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Instituições participativas, de acordo com Cortes (2011), são mecanismos participativos criados por lei, emendas constitucionais, resoluções ou demais normas administrativas governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado dos cidadãos com a administração pública, tanto de maneira direta quanto indiretamente, através de representantes. Consideram-se instituições porque não são experiências episódicas ou eventuais de participação em projetos ou programas de governo ou de organizações da sociedade civil ou do mercado. Pelo contrário, são instituídas como elementos integrantes da gestão pública nacional. A autora salienta que as IPs são diferentes dos modos de participação eleitoral típicos da democracia liberal, e que fortalecem a democracia representativa, que não é semelhante à democracia eleitoral, tendo em vista que “a ênfase na representação acentua o caráter processual e circular - suscetível ao atrito - das relações entre as instituições estatais e as práticas sociais” (Cortes, 2011, p. 137).

Para Avritzer (2008) as IPs são formas de incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas. Segundo o autor, tal incorporação pode se dar por meio de três possibilidades distintas, cada uma produzindo um resultado não idêntico. A primeira forma seria os Orçamentos Participativos (OPs) onde há “livre entrada de qualquer cidadão no processo participativo e as formas institucionais da participação são constituídas de baixo para cima” (Avritzer, 2008, p. 45). A segunda seria através das experiências de “partilha de poder” exemplificadas pelos Conselhos de Políticas Públicas (CPPs), que se diferenciam dos OPs porque naqueles não há incorporação de um número amplo de atores sociais e porque é determinado pela lei que, se não obedecida, estabelece sanções em casos de não instauração do processo participativo. A terceira possibilidade diz respeito a situações de “ratificação pública”, em que é estabelecido

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um processo onde os atores da sociedade civil não participam do processo decisório, mas são chamados a referendá-lo publicamente.

As IPs também podem ser consideradas mecanismos de accountability. De acordo com Carneiro (2006), a noção de accountability política pressupõe a existência de poder e a necessidade de que o mesmo seja controlado.

Para Pontes (2008) accountability é uma forma de controle social, de sujeição do poder público a estruturas formais e institucionalizadas de constrangimento de suas ações à frente da gestão pública, tornando obrigatória a prestação de contas, devendo ser levada em conta nas dimensões legal e política. Para Filgueiras (2011, p. 67) o pressuposto da accountability “é o de que uma ordem política democrática se consolida e legitima mediante a responsabilização dos agentes públicos diante dos cidadãos”, pois há uma relação de governantes e governados, em que os primeiros possuem o dever de prestação de contas e responsabilização perante os segundos. Pontes (2008) destaca que a accountability também é uma ferramenta da sociedade civil, que a utiliza como forma de fiscalização, através das IPs, ou seja, o controle não se restringe apenas aos períodos eleitorais.

O conceito de accountability, como visto, é abrangente, subdividindo-se em três dimensões. As duas primeiras tratam-se da accountability horizontal e vertical, termos desenvolvidos por O’ Donnell (1998).

A accountability horizontal indica a existência de agências do Estado que possuem o direito e o poder legal de praticar atividades de controle, que podem se materializar em supervisões de rotina a sanções legais em face de atos cometidos por agentes públicos ou instituições estatais que possam ser tidos como delituosos. Tal conceito tem relação com a atividade de checks and balances dos poderes e órgãos governamentais, que se traduz no exercício do controle da administração pública.

O autor oferece sugestões para que se adquira a accountability horizontal, podendo ser citadas as seguintes: a) dar aos partidos de oposição que tenham alcançado um nível razoável de apoio eleitoral um papel importante, senão o principal, na direção das agências; b) existência e alta profissionalização de agências que desempenham um papel essencialmente preventivo, a exemplo dos Tribunais de Contas; c) existência de um judiciário altamente profissionalizado, dotado de orçamento próprio e totalmente independente em suas decisões; d) uma mídia razoavelmente independente a fim de propagar informação confiável e adequada; e) indivíduos especialmente políticos e outros líderes institucionais.

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Na segunda vertente _{O’Donnell trata da accountability vertical,} relacionando-a à existência de eleições razoavelmente livres e justas, em que os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário ao votar a seu favor ou contra ele e os candidatos que apoie na eleição seguinte. O autor ainda inclui nessa classificação a possibilidade de articulação de reivindicações e denúncias a atos ilícitos das autoridades públicas, ressaltando que o principal canal da accountability vertical (as eleições) ocorre apenas de tempos em tempos.

