O presente trabalho compartilha o entendimento, enfatizado pelos autores construtivistas, mas não exclusivo dessa corrente das RI, de que as ideias – definidas como crenças incorporadas pelos indivíduos – exercem um papel na cena internacional que transcende o plano meramente instrumental. Ao contrário do que afirmam os realistas, as ideias ou crenças não podem ser reduzidas a racionalizações invocadas para justificar ações movidas por interesses de poder ou aquisições materiais, pois elas contribuem para moldar a identidade dos atores e orientar sua conduta. Para compreender o impacto das ideias, das crenças e dos valores na configuração das relações de cooperação e conflito que marcam a atuação da Petrobras na América do Sul, recorremos à contribuição de Judith GOLDSTEIN e Robert KEOHANE (1993, p. 4 e segs.). De acordo com esses autores, as ideias que influenciam as relações internacionais podem ser classificadas em três categorias diferentes, de acordo com a seguinte tipologia:
a) crenças descritivas ou “visões de mundo” (world visions): são aquelas ideias que definem a nossa percepção de como o mundo é, independentemente de como nós gostaríamos que ele fosse. A partir delas é que serão estabelecidos os valores, as preferências e as explicações que dão sentido à realidade a que temos acesso pelos sentidos e pela razão.
b) crenças normativas (principled beliefs): as ideias sobre como o mundo deve ser, o que abarca a nossa visão sobre o certo e o errado, o justo e o injusto, o que devemos almejar e o que devemos evitar, conforme os valores éticos, morais, filosóficos e (eventualmente) religiosos que definem a nossa conduta social; c) crenças causais (casual beliefs): são as crenças que envolvem as relações de causa
e efeito, envolvendo o consenso socialmente estabelecido acerca de qual é o vínculo entre as ações humanas e os resultados delas decorrentes – em suma, a nossa visão de como o mundo funciona.
Evidentemente, as crenças não se apresentam de forma estática, mas, ao contrário, encontram-se em permanente transformação e são sempre objeto de disputa. O desafio para o analista das relações internacionais é identificar as crenças descritivas, normativas e causais
envolvidas nas interações presentes no seu objetivo de estudo, mantendo sempre uma atitude de cautela, de modo a evitar o erro de co-relacionar mecanicamente as ideias e as ações, tal como advertem GOLDSTEIN e KEOHANE (1993, p. 11):
The most egregious error that proponents of the role of the ideas have made is to assume a causal connection between ideas held by policy makers and policy choices. Ideas are always present in policy discussions, since they are a condition for reasoned discourse. But if many ideas are available for use, analysts should not assume that some intrinsic property of an idea explains its choice by policy makers. Choices of specif ideas may simply reflect the interests of actors. It is crucial for anyone working on ideas and policy to recognize that the delineation of the existence of particular ideas is no substitute for the establishment of their effects on policy.
Em qualquer esforço de mapear as principais ideias que exercem influência na integração energética da América do Sul e nas políticas de alcance internacional relativas ao acesso e exploração de petróleo e gás natural na região, salta à vista a existência de dois campos de representação mental claramente distintos, que denominamos, de forma simplificada, o campo liberal e o campo nacionalista. As divergências entre eles são profundas e apresentam uma ampla abrangência temporal (existem pelo menos desde que as atividades econômicas em torno desses recursos adquiriram uma dimensão internacional) e geográfica (manifestam-se mais ou menos nos mesmos termos em todos os lugares do mundo). Essas ideias se diferenciam em todas as três categorias da tipologia de Goldstein e Keohane – o choque entre liberais e nacionalistas, nesse tema, envolve visões de mundo, crenças normativas e crenças causais nitidamente distintas e, com freqüência, antagônicas.
Para os liberais, os recursos energéticos disponíveis na natureza devem ser explorados preferencialmente por empreendedores privados, a partir de critérios de mercado e com a mínima interferência estatal, por se entender que só assim é possível otimizar o potencial econômico desses recursos, com benefícios para toda a sociedade. Já os nacionalistas encaram esses mesmos recursos como patrimônio público estratégico que, justamente por isso, deve ser explorado sob estrito controle do Estado, quando não diretamente por ele, com vistas à maximização da receita a ser compartilhada socialmente e à utilização plena desses recursos de acordo com os interesses nacionais, entre os quais se destacam o desenvolvimento e o bem-estar social.
Para o conhecimento das propostas liberais pertinentes ao objeto desta tese, destacamos estudos recentes produzidos por dois institutos de pesquisas com sede nos Estados Unidos: o Center for Strategic & International Studies (CSIS), instalado em Washington, e o
James Baker III Institute for Public Policy of University of Rice, com sede em Houston, no estado do Texas. Esses centros de estudos (think tanks) mantêm estreitos vínculos com as grandes empresas petroleiras internacionais, sobretudo estadunidenses, e com o governo dos Estados Unidos, para o qual realizam, com freqüência, trabalhos de consultoria na formulação de políticas para o setor.
