Merkez Frigya

Em sua principal obra, Global Oil and the Nation State, o alemão-venezuelano Bernard MOMMER (2002) aborda as regras para exploração petroleira a partir do ponto de vista de um país produtor situado na periferia do sistema capitalista e que depende totalmente da renda de suas exportações de petróleo. Trata-se, portanto, de um pensamento elaborado na contra-corrente das idéias dominantes nos estudos da economia energética. Mommer se baseia nos clássicos de David Ricardo sobre a “renda diferencial da terra” para apontar a existência de dois modelos diferentes de governança na exploração do petróleo. O primeiro é o modelo proprietarial, no qual se enfatizam os direitos do proprietário dos recursos – que é, em quase todos os países do mundo, o Estado – utilizá-los de acordo com sua conveniência. Esse regime de propriedade permite que o Estado obtenha o máximo pagamento em troca do acesso a esses recursos por parte de terceiros – empresas privadas com sede no próprio país ou no exterior. Em contraste com o modelo proprietarial existe um outro, chamado por Mommer de não-proprietarial, no qual os dispositivos legais reduzem o direito de propriedade sobre os minerais existentes no subsolo e enfatizam, em vez disso, os direitos das empresas no que diz respeito ao acesso e desenvolvimento dos recursos minerais.

O regime proprietarial tenderá a maximizar a arrecadação fiscal e evitar o esgotamento dos recursos não-renováveis12. A extração dos recursos é regida por outros

12 _{Há exceções, como a exploração predatória do petróleo mexicano pela empresa estatal Petroleos Mexicanos} (Pemex),

critérios que não a lucratividade da empresa exploradora. MOMMER (2002) identifica a existência do modelo proprietarial nos regimes de exploração petroleira posteriores à onda de nacionalizações da década de 1970, ocorrida principalmente nas nações que integram a Organização dos Países Exportadores de Petróleo (Opep). Não se trata de uma mera diferença formal ou legal. A distinção que importa é a que se refere à força relativa da propriedade sobre os minerais. Modelos proprietariais “fortes” atribuem ao dono da terra o máximo grau de influência (o que inclui o poder de bloquear a exploração dos recursos minerais), enquanto os regimes não-proprietariais favorecem o acesso, os direitos de posse e a segurança dos investidores envolvidos na extração dos recursos. Um regime proprietarial permite que o dono da terra exerça plenamente a prerrogativa de decidir quando e como os recursos existentes serão explorados. Já um regime não-proprietarial considera os minerais como recursos da natureza, à disposição dos empreendedores interessados em explorá-los. Esse modelo desestimula a cobrança de altas taxas de impostos e a imposição de limites à extração dos recursos minerais – o importante, nesse caso, é incentivar a atividade industrial, que gera empregos e benefícios para a nação.

Na prática, os conceitos tendem a co-existir, mas sempre um dos dois irá predominar nos marcos jurídicos que regem o licenciamento da exploração mineral e as taxas cobradas pelo Estado sobre essa atividade. Um sistema proprietarial tende a limitar a extração. Os empreendimentos extrativos mais duradouros – que apresentam maiores índices r/p, em que r são as reservas e p é a taxa anual de produção – são aqueles em que vigora o regime proprietarial. Os regimes não-proprietariais tendem a acelerar a produção e envolvem uma relação reserva/produção menor. É o que Mommer chama de “intensidade da produção”, medida por um indicador criado por ele. Nos países da Opep a intensidade média da produção é de 0,56, medida por esse indicador, enquanto nas reservas britânicas do Mar do Norte, onde se aplica um regime não-proprietarial, o índice é de 7,87. Ao menos no curto prazo, os regimes não-proprietariais favorecem os consumidores porque costumam propiciar um suprimento farto de recursos minerais a preços mais baixos. Em contraste, nos regimes proprietariais os donos procuram prolongar o máximo sua situação de posse dos recursos do subsolo – o ritmo de extração é condicionado apenas pela sua necessidade de conseguir dinheiro. Esse é o comportamento típico dos Estados petroleiros do Oriente Médio. Os regimes proprietariais operam com horizontes temporais maiores, enquanto os não- proprietariais são mais imediatistas – extraem o máximo que podem, na crença de que o que é bom para as empresas também é positivo para a sociedade como um todo.

