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Os orçamentos participativos (OPs) são processos de consulta popular realizados por um município através de assembleias abertas, que permitem aos cidadãos influenciarem ou tomarem decisões sobre a alocação do orçamento público. De acordo com Pires (2000), “Orçamento Participativo” é um termo que se tornou corrente no meio político brasileiro desde os anos 80, representando a adoção de práticas diferenciadas de gestão orçamentária municipal, cujo elemento inovador

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consiste na abertura de espaços e mecanismos de participação popular no processo de destinação de recursos públicos das prefeituras.

Seus antecedentes, de acordo com Cortes (2011), podem ser verificados em governos municipais dos estados de São Paulo, Santa Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, que adotaram tal mecanismo a partir da década de 1980. Souza (2011) relata que o marco inicial dos OPs foi no município de Porto Alegre-RS, tendo se tornado referência global de gestão governamental bem-sucedida, com reconhecimento inclusive pela Organização das Nações Unidas (ONU)2 _{como uma} das quarenta melhores práticas de governança urbana do mundo, tendo sido adotado, adaptado e utilizado em diferentes municipalidades, como é o caso de Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica), Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC) e Belo Horizonte (MG).

Nas últimas décadas os OPs tornaram-se ainda mais abrangentes, o que permitiu, no ano de 2007, a criação da Rede Brasileira de Orçamento Participativo, que reuniu um conjunto de municípios brasileiros. Conforme demonstrado no sítio da organização:

a Rede Brasileira de Orçamento Participativo surge para reforçar iniciativas nas cidades que possuem uma visão de democracia participativa, enfrentar os dilemas e impasses que se constituem em desafios a estas iniciativas na perspectiva de criação de alternativas a tais enfrentamentos, buscar o enriquecimento, aprimoramento e avanço qualitativo das experiências das cidades que desenvolvem Orçamento Participativo, consolidar e fortalecer os processos desenvolvidos, através de avaliação dos resultados alcançados, buscando a criação ou aplicação de metodologias de avaliação do impacto das práticas de OP na qualidade de vida da população beneficiada e promover ações e estudos no sentido de registrar a memória das experiências de OP desenvolvidas no Brasil durante as duas últimas décadas.

A Rede Brasileira de Orçamento Participativo tem como objetivo fortalecer a democratização da gestão pública, assim como buscar pela diminuição das desigualdades sociais por meio da participação popular, consolidando práticas e compartilhando experiências. O programa de Orçamento Participativo (OP) oferece aos cidadãos a possibilidade de escolherem o destino dos investimentos públicos e de participarem ativamente da melhoria de sua cidade. (Rede OP Brasil, 2014)

A Rede conta com a participação de mais de setenta municípios brasileiros, distribuídos em nove estados, em três regiões do país (sul, sudeste e

2 _{Conforme Souza (2011) tal reconhecimento ocorreu na Conferência para os Assentamentos} Humanos – Habitat II, realizada na cidade de Istambul (Turquia), em 1996.

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nordeste). O site da organização atua também como canal de divulgação das atividades desenvolvidas por cada OP. É possível, por exemplo, que os municípios cadastrem iniciativas que foram bem sucedidas nos seus OPs. Nesse sentido, fica viabilizado que outros municípios participantes possam replicar tais práticas. Ademais, a Rede realiza encontros nacionais e regionais durante todo o ano, proporcionando aos membros dos OPs participantes a possibilidade de discutirem novos projetos e práticas, facilitando o intercâmbio entre as municipalidades.

A respeito da criação e do funcionamento, Cortes (2011) relata que cada OP tem suas características próprias, em virtude de grandes diferenças em escala, termos de população que está envolvida e do território de abrangência, além de existirem enormes variações no tocante à cultura política e de tradições político- institucionais de cada localidade. Todavia, a autora ressalta que mesmo assim é possível identificar alguns elementos recorrentes em seus desenhos institucionais que permitem classificá-los como OPs.

O primeiro dos elementos, de acordo com Cortes (2011), é relativo à iniciativa de criação dos fóruns. A Constituição estabelece em seu artigo 165 que a elaboração de propostas orçamentárias é de competência exclusiva do Poder Executivo. Dessa forma, a criação desse canal participativo depende do Executivo de cada município, visto que a legislação brasileira não obriga os gestores públicos a implementarem tal política.

Para Cortes (2011) outras três características comuns podem ser apontadas, referindo-se:

 aos tipos de participante a serem envolvidos: os participantes em potencial são todos os cidadãos em idade eleitoral da cidade, mas a maioria dos que se envolvem é oriunda de regiões pobres;

 às questões que mais frequentemente entram em suas agendas para serem debatidas e decididas: as decisões tratam majoritariamente da alocação de despesas de capital e, por vezes, de despesas correntes.  aos aspectos mais gerais e recorrentes de sua dinâmica de funcionamento: o Poder Executivo municipal é o principal definidor da própria existência e da dinâmica de funcionamento dos OPs. No entanto, as regras que regem seus trabalhos são, na prática, resultado de um acordo entre a proposição inicial dos governantes e os representantes da sociedade civil. Uma vez iniciado o processo, geralmente os

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regimentos dos OPs permitem que os próprios participantes redefinam as regras que norteiam os trabalhos.

Em relação ao funcionamento dos OPs, Cortes (2011) assinala ainda que os fóruns podem mesclar mecanismos de participação direta e indireta. Nesse sentido,

a participação direta aconteceria, principalmente, no nível das assembleias de bairros e de temáticas. Nesses encontros, o orçamento é discutido em reuniões públicas, em geral, com a presença de ativistas dos movimentos sociais, moradores das diferentes regiões da cidade, representantes governamentais e políticos. Eles procuram estabelecer as preferências e eleger os delegados ou representantes que participarão dos níveis superiores de deliberação. Delegados de todos os distritos e regiões negociam as prioridades em conjunto e, posteriormente, verificam se o que foi acordado está de fato sendo cumprido. As propostas deliberadas nas assembleias são aprimoradas e acompanhadas em fóruns de coordenação que contam com a participação dos delegados. (Cortes, 2011, p. 141)

A autora acima salienta, como característica desvantajosa dos OPs, que em comparação aos conselhos de políticas públicas seu caráter é pouco institucionalizado. Isso implica vulnerabilidade desses canais perante o Poder Executivo municipal, pois o cenário deste último é alterado a cada quatro ou oito anos em razão das eleições, deixando os OPs às margens das escolhas dos governantes em implementá-los ou não.