A primeira variável a ser considerada nesta pesquisa relaciona-se fortemente com o processo de democratização do Estado, que propiciou a abertura de diferentes arranjos institucionais, oportunizando a participação especialmente em processos que envolvem decisões sobre políticas públicas.
A definição de deliberação pode ser delineada como “um processo comunicativo de formação da opinião e da vontade pública que precede a decisão” Cunha et al. (2011, p. 303). É diferente de um processo de discussão porque pressupõe a existência de discordância entre os participantes, antes do início do debate.
Almeida e Cunha (2011) citam como exemplos os CPPs e OPs, em que a natureza deliberativa desses canais indica que eles possuem a função normativa de debater, de decidir e controlar a política pública à qual estão vinculados. Dessa forma, segundo as autoras, apresentam o potencial de propor e/ou alterar a formatação e o conteúdo de políticas, gerando por consequência a possibilidade de que suas deliberações incidam diretamente sobre a distribuição de recursos públicos.
Analisar o processo deliberativo é uma atividade relevante por possibilitar conhecer de maneira mais profunda “a forma como a deliberação ocorre, quem participa do processo, o modo de inserção dos diferentes sujeitos, os temas sobre os quais debatem e decidem, dentre outros muitos aspectos.” Almeida e Cunha (2011, p. 110). Com isso, é possível avaliar em que medida as IPs cumprem seus objetivos e funções no tocante à deliberação a respeito das políticas públicas.
De acordo com Pires et al. (2011), a deliberação é um importante instrumento nos processos participativos porque envolve diversas situações, especialmente um conjunto de possibilidades relacionadas ao grau de envolvimento
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dos atores no processo e, principalmente, em que medida se comprometem esses agentes com as temáticas discutidas e com a possibilidade de concretização, acompanhamento e monitoramento destas ações. Para Pires et al. (2011), é fundamental para garantir mais qualidade ao processo participativo saber não apenas quem delibera, mas, principalmente, como se delibera.
Habermas4, citado por Almeida e Cunha (2011, p. 110), destaca que um dos pressupostos gerais da teoria que informa a democracia deliberativa é que “a legitimidade das decisões políticas decorre de procedimentos dos quais participam aqueles que possivelmente serão afetados por elas”. Nesse sentido, Almeida e Cunha (2011) salientam que, para que isso aconteça, é preciso que existam fóruns deliberativos plurais e inclusivos, independentes do sistema político, mas que com esse estabeleçam certa interação, capazes de produzir decisões legítimas sobre ações públicas, com a finalidade de aproximar cidadãos e autoridades responsáveis pelas políticas públicas.
Almeida e Cunha (2011) citam que para os deliberacionistas existem princípios de caráter procedimental ou substantivo, que devem orientar a criação, organização e funcionamento dos espaços deliberativos, sendo eles os seguintes:
igualdade de participação: todos os cidadãos de uma comunidade política devem ter assegurada a igual oportunidade para o exercício do poder político ou para exercer influência política sobre quem o pratica; inclusão deliberativa: todos aqueles que estão sujeitos ao poder político e à consequência de suas decisões devem ter seus interesses e razões considerados no processo de discussão e de decisão que autoriza o exercício desse poder e produz as normas vinculantes; igualdade deliberativa: todos os que participam da deliberação devem ter a mesma oportunidade de apresentar suas razões, mesmo que haja distribuição desigual de recursos (materiais e informacionais) e de poder (igualdade substantiva); as regras que regulam a deliberação valem para todos (igualdade formal): apresentar questões para a agenda, propor soluções, oferecer razões, iniciar o debate, voz efetiva na decisão, dentre outras;
4 HABERMAS, J. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Tradução de Flávio Beno Siebeneichler, 2. ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003. 2 v.
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publicidade: o espaço social em que deve ocorrer a deliberação, os procedimentos e os meios do debate e da decisão e a natureza das razões oferecidas devem ser públicos e coletivos;
reciprocidade/razoabilidade: os participantes reconhecem-se e respeitam-se mutuamente como agentes morais e, por isso, devem uns aos outros as justificações pelas leis que os obrigam mutuamente e pelas políticas públicas que eles promulgam coletivamente. Nesse sentido, as razões a serem expostas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e potencialmente aceitas ou compartilhadas com os demais;
liberdade: devem ser asseguradas as liberdades fundamentais (de consciência, de opinião, de expressão, de associação) e as propostas não devem ser constrangidas pela autoridade de normas e requerimentos dados a priori;
provisoriedade: as regras da deliberação, o modo como são aplicadas e os resultados dos processos deliberativos são provisórios e podem ser contestados;
conclusividade: a deliberação deve gerar decisão racionalmente motivada, ou seja, decorrente de razões que são persuasivas para todos; não tirania: a decisão deve decorrer das razões apresentadas e testadas e não de influências extrapolíticas emanadas de assimetrias de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social;
autonomia: existência de condições que possibilitem a participação igualitária e encorajem a formação deliberativa de preferências e o exercício das capacidades deliberativas. A autonomia implica que as opiniões e preferências dos participantes sejam determinadas por eles mesmos e não por circunstâncias e relações de subordinação;
accountability: os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razões morais publicamente, devem resistir ao escrutínio de ambos os lados e podem ser revistos.
Dentre os princípios enumerados, de acordo com Almeida e Cunha (2011), há maior destaque por quase unanimidade dos autores à igualdade de
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participação, inclusão deliberativa, igualdade deliberativa, publicidade, razoabilidade e liberdade.
Há grande variedade de elementos que orientam os processos decisórios que já foram discutidos pela literatura. Cunha et al. (2011) cita como exemplo, nos CPPs, a presença dos seguintes: a) debates face a face; b) igualdade na apresentação de razões; c) ausência de coerção; d) interatividade e reciprocidade de discurso; e) discordância entre os participantes; f) publicidade; g) informação ampliada sobre os assuntos; h) conclusividade – em termos de decisões coletivas voltadas para o grupo ou sociedade em geral. Cunha et al. (2011) completa dizendo que esses princípios são considerados importantes para a análise dos conselhos, permitindo avaliar como ocorre a deliberação em termos de quem participa das discussões, como está sendo desenvolvida a deliberação e o que é objeto das decisões coletivas.
Por fim, é preciso ressaltar o entendimento de Almeida e Cunha (2011) de que a qualidade dos processos deliberativos realizados nos CPPs e OPs pode ser examinada a partir da ideia de efetividade deliberativa, correspondente à sua capacidade de gerar resultados relacionados às funções de debater, decidir, influenciar e controlar determinada política pública. Para as autoras, essa efetividade é fundamentada nos princípios da teoria deliberativa supramencionados, e se expressa na institucionalização dos procedimentos, na deliberação pública e inclusiva, na pluralidade da composição, na proposição de novos temas, no controle e na decisão sobre as ações públicas e na igualdade deliberativa entre os participantes dos processos.