A partir do estudo da abertura petroleira da PDVSA, Mommer afirma que o maior desafio para os regimes proprietariais extremos – aqueles em que tanto os recursos quanto a sua exploração comercial pertencem ao Estado – ocorre nas situações em que as empresas petroleiras estatais desenvolvem uma existência própria e passam a exercer o controle dos recursos sem se submeterem a poderes superiores. Essas empresas, segundo ele, tendem a “engolir” a renda mineral que, de outra maneira, estaria disponível para a taxação. Elas possuem influência política e maior poder de barganha em sua relação com o governo encarregado de coletar impostos sobre sua atividade. Essa situação gera incentivos para que as empresas procurem, nos seus balanços, diminuir os lucros sobre os quais incidiriam impostos. Elas fazem isso de uma maneira muito simples – inflacionando os custos. Trata-se, assinala MOMMER (1994), de um fenômeno pós-nacionalização. Em sua análise da PDVSA após a nacionalização, em 1976, ele assinala a prática de um comportamento da estatal contrário aos objetivos fiscais do Estado venezuelano.

Na elaboração de Mommer, os Estados produtores de petróleo podem ser vistos como equivalentes aos “senhores de terras” na teoria econômica clássica, enquanto os operadores comerciais – na prática, as empresas petroleiras transnacionais – exercem o papel de “arrendatários”, isto é, atores com um direito menor, derivado e provisório. A narrativa de Mommer se contrapõe à visão predominante entre os empresários, autoridades e especialistas ocidentais, que apresentam os países dotados de recursos minerais como entes relativamente passivos, ansiosos por transformar seu potencial econômico em fonte de riqueza e, portanto, ávidos para atrair investidores os quais, por sua vez, ocupam uma posição no mercado que lhes permite escolher entre projetos de exploração rivais. Para Mommer, o estado produtor é um senhor de terras que pode ou não – mas sempre mediante a obtenção da máxima renda possível – conceder o acesso temporário de operadores comerciais aos seus recursos minerais. Essa mudança de enfoque realça a importância dos royalties, ou seja, o percentual cobrado sobre o valor da produção, em detrimento do imposto de renda, a forma de compensação preferida pelas empresas petroleiras que trabalham sob concessão do Estado. Com o imposto de renda, a empresa paga apenas quando e se existe algum lucro. Isso significa que o Estado poderá começar a receber os seus rendimentos depois de anos de extração ou até mesmo, nos casos de projetos com volumes reduzidos de produção ou quando o preço de venda é muito baixo, nunca.

No modelo em que a base é a relação proprietário-arrendatário, o royalty é um preço que deve ser pago sempre, qualquer que seja a lucratividade do empreendimento. É uma justa compensação devida ao proprietário pela exaustão gradual dos recursos não-renováveis. Para

o dono da terra, não faz sentido deixar que uma companhia retire seu petróleo sem nenhum pagamento. O proprietário não está preocupado com a lucratividade do empreendimento, mas em obter a máxima remuneração por um recurso em extinção. Os royalties, como Mommer enfatiza, têm a vantagem adicional de serem muito mais fáceis de calcular do que os impostos, cujo pagamento pode ser significativamente reduzido por meio de todo um arsenal de mecanismos contábeis como custos corporativos, transferência de ativos etc. Em seu estudo sobre a abertura petrolera no período que antecedeu a ascensão de Hugo Chávez à presidência da Venezuela, MOMMER (1994) mostra como a PDVSA, desde seu início como empresa nacional de petróleo, em 1976, foi gerida como “um Estado dentro do Estado” por dirigentes interessados em minimizar as transferências de receitas para os cofres públicos e em abrir as reservas de petróleo venezuelano às transnacionais, enquanto preparavam o terreno para a privatização da estatal: “Para cada 1 dólar em receita bruta, a PDVSA pagava 71 centavos ao governo venezuelano em 1981, mas apenas 39 centavos em 2000” (p.27). Os royalties são, na prática, uma compensação pelo esgotamento de um recurso não-renovável. É como se o proprietário dissesse: “Ou você me paga o percentual x ou eu então prefiro deixar os meus recursos guardados debaixo da terra.”

