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Os conselhos de políticas públicas (CPPs) são espaços públicos que indicam “a possibilidade de representação de interesses coletivos na cena política e na definição da agenda pública, apresentando um caráter híbrido, vez que são, ao mesmo tempo, parte do Estado e da sociedade” (Carneiro, 2006, p. 151).

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Tem como função a deliberação acerca de políticas públicas de determinada área - educação, saúde, meio ambiente, etc. -. Cortes (2011) ressalta que os antecedentes mais remotos dessa modalidade participativa foram os conselhos municipais de educação criados no século XIX, embora não tenham recebido o mesmo tratamento e amplitude dispostos inicialmente pela Carta Maior de 1988. Segundo a autora, os conselhos estão distribuídos pelos municípios do país desde a década de 90, em virtude de iniciativa do próprio governo federal, que condicionou a transferência de recursos financeiros federais para os níveis subnacionais de governo à constituição desses fóruns, entre outros requisitos.

Carneiro (2006) assinala que os CPPs são distintos de movimentos e manifestações da sociedade civil, tendo em vista que sua estrutura é legalmente definida e institucionalizada e que sua razão de ser reside na ação conjunta com o aparato estatal na elaboração e gestão de políticas sociais. Possuem caráter híbrido, pois são ao mesmo tempo parte do Estado e da sociedade, representado por membros governamentais e não-governamentais. Em virtude do caráter institucionalizado que possuem, os conselhos têm poder de agenda, podendo interferir significativamente nas ações e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Segundo Moraes e Correia (2009) as entidades representadas nos conselhos são, em geral, organizações de trabalhadores, de usuários das políticas públicas ou prestadores de serviços.

Moraes e Correia (2009) relatam ainda que a composição dos conselhos geralmente é paritária, ou seja, os membros governamentais e não-governamentais são igualmente representados em termos numéricos. Além disso, a função de conselheiro, por se tratar de atribuição de relevância pública, não permite remuneração.

Há até mesmo grande variação na estrutura dos conselhos espalhados pelo território nacional, o que permite que os mesmos possam ser classificados em três tipos, conforme descritos por Moraes e Correia (2009):

 conselhos de programas: estão relacionados a programas governamentais específicos, e atuam com ações voltadas para o escopo e para o público beneficiário dessas iniciativas. Trabalham levando em consideração metas que sempre focam o acesso a serviços e bens elementares, ou prioridades econômicas;

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 conselhos de políticas propriamente ditos: estão relacionados a políticas mais estruturadas, que, muitas vezes, estão organizadas em sistemas nacionais, prevendo a existência de conselhos, obrigatoriamente ou não. Suas atribuições são, portanto, legalmente estabelecidas, sendo papel desses conselhos a atuação no planejamento e fiscalização daquela política pública. Uma outra função da existência desse tipo de conselho é a possibilidade de apreender demandas e anseios da sociedade em relação a alguma política em específico;

 conselhos temáticos: não possuem ligação direta com sistemas nacionais e são criados, muitas vezes, por estímulos localizados. Possuem atuação relacionada a temas específicos, que costumam ser importantes para determinados contextos locais, sejam eles políticos, sociais, ou resultados de pressões de grupos da sociedade civil. No caso desses conselhos, as composições são muito variadas, não estando relacionadas necessariamente à ideia de haver representação paritária do poder público e da sociedade civil.

Segundo relata Cortes (2011), a diversificação de conselhos espalhados pelo país permitiu que essas estruturas atuassem em vários ramos das políticas públicas. A autora cita que “existem conselhos nas áreas de emprego e renda, assistência social, desenvolvimento rural, educação, meio ambiente, planejamento urbano, segurança pública, combate às drogas, etc” (Cortes, 2011, p. 142). Há também conselhos que se preocupam com questões relacionadas à garantia de direitos de crianças e adolescentes, dos negros, dos índios, das mulheres, dos idosos, entre outros.

