As conferências, conforme expõe Souza (2011, p. 198), “são processos participativos que reúnem, com certa periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulação de determinada política pública.” O autor diz que as principais características das conferências são: constituírem-se como uma etapa da formulação de políticas públicas de uma determinada área temática; reunir sujeitos políticos diversos; conectar-se com outros mecanismos participativos e desenvolverem-se como um processo participativo.
Para o Instituto Pólis (2005)
as conferências são espaços amplos e democráticos de discussão das políticas, gestão e participação. Sua principal característica é reunir governo e sociedade civil organizada para debater e decidir as prioridades nas políticas públicas nos próximos anos. (Instituto Pólis, 2005)
43
Ainda segundo o Instituto Pólis (2005), as conferências possuem finalidades que podem ser assim definidas:
definir princípios e diretrizes das políticas setoriais: os participantes da conferência devem traçar um plano estratégico para o setor, definindo
as prioridades da secretaria para os próximos anos;
avaliar programas em andamento, identificar problemas e propor mudanças, para garantir o acesso universal aos direitos sociais;
dar voz e voto aos vários segmentos que compõem a sociedade e que pensam sobre o tema em questão;
discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere a formas de participação, composição, proposição da natureza e de novas atribuições. Os delegados das conferências também podem indicar os membros titulares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomendar a formação de comitês técnicos;
avaliar e propor instrumentos de participação popular na concretização de diretrizes e na discussão orçamentária.
De acordo com Avritzer (2012), as conferências nacionais tornaram-se a mais importante e abrangente política participativa do Brasil. As conferências têm sido desenvolvidas desde o início dos anos 1940, cujo marco inicial se deu no governo de Getúlio Vargas, oportunidade em que o então governante convocou uma primeira conferência nacional de saúde. Em período mais recente, a Constituição federal de 1988 disciplinou formas de participação da sociedade civil nas áreas de saúde e assistência social, levando à institucionalização das conferências nacionais. Para o autor, no entanto, o grande impulso concedido às conferências nacionais ocorreu após o ano de 2003, com a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para presidente. Segundo Avritzer (2012, p. 5)
nos últimos 20 anos, 80 delas foram realizadas: 21 na área da saúde; 20 relacionadas aos temas das minorias; 6 relativas ao meio ambiente; 22 a respeito da economia, do Estado e do desenvolvimento; 17 sobre educação, cultura e assistência social; e 11 sobre direitos humanos.
Para Cortes (2011) as conferências nacionais diferem de outras conferências setoriais tradicionais, tendo em vista que reúnem atores estatais e
44
societais com interesses e propostas para a área, ao invés de serem reuniões de especialistas para a apresentação de recomendações ao governo. A distribuição dos processos conferencistas pode se constituir como a grande conferência setorial nacional - de assistência social, de saúde, das cidades, da cultura, de educação, por exemplo - ou como conferências temáticas, subsetoriais - de saúde mental, de saúde da mulher, de saúde bucal ou de vigilância em saúde -.
Cortes (2011) ainda indica que as conferências possuem caráter eventual, diferindo dos CPPs e dos OPs, que têm como característica a regularidade e a frequência com que se realizam as reuniões. A autora cita como exemplo a área da saúde, onde os processos conferencistas vêm sendo realizados em intervalos regulares: a 8ª Conferência Nacional de Saúde aconteceu em 1986 e seis anos depois se realizou a 9ª, em 1992. “Entre a 9ª e a 10ª (1996) e a 10ª e a 11ª (2000), os intervalos foram de quatro anos. Já entre a 11ª e a 12ª (2003) passaram-se três anos, enquanto que entre a 12ª e a 13ª (2008), cinco anos” (Cortes, 2011, p. 139).
De acordo com Cortes (2011), as conferências se tratam de fóruns eventuais complexos, constituídos no decorrer dos meses que antecedem a conferência nacional, com início nos municípios, cuja progressão se estende ao nível estadual e culmina em uma conferência nacional. Segundo a autora, em 2007, no processo antecessor à grande conferência nacional de saúde de 2008, foram realizadas conferências municipais em aproximadamente 80% dos municípios do país.
Segundo Souza (2011), os eventos preparatórios para a conferência nacional podem ser realizados com públicos específicos - recebendo a denominação “conferências setoriais” - e também podem ser municipais ou regionais, com várias bases territoriais, a depender da organização temática. Ainda, de acordo com o autor supra, podem ter modalidades de interação à distância (conferências virtuais) bem como ser realizados de maneira espontânea ou autônoma (conferências livres).
Ao final de cada conferência um grupo sistematiza as contribuições das etapas preparatórias, produzindo um texto que consolida as propostas para os debates. Indica Souza (2011, p. 202) que “no primeiro dia da etapa seguinte, o texto de sistematização é entregue aos representantes, comumente chamados delegados, para orientar as discussões. No evento final, o diálogo segue o modelo de assembleias.” As decisões produzidas pelas plenárias recebem o nome de
45
deliberações ou resoluções, cabendo ao órgão responsável pela conferência dar-lhes encaminhamento.
No tocante ao funcionamento, Cortes (2011) assevera que as conferências são regulamentadas por leis federais e por resoluções administrativas, geralmente expedidas pelos ministérios, além disso regras complementares relativas à composição e à dinâmica de trabalho das conferências são refeitas para cada evento. Na mesma linha, Souza (2011) reitera que as conferências geralmente são convocadas em caráter consultivo ou deliberativo através de decreto, portaria ministerial ou interministerial ou resolução do CPP da área pertinente. Desse modo, segundo Cortes (2011), os CPPs exercem influência sobre esse mecanismo participativo na medida em que são decisivos no estabelecimento das regras complementares das conferências, produzindo resoluções que definem a dinâmica do trabalho de cada processo.
De acordo com Souza (2011), é comum que na comissão organizadora das conferências já estejam representados os vários segmentos a serem mobilizados. Tal comissão se trata de um “órgão colegiado temporário que discute as estratégias e o cronograma de ação a ser levado à frente por uma coordenação executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa” (Souza, 2011, p. 201). A comissão também realiza discussões sobre o regulamento que institui as etapas do processo, a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta.
Por fim, ressalta Cortes (2011) que as conferências muitas vezes produzem decisões que em muitos casos levam a votações. Embora suas deliberações não deem consequência a políticas que de fato venham a ser implementadas, elas são importantes na formação da agenda de debates setorial que irá predominar nos anos subsequentes a sua realização. Nesse aspecto, são instrumentos eficazes de canalização de demandas sociais locais e de avaliação de serviços públicos, especialmente na etapa municipal.