Uma terceira via decorrente do conceito de accountability veio para suprir as lacunas das dimensões horizontal e vertical, aproximando-se mais desta última no tocante a sua função. A chamada accountability societal, que, segundo Carneiro (2006), trata-se de um mecanismo de controle não eleitoral que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais, participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia, etc.), baseando-se nas atividades de variadas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, cujo objetivo é expor erros do governo e também trazer novas questões para discussão na agenda pública, além da capacidade de influência nas decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos públicos.

Ainda, para a autora, à noção de accountability societal incorporam-se novos atores, tais como associações, ONGs, movimentos sociais e mídia. Nesse sentido as IPs representam nova configuração na relação entre sociedade e Estado, criando uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability societal, possuindo capacidades como: colocar tópicos na agenda pública, controlar seu desenvolvimento e monitorar processos de implementação de políticas e direitos; representando uma institucionalidade híbrida, composta por membros governamentais e da sociedade civil.

As IPs, como mecanismos de participação que influenciam as decisões políticas, podem proporcionar diversas vantagens aos cidadãos e comunidades envolvidos. Cortes (2011, p. 77) relata que os estudos realizados nas IPs constatam que a participação é vista como positiva porque

propicia a ampliação de interações sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o fomento de carreiras públicas, o aumento da capacidade para entender e participar politicamente, o crescimento do sentimento de dever cívico cumprido e da sensibilidade e capacidade de resposta dos governantes às demandas dos cidadãos, entre outras razões.

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Wampler (2011) ressalta que as IPs podem alterar a qualidade da deliberação, mudando o discurso quando os cidadãos, governantes eleitos e seus funcionários se envolvem em debates relativos à política.

Os efeitos proporcionados pelas IPs variam de acordo com as especificidades de cada entidade, porém é possível estabelecer alguns deles. Pires et al. (2011) relatam que as múltiplas dimensões de efeitos e resultados proporcionados pelas IPs podem ser divididos em dois conjuntos:

 um primeiro que se refere ao acesso e à qualidade dos bens, serviços e políticas públicas produzidos a partir da esfera do Estado: segundo os autores, diversas análises sugerem que as IPs influenciam a redistribuição de ativos e bens públicos, a democratização do acesso e a transformação daqueles arranjos coletivos, propiciando maior bem estar social;

 o segundo trata dos impactos das IPs relativos à organização da sociedade, as relações políticas e de poder, e as práticas e atuação da sociedade civil e dos gestores públicos: nesse conjunto estão situados os estudos e análises que indicam frequentemente a existência de transformações no caráter cívico dos indivíduos e da percepção, por exemplo, da participação como ferramenta de inserção, capacitação para atuar na esfera pública e em debates de interesse coletivo, e de mudança de cultura política.

Os dois conjuntos, de acordo com Pires et al. (2011), podem ser distribuídos nos múltiplos efeitos representados no quadro seguinte:

Quadro 2 - Múltiplas dimensões dos efeitos das IPs

Dimensões de efeito Bem estar social e qualidade de vida dos cidadãos

Alocação redistributiva de recursos públicos (ou a dita inversão de prioridades) Gestão fiscal e responsabilidade fiscal

Gestão e administração pública

Dinâmica eleitoral e construção de apoio político Estímulo às práticas cívicas

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Estímulo à formação e à ativação de associações, grupos e movimentos sociais etc

Introdução e disseminação de práticas de tomada de decisão compartilhada e deliberação em organizações governamentais e ONGs

Fonte: Pires et al. (2011) - adaptado

Vê-se que as IPs tem capacidade de produzir inúmeros efeitos, podendo alterar significativamente o cenário onde são implementadas. Isso possibilita a concretização das políticas públicas pelo Estado de maneira que a sociedade participe e fiscalize constantemente as ações exercidas pelo poder público.

Cabe mencionar também, conforme discorre Avritzer (2012), que a implementação de IPs ocorre atualmente em um pano de fundo de crise profunda do sistema de representação política no Brasil. Nessa perspectiva, ao mesmo tempo em que o Brasil cria novas formas de lidar com a participação social, vem sendo incapaz de renovar o sistema representativo ou ao menos de retirá-lo da profunda crise de legitimidade por ele experimentada. Assim, a articulação entre o novo sistema de participação no país e o atual sistema de representação pode eventualmente inovar de maneira a aproximar o sistema político e a sociedade civil.