FRİG ÇALIŞMALARININ TARİHÇESİ

Na atualidade, a presença internacional da Petrobras (Petróleo Brasileiro S.A.) carrega a marca de sua dupla condição, como braço do Estado brasileiro e empresa de capital aberto, regida por critérios de mercado e com ações negociadas na Bolsa de Valores de Nova York. Por um lado, a Petrobras é uma “grande multinacional brasileira do petróleo e do gás”, na definição de Haroldo Lima, presidente da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) (LIMA, 2008, p.54). Pelo outro lado, é um agente econômico a serviço dos interesses nacionais, tais como definidos pelo Poder Executivo. Está subordinada ao Ministério das Minas e Energia, que nomeia a maioria dos integrantes do seu Conselho de Administração e, por intermédio destes, a sua diretoria e seu presidente.

O duplo caráter da empresa – público e privado – ocorre pelo fato de que a maior parte das ações que conferem o direito de propriedade, ações preferenciais, se concentra em mãos privadas, com expressiva participação de acionistas estrangeiros, ao passo que o poder de decisão, conferido pelas ações ordinárias, pertence à União, representada pelo governo federal. Em 2010, a União detinha 55,7% das ações ordinárias, percentual ao qual se somava a participação acionária do Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), com mais 1,9%. Os acionistas privados, no entanto, possuíam 61,4% das ações preferenciais, que permitem a participação nos lucros da empresa, enquanto a União detinha apenas 32% dessas ações e o BNDES, outras 7,6%. Ao final de 2010, o governo brasileiro executou uma ampla operação financeira para ampliar o capital da Petrobras e, dentro dele, a parcela da União. Ainda assim, a participação privada ainda é predominante.

Com cerca de 60 mil funcionários, a Petrobras é a maior empresa brasileira. Em 2007, ocupava a 12ª posição entre as empresas petroleiras no ranking mundial das 50 maiores e mais importantes companhias do setor, elaborada pela revista Fortune. A Petrobras desempenha múltiplas tarefas relacionadas com o desenvolvimento, a estabilidade macroeconômica e a segurança energética do país. Essas funções interferem, especialmente, na sua política de preços, área em que considerações políticas se sobrepõem àquelas ditadas pelo mercado. No governo Lula, o papel da Petrobras como agente indutor do desenvolvimento, sobretudo no

setor industrial, foi enfatizado, em contraste com a lógica mercantil que predominou no governo anterior. Essa postura implica, entre outras coisas, em priorizar as compras de equipamentos fabricados por empresas instaladas no Brasil. Um exemplo da política de utilizar a Petrobras a serviço de metas de desenvolvimento definidas pelo Estado foi a decisão do governo federal de que a Petrobras deveria encomendar a fabricação da maior parte dos navios destinados à produção do petróleo da camada do pré-sal a estaleiros nacionais (ou estrangeiros instalados em território brasileiro), ainda que a compra dessas mesmas embarcações a indústrias no exterior tivesse um custo menor. O objetivo, nesse caso, era estimular a indústria naval brasileira, com um efeito multiplicador em toda a cadeia produtiva desse segmento econômico. Outro exemplo da interferência estatal nos negócios da corporação é o protagonismo atribuído à Petrobras na execução dos projetos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), uma prioridade no segundo governo de Lula. Do mesmo modo, por ocasião da crise financeira mundial de 2008, quando grande parte do empresariado brasileiro se retraiu na cena econômica para evitar perdas, a Petrobras manteve todos os seus investimentos, de acordo com a política anticíclica adotada pelo governo a fim de combater a recessão.

O presidente da Petrobras, José Sérgio Gabrielli, comentou a complexa tarefa de agradar simultaneamente os acionistas privados e o governo em uma entrevista à revista Época, em 2009:

A Petrobras gosta de desafios, então ela coloca como sua estratégia objetiva a de equilibrar diferentes interesses que, às vezes, são contraditórios. Nós queremos ser os mais queridos dos acionistas, do governo, dos empregados, fornecedores, clientes, da sociedade, então é difícil. Do ponto de vista dos gestores, particularmente da diretoria, isso exige muito mais de nós, porque, de um lado, temos que seguir estritamente todas as regras de governança e todos os regulamentos de uma empresa privada, mais ainda, porque somos uma das 23 empresas do país que seguem estritamente a lei, pois temos ações na Bolsa. Então, temos que seguir todas as exigências de transparência, de respeito aos acionistas, de gestão adequada, de documentação profunda, de certificação das nossas informações, tudo isso atestado, certificado, analisado pela SEC americana, por auditorias externas contratadas para isso. Somos obrigados a fazer isso por lei14_.