Com base no estudo da experiência histórica de vários países (Estados Unidos, México e Venezuela, entre outros), Mommer expressa sua preferência pelos sistemas de governança proprietariais e, entre eles, uma preferência pelos sistemas proprietariais em que as terras – e, portanto, os recursos minerais – pertencem ao Estado. O centro das suas atenções é a Venezuela. Esse país começou a explorar seu petróleo, no início do século XX, com um sistema de concessões a empresas transnacional submetidas a um regime de cobrança de impostos genérico, ou seja, não específico para o petróleo. Concretamente, vigorava um modelo não-proprietarial de exploração. Isso gerou uma expansão febril dos investimentos que rapidamente transformou a Venezuela no maior produtor mundial. Depois que a indústria petroleira estava instalada no país, o esquema liberal de incentivos aos investimentos foi sendo gradualmente substituído por um modelo proprietarial. Os royalties foram introduzidos, inicialmente na base de 1/6 e mais tarde de um 1/3. Em 1948, a Venezuela se tornou o primeiro país do mundo a adotar a regra dos 50/50 (fifty-fifty) como o percentual da repartição do valor do petróleo entre o Estado e as empresas concessionárias. Essa se tornou a base, no mundo inteiro, para a reestruturação dos contratos dos países produtores com as petroleiras transnacionais. A fatia de 50% em favor do Estado era obtida pela soma dos royalties, aluguel da terra e impostos. Dessa maneira um regime proprietarial de exploração dos hidrocarbonetos passou a predominar em escala mundial. Em 1958, a Venezuela passou a

espremer com mais intensidade as companhias estrangeiras, cobrando 64% sobre o valor da produção. Nessa altura, a aplicação de um modelo de governança proprietarial na Venezuela demandava a articulação com outros países produtores, sob pena de naufragar diante de concorrentes oferecendo condições mais vantajosas ao capital internacional. Esse foi, juntamente com a defesa conjunta dos preços, o motivo da formação da Opep, criada em 1960 por iniciativa da Venezuela.

Em trabalho anterior, MOMMER (2000) analisou as perspectivas opostas que influenciam a relação entre, de um lado, as empresas multinacionais e os Estados desenvolvidos consumidores de petróleo, favorável a uma agenda liberal ou não-proprietarial e, do outro, os Estados exportadores situados no campo dos chamados países “em desenvolvimento”. A agenda liberal predominou até o começo da década de 60, quando foi criada a Opep. Iniciou-se, então, uma reviravolta marcada pelo aumento da participação dos países produtores na renda petroleira até que a maior parte deles optasse pela nacionalização da exploração dos hidrocarbonetos. A reação dos países consumidores desenvolvidos – basicamente, os integrantes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – teve como eixo o aumento da produção no mundo desenvolvido, a redução do consumo, a busca de combustíveis alternativos e o aumento da produção dos países “em desenvolvimento” não-membros da Opep.

De acordo com MOMMER (2000), o desmantelamento do bloco soviético e a globalização fortaleceram a agenda liberal e permitiram o seu aprofundamento, com a privatização de diversas companhias nacionais de petróleo (ENPs) e a abertura do acesso das multinacionais às reservas de matérias-primas em muitos países. Nos casos em que as ENPs se mantiveram como empresas estatais, a estratégia foi associar-se a elas na exploração dos recursos dos países produtores. Os investidores internacionais exerceram influência no sentido de alterar, discretamente, as políticas das ENPs, muitas das quais passaram a agir segundo a lógica de empresas privadas. Tornaram-se, em muitos casos, intermediárias entre o espaço político e econômico doméstico e os interesses dos investidores externos, com os quais adquiriram crescente identidade. É o que ocorreu na PDVSA a partir da década de 1980. Ao mesmo tempo, prossegue MOMMER (2002), a abertura dos países da ex-URSS aos investimentos estrangeiros levou à implantação de uma governança petroleira extremamente liberal, materializada no Energy Charter Treaty. No final da década de 1990, porém, esboça- se uma reação em que grande parte dos governos dos países produtores passa a reivindicar o aumento da receita fiscal desses Estados e a retomada do controle soberano sobre os hidrocarbonetos.