De acordo com a pesquisa de informações básicas (MUNIC) do IBGE, realizada no ano de 2009, estão em funcionamento nos municípios brasileiros 18 modalidades de conselhos, representados na tabela abaixo:

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Tabela 1 - Número e percentual de conselhos municipais por tipo de conselho existentes nos municípios brasileiros em 2009

TIPO DE CONSELHO NÚMERO %

CONSELHO TUTELAR 5.472 98,3

CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE 5.417 97,3

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE

5.084 91,4

CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO 4.403 79,1

CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE 3.124 56,1

CONSELHO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO 2.373 42,6

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DO IDOSO 1.974 35,5

CONSELHO MUNICIPAL DE CULTURA 1.372 24,7

CONSELHO MUNICIPAL DE POLÍTICA URBANA 981 17,6

CONSELHO MUNICIPAL DE ESPORTE 623 11,2

CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA MULHER 594 10,7

CONSELHO MUNICIPAL DE SEGURANÇA 579 10,4

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA

490 8,8

CONSELHOS MUNICIPAL DE TRANSPORTE 328 5,9

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DA JUVENTUDE OU SIMILAR 303 5,4 CONSELHO MUNICIPAL DE IGUALDADE RACIAL OU SIMILAR 148 2,7

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS HUMANOS 79 1,4

CONSELHO MUNICIPAL DE DIREITOS DE LÉSBICAS, GAYS, BISSEXUAIS, TRAVESTIS E TRANSEXUAIS

4 0,1

TOTAL 5.565 100,0

Fonte: MUNIC/IBGE de 2009

De acordo com Cortes (2011), o desenho institucional dos CPPs apresenta características comuns, principalmente no tocante às regulamentações legais. Há um arcabouço jurídico de instrumentos normativos que definem a atuação dos conselhos, tais como a Constituição federal, emendas constitucionais, leis federais, atos administrativos (ministeriais e dos próprios conselhos). Essas ferramentas legais criaram fóruns e estabeleceram quem deveria participar deles. Como exemplo, a autora cita que a Constituição, em seus artigos 198, III e 204, II, estabeleceu a participação da população na área da assistência social e da comunidade no sistema de saúde. Há também as leis 8.742 de 1993 e 8.142 de 1990

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que estabeleceram a criação de conselhos nos níveis federal, estadual e municipal de gestão.

Explica Cortes (2011) que, em contraste com os OPs (que são abertos a todos os cidadãos), os conselhos reúnem participantes especializados em determinadas áreas de políticas públicas. Outra distinção marcante é que os CPPs são instâncias altamente institucionalizadas, enquanto que os OPs não.

A autora trata ainda que, enquanto os OPs articulam mecanismos de democracia direta e representativa, os conselhos têm em sua composição a participação exclusiva de representantes. Nesse sentido, a participação direta somente é possível em algumas cidades onde foram criados conselhos distritais, porém tais conselhos não possuem função institucional definida pela normatização legal e administrativa nacional. Segundo Cortes (2011), os participantes nos conselhos de âmbito federal, estadual e municipal podem ser eleitos ou indicados pelas organizações ou parte da população que representam, sendo ainda possível que sejam instituídos pelos governantes em localidades onde as elites políticas controlam os aspectos da dinâmica política municipal. Embora possa ocorrer essa situação, os CPPs são arenas setoriais onde diferentes interesses são representados por atores que antes não tinham a oportunidade de se manifestar.

Os conselhos são ainda estruturas imaturas – institucionalmente falando -, dado ao seu pouco tempo de existência como figuras participativas no cenário nacional, porém têm se mostrado um canal democrático relevante na condução das políticas públicas. De acordo com Carneiro (2006), os conselhos ajudam a aproximar o governo dos cidadãos e contribuem para o enfraquecimento das redes de clientelismo, além de permitirem que a população exerça maior controle sobre as autoridades públicas.