Em uma visão diametralmente oposta, o consultor de empresas Adriano PIRES (2010, sem paginação), habitual comentarista de assuntos de política energética na mídia brasileira, encara o duplo caráter da Petrobras como um traço negativo, que prejudica o perfil da empresa na esfera do mercado:

Os conceitos sobre o quer a Petrobras e o que quer o governo sempre se confundem. A Petrobras vive hoje uma crise de identidade. Não sabe se segue a política desenvolvimentista do governo e se assume como seu principal instrumento, mesmo que assuma riscos e prejuízos para isso, ou se remunera devidamente seus acionistas, como é esperado de uma empresa com capital aberto.

A ambígua lógica público-privada que rege a atuação da empresa se estende ao seu comportamento no plano internacional. Entre as multinacionais de hidrocarbonetos, a Petrobras é uma firma de feições singulares, que desafiam as definições convencionais. Ela integra o grupo das grandes companhias que prospectam, exploram e comercializam petróleo e gás na esfera global, as chamadas empresas internacionais de petróleo (IOCs, na sigla em inglês). Ao mesmo tempo, nasceu e cresceu compartilhando uma série de características com companhias similares no mundo inteiro – as empresas nacionais de petróleo (NOCs), criadas para defender o interesse dos seus respectivos Estados nacionais na exploração e/ou comercialização de combustíveis. A Petrobras foi criada, em 1953, no âmbito de um projeto de desenvolvimento industrial nucleado por políticas setoriais de substituição de importações. Essa estratégia permitiu ao Brasil enfrentar as restrições de uma industrialização muito tardia, em contexto de desvantagem em face de uma dinâmica mundial de internacionalização produtiva do capital (ALVEAL, 1993, p.72). No setor petrolífero, para enfrentar o poder econômico do cartel internacional do petróleo, a implementação desse processo conduziu a uma solução institucional específica de organização econômica: o monopólio estatal, instituído pelo presidente Getúlio Vargas com a famosa Lei 2.004, de 12 de outubro de 1953.

Foi a partir do monopólio estatal exercido pela Petrobras que a indústria brasileira do petróleo iniciou seu desenvolvimento efetivo. Na liderança desse processo durante mais de cinco décadas, a Petrobras imprimiu sua identidade à construção de uma indústria estratégica e de elevado impacto sistêmico. A estatal despontou também como ator de proa de uma experiência que notabilizou o Brasil como uma das mais expressivas economias de crescimento rápido do século XX. No início de sua trajetória, porém, a Petrobras carecia de petróleo próprio, o que levou a empresa a se dedicar às atividades de refino e de importação. O “choque do petróleo”, em 1973, tornou a busca da autossuficiência em energia um objetivo estratégico do regime militar brasileiro. Na época, mais de 90% do petróleo consumido no Brasil era importado – principalmente do Oriente Médio –, com um forte impacto na balança comercial do país, que via a sua dívida externa crescer em uma escala descontrolada. A Petrobras se engajou intensamente, desde então, em trabalhos de prospecção na plataforma

marítima brasileira. O esforço logo deu resultado, com a descoberta, em 1974, do campo de Guaricema, no litoral de Sergipe, seguido pelos grandes campos de Garoupa, no mesmo ano, e de Namorado, ambos no Rio de Janeiro (LEITE, 2007, p.201).

A expansão internacional da Petrobras teve início na busca do mesmo objetivo de abastecimento do mercado doméstico, com a criação, em 1972, da sua subsidiária Braspetro, com a missão de procurar, no exterior, o petróleo não encontrado internamente. Nos seus primeiros cinco anos de existência, a Braspetro realizou trabalhos de pesquisa em sete países, concentrando-se no Iraque, Argélia, Egito e Líbia. De todos esses trabalhos, o mais importante, sem dúvida, foi a descoberta do campo gigante de Majnoon, no Iraque, em 1977. Dois anos depois, porém, esgotou-se o prazo do contrato, antes que o campo entrasse em produção, e essas reservas foram transferidas para a empresa estatal iraquiana. Nos demais empreendimentos, porém, os resultados ficaram abaixo das expectativas. Enquanto isso, a Petrobras continuou investindo em exploração e produção de petróleo em território brasileiro e desenvolvendo tecnologias avançadas para a prospecção em águas profundas, o que lhe permitiu descobrir os primeiros campos gigantes no país, Albacora (1984) e Marlim (1985). Em 2007, 89% do petróleo brasileiro era extraído de poços off shore, segundo dados da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).