O CSIS organizou em 2008 uma alentada coletânea, lançada no ano seguinte em tradução brasileira com o título Cooperação Energética nas Américas: entraves e benefícios (WAINTRAUB; HESTER; PRADO, 2009). A obra expressa as posições do establishment corporativo estadunidense e internacional sobre os temas ligados à exploração dos recursos energéticos no hemisfério, com textos específicos para quase todos os países, elaborados por especialistas de alta qualificação. Um artigo particularmente denso é dedicado à “Organização e regulação do setor de hidrocarbonetos” (FOSS; WAINBERG; VOLKOV, 2009, p. 425- 453). Nele se define de modo cristalino a “visão de mundo” liberal em relação ao assunto: “Os governos que adotam a economia de mercado tendem a considerar a energia como uma simples commodity, que seria mais bem gerenciada por investidores privados, sujeitos à disciplina do mercado, que por decretos” (2009, p.426).
O artigo manifesta preocupação com a ascensão do nacionalismo de recursos na América do Sul na última década, lamentando como um “retrocesso” a reversão das políticas neoliberais no chamado upstream do setor petroleiro, ou seja, a parte das atividades voltadas para a extração do petróleo e do gás. Na década de 1990, ressaltam os autores, as políticas com base no estímulo ao setor privado, especialmente estrangeiro, proporcionaram resultados positivos, configurados na ampliação das reservas e aumento da produção. Como exemplos de experiências bem-sucedidas, apontam-se as políticas de abertura petrolera no Equador e Venezuela, assim como a abertura da Petrobras ao capital privado. “A entrada de investimentos e participantes privados é capaz de estimular melhorias em uma empresa nacional de petróleo, como ocorreu no Brasil”, escrevem (2009, p.429). Já a substituição das políticas liberais por uma orientação nacionalista nos principais exportadores de energia da região é abordada em tons sombrios por FOSS, WAINBERG E VOLKOV (2009, p.451):
É difícil ser otimista sobre o desempenho futuro do setor de upstream em países que estão revertendo algumas ou todas as reformas levadas a cabo na década de 1990 (Venezuela, Bolívia, Equador e Argentina). O investimento privado pode ser desestimulado e a maior participação estatal, sem concorrência real no setor, pode ter implicações para a eficiência e o desempenho. Os governos são maus tomadores de decisões quando se trata de escolhas na área de tecnologia, meios de estimular as inovações e, de um
modo geral, distribuir o capital em mercados globais dinâmicos de commodity.
Já o trabalho do Baker Institute que comentaremos aqui focaliza a atuação das empresas nacionais de petróleo (ENP) em âmbito global. O texto, intulado The Changig Role of National Oil Companies in International Energy Markets (BAKER INSTITUTE, 2007), é o resultado de um estudo extensivo sobre a formação e desempenho das 15 maiores ENPs , em todos os continentes. Seções desse trabalho, especialmente as que se referem à Petrobras e à PDVSA (Petroleos de Venezuela S. A.), voltarão a ser citadas em outras partes da presente tese. Os autores do estudo do Baker Institute expressam, a partir de um ponto de vista liberal, associado aos interesses dos países consumidores do centro do sistema capitalista (EUA, Europa Ocidental e Japão), sua preocupação com os efeitos do nacionalismo de recurso, do qual as ENPs são o principal instrumento, sobre as necessidades do abastecimento global de combustíveis. Preocupam-se, em especial, com o uso da renda petroleira para alcançar objetivos socio-econômicos, como distribuição de renda e desenvolvimento industrial, direcionando para finalidades externas ao setor energético recursos que, na perspectiva do “mercado”, deveriam ser reinvestidos em atividades voltadas para o aumento da produção, conforme consta no estudo do BAKER INSTITUTE (2007, p.2):
Admirably, many governments use NOCs (national oil companies) as a tool to achieve wider socio-economic policy objectives, including income redistribution and industrial development. In addition, many of these emerging NOCs have close and interlocking relationships with their national governments. This close relationship means that geopolitical and strategic aims in addition to purely commercial considerations are factored into foreign investment decisions. Domestically, these emerging national oil companies fulfill various important social and economic functions that compete for capital budgets that might otherwise be allocated to more commercial activities such as reserve replacements and oil production activities. These noncore, noncommercial obligations have imposed costs on NOCs and, in some cases, dilute the incentive do maximize profits, hindering the NOC’s ability to raise external capital and to compete at international standards. The result has been stagnation in capacity growth and an inability to maintain or grow the countries’ oil production capacity.
Quanto aos nacionalistas, seu pensamento costuma se manifestar de forma fragmentada, restrita ao âmbito de cada país – o que corresponde à própria natureza do nacionalismo, que, por definição, não é uma ideologia universal ou universalizável, como o são o liberalismo e o socialismo (LÖWY, 2000, p.75 e segs.). Na América Latina, as posições do nacionalismo de recursos surgem, historicamente, associadas aos projetos de
desenvolvimento autônomo a partir das primeiras décadas do século XX e, mais tarde, fornecem o alicerce ideológico para a instalação de ENPs em quase toda a região e a nacionalização, total ou parcial, dos empreendimentos petroleiros na maioria dos países, entre as décadas de 1950 e 1970. Um conceito que unifica as diferentes iniciativas de nacionalismo de recursos ao longo da história latino-americana é o da “soberania energética”, apresentado pelo argentino Gustavo LAHOUD (2005, p. 3) como “la capacidad de una comunidad política para ejercer el control y la potestad (entendida como autoridad) y para regular de manera racional, limitada y sustentable la explotación de los recursos energéticos, conservando um margen de manobra y una libertad de acción que le permita minimizar los costos asociados a las presiones externas de los actores estratégicos que rivalizan por la obtención de esos recursos”.