradoras de Fundos de Pensões (AFPs), empresas privadas formadas, por sua vez, por consórcios de empresas estrangeiras

43 _{As empresas estrangeiras negociaram com o governo um Contrato de Administração, o qual permitiu que} aquelas tivessem autonomia absoluta no processo de tomada de decisões. Além disso, criou-se uma relação simbiótica entre os executivos das empresas capitalizadoras e os administradores dos fundos de pensões, os bancos Zurich e Bilbao Vizcaya, que agiam como se não devessem satisfações aos proprietários dos ativos, ou seja, o povo boliviano (SANNÀ PINTO, 2009).

(majoritárias) e sócios bolivianos (minoritários). As AFPs receberam a tarefa de gerir as ações das empresas “capitalizadas” em nome do conjunto dos cidadãos e de distribuir uma parcela da receita por meio do Bonosol, uma pensão anual vitalícia de cerca de US$ 250 a ser paga a todos os bolivianos com mais de 65 anos de idade. Os remanescentes 2% de capital acionário ficaram em mãos dos funcionários das empresas “capitalizadas”, que optaram por transformar os seus fundos previdenciários em ações. Na prática, a Lei da Capitalização, como se tornou conhecida, promoveu o surgimento de um novo agente econômico na Bolívia, as empresas “capitalizadas”, formadas a partir das condições vantajosas que o governo oferecia: alta rentabilidade, mercados cativos e normas jurídicas favoráveis.

Em 1997, os ativos mais importantes da YPFB foram divididos em três empresas “capitalizadas”: Andina e Chaco, encarregadas da exploração e produção de hidrocarbonetos, e Transredes, voltada para o setor de transportes. A Andina e a Chaco herdaram as reservas provadas de petróleo e gás natural que antes pertenciam à YPFB (cada uma das duas novas empresas recebeu 11 campos de hidrocarbonetos), enquanto a Transredes recebeu os gasodutos e os oleodutos. Em meio a ruidosos protestos, essas três empresas foram entregues em 1997 à gestão do capital estrangeiro, que se tornou proprietário de 50% das ações em cada uma delas, de acordo com a lei. A Chaco, comprada inicialmente pela empresa estadunidense- holandesa Amoco e depois adquirida pela BP (na época, British Petroleum), tornou-se o principal produtor de GLP e gás natural para o mercado interno boliviano. A Andina foi arrematada por um consórcio de empresas argentinas liderado pela Pluspetrol e, mais tarde, transferida ao controle acionário da petroleira espanhola YPF-Repsol (constituída com base nos ativos da empresa estatal argentina Yacimientos Petrolíferos Fiscales, privatizada em 1999, durante o governo do presidente Carlos Menem). A Transredes foi comprada por um consórcio entre a empresa estadunidense Enron e a anglo-holandesa Shell. “Na realidade”, escreveu Roberto FERNÁNDEZ TERÁN (2009, p.49), “os bolivianos foram despojados de um patrimônio coletivo que tinha custado muito dinheiro e o sacrifício coletivo de várias gerações”.

Tabela 6. Composição de gás na Bolívia (2004)

Na primeira fase das “capitalizações”, ainda permaneceram nas mãos da YPFB residual as unidades de refino, distribuição e comercialização. Mais tarde, em 1999, no governo de Hugo Banzer, as refinarias da YPFB se tornaram propriedade da Empresa Boliviana de Refinación, formada pela Petrobras e pela companhia argentina Pérez Companc, comprada em 2002 pela Petrobras. Dessa maneira, a empresa brasileira se tornou a única proprietária das refinarias de petróleo Gualberto Villaroel (em Cochabamba) e Guillermo Elder Bell (em Santa Cruz de la Sierra). O objetivo atribuído às empresas “capitalizadas” do setor de exploração e produção (a Chaco e a Andina) era aumentar a produção de hidrocarbonetos, em especial o gás natural a ser exportado para o Brasil, conforme explica MORA CONTRERAS (1998, p.19, apud GARCÍA MOLINA, 2008, p. 150).:

El marco regulatorio de la capitalización no parece estar diseñado únicamente en función del mercado interno boliviano, que es muy pequeño, unos treinta mil barriles diarios de crudo e treinta millones de pies cúbicos diarios de gas natural, aproximadamente. Su estrategia estaba orientada más bien hacia la atracción de inversiones internacionales para incrementar la exploración e producción de hidrocarburos, destinados al mercado exterior, potencialmente importante y creciente.

Portanto, a “capitalização” da YPFB estava destinada a expandir a produção de gás natural da Bolívia para suprir no futuro o mercado do Mercosul. O objetivo das empresas “capitalizadas” em extração e produção era aumentar a produção de hidrocarbonetos, em particular do gás natural, para exportá-lo a São Paulo; e o objetivo da Transredes era construir a parte boliviana do projeto de gasoduto Bolívia-Brasil. A Bolívia esperava obter assim algo em torno de 330 milhões de dólares anuais pelo conceito de royalties e impostos aos lucros das empresas petroleiras, coisa que finalmente não ocorreu porque, como se verá mais adiante, a percentagem dos royalties diminuiu significativamente.

Tabela 7. Reservas de gás natural na Bolivia (1997-2005)

Apesar da privatização de todos os seus ativos relevantes, a YPFB não foi extinta. Ela permaneceu com a função de administradora dos contratos assinados antes da “capitalização”, incluindo muitos dos contratos de “risco compartilhado”. A YPFB “residual”, como passou a ser chamada, recebeu ainda a tarefa de supervisionar as atividades entregues às empresas

“capitalizadas” e foi mantida como proprietária das áreas não incluídas na “capitalização”, com o direito de reivindicá-las no futuro sob outras modalidades, mas sem retomar atividades diretas em exploração e/ou produção (ORGÁZ, 2004, p. 165).