Na década de 1990, o Brasil, do mesmo modo que os demais países da América Latina passou por profundas mudanças em sua política econômica devido à influência das ideias neoliberais que tiveram como sua expressão mais emblemática o Consenso de Washington. No governo de Fernando Henrique Cardoso, a Petrobras passou por uma transformação por efeito da aplicação das políticas liberalizantes que resultaram, entre outras coisas, na privatização da quase totalidade das empresas estatais. A chamada “abertura” do setor de hidrocarbonetos ocorreu por meio de dois instrumentos jurídicos. O primeiro foi a Emenda Constitucional nº 9, aprovada pelo Congresso em 1995, modificando o artigo 177 da Constituição de 1988, relativo ao monopólio do petróleo pela União. Esse monopólio continuou a ser exercido, mas apenas formalmente, pois passou a ser permitido o ingresso de empresas privadas nas atividades petroleiras, desde que com autorização da União, eliminando-se, na prática, o acesso exclusivo da Petrobras às reservas brasileiras. Em 1997, o mercado petroleiro foi, finalmente, desregulamentado, através da Lei do Petróleo nº 9.478, que criou a ANP e viabilizou o ingresso de empresas multinacionais no país. Durante esse período, a proposta de privatização da Petrobras, defendida por políticos conservadores e por setores importantes da mídia, esteve presente no debate político brasileiro, mas acabou sendo descartada por Cardoso, que se comprometeu, em carta encaminhada ao presidente do

Senado, José Sarney, a não privatizar a empresa. Só dessa forma foi possível obter a aprovação da Emenda nº 9. Em uma perspectiva crítica, Sergio Xavier FEROLLA e Paulo METRI (2006, p. 64) condenam a liberalização do setor petroleiro como um atentado aos interesses nacionais brasileiros:

Não ocorreram privatizações, mas formalizou-se a entrega, para empresas estrangeiras, de áreas para exploração de petróleo e gás natural, através de concessões por 30 anos, obtidas em leilões promovidos pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), com direito à posse do produto que for descoberto, podendo inclusive exportá-lo. Dessa forma, se o país precisar desses produtos no futuro, para sustentar a auto-suficiência doméstica, poderá não tê-los mais. Com isso, ocorreu na prática o término do monopólio estatal do petróleo [...].

Como passo seguinte no processo de liberalização, a ANP anunciou, em 1998, que 92% das reservas conhecidas em território brasileiro seriam abertas para licitação (rodadas), de modo a permitir o ingresso de outras companhias a essa atividade. Ao mesmo tempo, os preços dos derivados de petróleo no mercado doméstico foram liberados, a fim de alinhá-los com os preços internacionais (STANGANELLI, 2006, p.202). Nessa época, a Petrobras começa a formar joint ventures com companhias petroleiras estrangeiras na exploração e produção de reservas a ela destinadas. Na prática, porém, mais de 70% das reservas petroleiras continuou nas mãos da Petrobras. A “abertura” do setor de hidrocarbonetos no Brasil se completou com a venda da maior parte das ações da Petrobras a investidores privados brasileiros e estrangeiros, por meio de uma série de leilões, dos quais o mais importante foi o realizado na Bolsa de Valores de Nova York, em 2000.

A quebra do monopólio estatal do petróleo e a privatização parcial da Petrobras foram acompanhadas pela adoção de uma política agressiva de internacionalização das atividades da empresa, com o foco nos países vizinhos sul-americanos. No Relatório Anual da empresa em 1999, a Petrobras estabeleceu como objetivo primordial o de se tornar uma “empresa líder regional” com atividades concentradas na América Latina, a partir do entendimento de que essa região oferecia, por motivos geográficos, uma evidente vantagem competitiva para a empresa brasileira. Nesse documento, enviado aos acionistas, Henrique Reichstul, presidente da Petrobras desde março daquele ano (até o final de 2002), incluiu uma “Mensagem” que deixa explícita a perspectiva empresarial que se implantou na Petrobras durante o governo de Cardoso (PETROBRAS, 1999):

Com a abertura do mercado brasileiro a outras empresas, a Petrobras está vivenciando novos desafios e oportunidades de crescimento, agora atuando

sob o regime de competição. Nesse contexto, a Petrobras passa a buscar o crescimento, no Brasil e no exterior, com o maior retorno possível aos seus acionistas, preparando-se para, na próxima década, tornar-se uma corporação internacional de energia.

Em um intervalo de seis anos, entre 1996 e 2002, a Petrobras conseguiu se fazer presente em todos os países da América do Sul, com exceção das Guianas, tal como mostra a tabela na próxima página. A empresa passou, dessa forma, a desempenhar um papel relevante na integração regional sul-americana, o que aproximou seus objetivos empresariais das metas políticas do governo brasileiro em sua atuação externa.

Tabela 1. Atividades da Petrobras na América Latina.

Os países em que a Petrobras fez seus maiores investimentos foram a Bolívia – tema central da presente tese, a ser abordado em outros capítulos – e a Argentina. A empresa ingressou no mercado argentino em 2000, ao adquirir, mediante um intercâmbio de ativos com a empresa espanhola Repsol, uma refinaria na cidade de Bahía Blanca e uma rede de postos de gasolina da marca EG3, com 700 unidades, num valor total estimado em US$ 500 milhões. Um lance ainda mais audacioso foi feito em 2002, com a compra da empresa argentina Pérez Companc, que era, até então, a principal companhia energética independente latino-americana, com atividades espalhadas por boa parte da América do Sul e que incluíam tanto a exploração, produção e refino de petróleo quanto a geração, transporte e distribuição

de gás natural e eletricidade (MANSILLA, 2008b). A partir dessa aquisição, a Petrobras passou, automaticamente, a atuar no setor de hidrocarbonetos no Peru, Equador e Venezuela – países onde a Pérez Companc possuía ativos –, em um total de 39 áreas de exploração, além de ampliar sua presença na Bolívia, com a compra das 49% de ações que ainda não controlava na Empresa Boliviana de Refinación, dona das refinarias de Cochabamba e Santa Cruz de la Sierra, as duas únicas no país. Na Argentina, a Petrobras se tornou proprietária, ainda como parte da incorporação da Pérez Companc, de 12,6% das reservas provadas de petróleo e 5,8% das reservas de gás natural, outra refinaria e mais de 100 postos de gasolina. Mais adiante, no mesmo ano, a Petrobras adquiriu também os ativos da Shell (que se retirou de grande parte da América Latina) na Colômbia, Paraguai e Uruguai, e a rede de distribuição da ExxonMobil no Chile.

Conforme enfatiza o especialista argentino Diego Mansilla, a lógica que norteou esses investimentos foi essencialmente uma lógica empresarial, voltada para a diversificação e a integração vertical dos seus ativos externos, aproveitando as oportunidades abertas pela desregulamentação e privatização do setor de energia na região. Na maioria das suas operações no entorno do Brasil, assinala MANSILLA (2008b, sem paginação), a Petrobras agia como qualquer empresa multinacional, e não como um agente estatal:

[...] su participación en Latinoamérica se relaciona más con las actividades de cualquier empresa petrolera internacional, que con intereses de integración del gobierno brasileño. Ya sea por tener concesiones petroleras o por compra de empresas energéticas, la entrada de Petrobras en la región estuvo dirigida hacia la obtención de utilidades, salvo en los casos donde la maximización de ganancias se enfrentaba con los intereses de integración del gobierno brasileño, como en el caso de la exportación de gas boliviano a América del Norte. […] El hecho de que la Petrobras salga fronteras afuera, no como herramienta de integración sino como forma de ampliar sus negocios, es reconocido por la misma empresa. Su objetivo es “jugar” a nivel de las grandes petroleras integradas (las “mayors”) como ExxonMobil o Royal Dutch Shell.

É importante ressaltar aqui, no que se refere à atuação da Petrobras nos demais países da América do Sul, que a presença da empresa nessa região transcende o seu peso político e econômico ao adquirir uma dimensão simbólica em que convivem traços positivos – sua participação como instrumento do desenvolvimento dos recursos naturais nas nações onde está instalada – e negativos, associados à imagem do Brasil como um país de vocação

hegemônica e, aos olhos dos vizinhos, inclinado a estabelecer relações assimetricamente vantajosas, em proveito próprio.

Os investimentos da Petrobras na América do Sul são influenciados também pela sua função estratégica como peça-chave no abastecimento de energia no mercado doméstico brasileiro (LIMA, 2008, p.112-118; LEITE, 2007, p.336-338; PINTO JR. et al., 2008, p.278- 290), o que inclui a oferta de gás natural boliviano por meio do gasoduto que liga o Brasil à Bolívia. Em paralelo à acelerada expansão internacional da Petrobras, a diplomacia brasileira consolidou sua opção pela integração sul-americana como meta prioritária – uma estratégia do início da década de 1990 que visa fortalecer a posição do Brasil perante o desafio da inserção competitiva na economia global